摘要：1949年10月1日中华人民共和国成立后，英国在承认新中国的同时，保留驻台湾淡水“领事馆”作为在台湾地区的“立足点”。“领事馆”的战略地位及影响力随着东西方冷战格局的变化而不断变化。20世纪60年代，为缓和英中关系，英国曾两次考虑撤馆，但在冷战背景下因弊大于利而未予实施。随着70年代中美关系由对抗转向缓和、中国恢复在联合国合法席位，英国对华政策发生重大调整，决定撤馆以推动英中全面建交。撤馆的决策过程因英国试图兼顾英美同盟关系而坎坷曲折，执行阶段相对顺利。总体而言，此次撤馆是英国政府一次现实主义外交实践，同时体现出英美同盟关系的复杂性。
关键词：“领事馆”英国对华政策现实主义
一、撤馆的背景
1948年底，英国政府确立了“保持立足点”的对华政策，与即将取得解放战争胜利的中国共产党保持事实上的接触，随后于1950年1月承认中华人民共和国，同时撤销了对国民党政府的承认，但“仍然在台湾保留着领事馆，继续执行着传统的分而治之的政策”。如此一来，英国虽看似在国共之间做出了政治选择，但在实际操作中则同时在大陆和台湾地区成功设置了“立足点”。
（一）20世纪50年代“领事馆”战略地位的提升
朝鲜战争爆发后，英国政府在对华政策上存在两种意见：一种意见得到英国外交与联邦事务部的支持，强调以中国为政策制定的出发点，重视双方的金融贸易等联系。英国承认中华人民共和国的做法，即为这一观点的具体体现。另一种意见由原印度事务部和殖民地部所提议。他们从东南亚及印度的角度出发，将联合反共视为英国的首要任务，强调对华政策需服从反共意识形态的战略需要。随着中国做出抗美援朝、保家卫国的决定，后者的观点逐步得到英国政府的重视，英国对华政策中的反共因素迅速增加，英中建交谈判随之搁浅。英国与台湾当局的关系开始缓和。
“领事馆”的频繁活动及英国与台湾当局关系的迅速升温，均引起了中国政府的警觉。1958年2月10日，周恩来在第一届全国人民代表大会第五次会议的讲话中强调：“最近，英国政府同蒋介石集团的勾搭更有了显著的增加。中国是愿意同英国改善关系的，但是绝不会默认或者容忍英国追随美国制造‘两个中国’。如果英国不改变它对待中国的两面态度，中英关系将不可避免地受到不利的影响。”2月28日，在中国外交部的指示下，中国驻伦敦代办宦乡特别就“领事馆”的行为质问英国外交大臣塞尔文·劳埃德：“按照你们国际法规定，领事不是外交官，但英驻台领事在贸易部官方刊物上却著文正式要求发展英台贸易关系……难道这符合英国不承认台湾的说法吗？”这表明中国政府对英国的行为已无法容忍，在外交场合予以当面回击。
（二）20世纪60年代英国两度考虑撤馆
进入20世纪60年代，在全球冷战趋于稳定、逐渐呈现有限缓和的背景下，英国考虑到中国的实力及香港因素，希望进一步推动英中关系的发展。1960年，英国派陆军元帅蒙哥马利访华，试探中国的态度。毛泽东表示：英国政府“只要改善一点态度，我们就可以同你们建立正式外交关系，互派大使”。“你们为什么不稍稍改善一点你们的态度呢？”“基本事情你们已经做了。只剩下个别问题，这就是：一、联合国讨论蒋介石代表权问题的时候，同美国站在一起；二、在台湾你们还有领事；三、你们的政府比较亲台湾而对中国疏远，有很多蒋介石的人从台湾到伦敦，受到你们外交部的接待”。鉴于这一明确表态，在中英关系经历波折时，英国曾将撤销“领事馆”视为缓和双边关系的外交筹码。
20世纪60年代前期，英国对华政策中的反共因素仍十分明显，导致中英关系停滞不前。1961年12月，为了阻止新中国恢复在联合国的合法权利，美国操纵联合国大会“通过了美国及其追随者的五国提案，把恢复中华人民共和国在联合国的合法权利这个纯属程序性的问题，规定为需经大会三分之二多数通过的所谓‘重要问题’”。英国不仅支持上述提案，还在中印边界冲突中维护印度、敌视中国，在越南战争问题上力主遏制共产主义。如此种种，让中英双方离建交目标渐行渐远。1963年10月，周恩来在与法国前总理埃德加·富尔讨论中法建交问题时直言：“英、荷一方面承认新中国，一方面又在联合国支持蒋介石集团，这使双方都不大愉快。与其如此，不如等待”。对于英国政府左右逢源、摇摆不定的做法，中国政府决定搁置建交进程。
迫于中方的外交压力，英国外交部曾于1963年底初步考虑撤销“领事馆”。然而，这一想法刚一提出就被否决，原因主要有以下四点：一是远东局势并不稳定，英国不愿增加敏感因素；二是撤馆本身无法从根本上改善英中关系；三是如果台湾地区获得“独立”，那么“领事馆”就会产生价值，这相当于一种政治投资；四是英国和英联邦国家在台湾地区有着相当规模的贸易、船运和航空往来，仅凭这一点就足以成为保留“领事馆”的理由。这表明，英国不愿仅仅为了减少与中国的外交摩擦而放弃日益重要的“领事馆”。
1964年4月《维也纳外交关系公约》生效之后，英方尝试在法理层面自圆其说。英国外交部声称：“领事馆”只有英国女王颁发的委任证书，没有台湾当局颁发的领事证书。这一做法虽然特殊，但“符合国际惯例”。“领事馆和工作人员只与台湾‘省政府’而非国民党当局进行联系”。至于保留“领事馆”的原因，是“英国和英联邦公民在台数量超过3000人，需要‘领事馆’保护英国公民和财产、促进贸易、履行其他的领事功能，如处理船运、公证、出生及死亡登记、发放护照和签证等”。英方强调“领事馆”的特殊性，坚称保留“领事馆”不等于承认台湾当局。
从英中两国关系的角度考虑，英国驻华代办处及英国外交部均对这一建议持保留态度。英国驻华代办柯利达强调，中方曾明确表示目前香港问题是中英关系的关键，英方需释放在港囚犯以缓和双边关系。更何况，英国若仍然坚持“台湾地位未定论”，单纯撤馆不会被视为英方的重大让步。英国外交部也表示，如果英中关系能回到“1967年以前”，那么撤馆还有可能成为英国讨价还价的筹码。但根据目前的形势，撤馆一事应该被推迟。上述两个部门均认为撤馆的政治影响力有限，无法解决当时英中之间的矛盾。
围绕个中利弊进行讨论后，英国政府否定了撤馆的提议。1969年2月7日，英国外交部回复港英当局，表示撤馆对英中关系帮助不大，还面临着贸易及同盟关系等方面的压力。就贸易而言，以全英出口理事会为首的英国商团，希望本国政府提供更多的官方支持以促进对台贸易，撤馆无疑会被视为一种退步而引发商界的抗议。就同盟关系而言，当前西欧国家纷纷考虑承认中国政府，若英国在这一敏感时刻从台湾地区抽身，会让美国产生强烈的失落感，不利于英美的“特殊关系”。在充分权衡撤馆所产生的经济损失和政治利益、英中关系与同盟关系之后，英国政府仍倾向于保留“领事馆”。
20世纪60年代正值中英关系的多事之秋，英国为缓和双边关系两次考虑撤馆，但囿于其政治、经济、外交利益而未能执行。不过，上述两轮讨论为英国在国际局势呈现重大变化之际及时调整对“领事馆”的政策奠定了基础。
二、撤馆的决策和执行
20世纪70年代初，两极对抗格局呈现缓和迹象，中英两国各自对外交政策进行了战略性调整。自中苏关系破裂后，中国开始调整外交战略，坚持独立自主和反对霸权主义。英国作为具有重要影响力的政治大国，中国希望与之发展双边关系。1971年3月2日，周恩来接见英国新任驻华代办谭森，在谈到1967年火烧英代办处一事时说：“英代办处房子是被坏人烧的，中国政府是反对这种做法的……你们的代办后来由解放军保护起来了。我们祝贺你们搬回新居，修复费用应由中国方面负担”。不过，在谈到两国升格大使级外交关系时明确表示：“障碍主要是英国在台湾仍设有领事馆，以及英在联合国关于恢复我合法席位问题上‘脚踏两只船’的态度”。
1970年，爱德华·希思担任英国首相后，将外交政策的重点从维持英美“特殊关系”转变为加入欧共体、维持大西洋联盟。同时，西方国家纷纷对华缓和关系，如美国对华战略的重大调整、加拿大和意大利先后与中国正式建交，促使英国加快了改善英中关系的步伐。1971年1月5日，英国政府宣布其对华政策：即实现两国关系正常化，促进双边接触；维持香港地区的和平与繁荣等。为此，英国应该“更主动的寻求派出外交代表的可能性”。
1971年1月15日，英国外交部驻议会次官罗伊尔与中国新任驻英临时代办裴坚章会面，主动提出互换大使的建议，得到了中方的积极回应。3月26日，英国外交部远东司司长摩根向中方确认关于互换大使的具体条件。裴坚章表示，中英关系进一步发展的主要障碍是英国在联合国大会投票中的两面态度和英国在台湾设有“领事馆”。如英国在这两个原则问题上明确改变态度，两国可以建立全面的外交关系。这说明，英国撤销其驻淡水“领事馆”是中英建立大使级外交关系的条件之一。
随后，英国政府就撤馆一事咨询各部门意见，英国驻华代办处与港英当局表示支持。1971年4月6日，谭森认为，当下形势与两年前完全不同。若在1969年撤馆，并不足以对英中关系产生重大影响；而目前中国已给出明确条件，是互换大使的最好时机。4月13日，港英当局表示，香港地区是台湾地区的第五大出口市场，1970年对台湾地区的出口额为1.47亿港币，进口额为8.2亿港币。鉴于台方的贸易出超地位，台湾当局不会因撤馆而破坏对其有利的贸易关系。
当然，英国政府内部仍有少数人从反共同盟的角度加以反对，但支持撤馆已经成为主流意见。1971年4月，英国保守党议员朱利安·艾默里曾写信给罗伊尔，表示撤馆不利于由美国、澳大利亚、新加坡及东南亚国家组成的反共阵线联盟。对此，罗伊尔反驳称，反共同盟中的多数国家都在不同程度的寻求对华关系缓和。考虑到香港因素，英国更需重视对华友好关系。
经过广泛地讨论，英国政府内部就英中互换大使及撤馆问题达成了一致意见。1971年4月20日，英国政府决定，不支持联合国“重要问题”提案，选派约翰·艾惕思为英国驻华大使并在中方同意这一任命后，逐步撤销“领事馆”。6月22日，裴坚章面见罗伊尔，得知英方的决定后将其转呈国内。必须说明的是，与中国的提议顺序恰好相反，英方将撤馆置于互换大使之后，这无疑提高了撤馆的门槛。
值得注意的是，英国之所以4月即已做出决定却拖到6月才告知中方，是希望就此事与美国保持沟通，但美国未能及时回应。早在1971年1月20日，英国外交部遵循惯例告知美国国务院，不再支持旨在推迟中国政府获得联合国合法席位或支持“两个中国”方案的任何提议，就未得到美国的回复。2—3月，英国驻华盛顿大使馆多次催促美方回信，称英国将其视为紧急事务，但均无反馈。4月27日，前往伦敦开会的美国国务卿罗杰斯请求英方宽限1个月，美国正在重新讨论中国的联合国合法席位问题。而实际上，美国此时正与中国就尼克松访华一事进行秘密磋商。在与中方达成一致后，6月17日，罗杰斯终于表示并不反对英国的决定。
眼见即将达成共识的中英建交进程被迫放缓，英国将其归咎于美国的刻意拖延。英国外交部表示，如果英方不征求美方意见，及时回应中方的条件，那么英国驻华大使早已走马上任。对于并未被提前告知尼克松访华一事，英方认为是美国用计谋打败盟友、抢占了英国的先机。美国的这种做法违反了英美“特殊关系”的沟通惯例，与英国不断向美国通报对华关系进程的做法形成了鲜明对比，让陷入谈判困境的英国十分不满，于是逐渐强化其对华外交决策的自主性。
此后，英国政府一方面暂停关于撤馆的筹备事宜并严格保密，另一方面在谈判中采用拖延战术，在文字表述上讨价还价。1971年11月20日，周恩来在同英国作家马克斯韦尔谈话时指出：英方“必须切断尾巴”，公开否认“台湾地位未定论”。这一强硬态度相当于划定了谈判底线。1972年3月13日，《中华人民共和国和大不列颠及北爱尔兰联合王国关于互换大使的联合公报》发表，其中第二条为：“联合王国政府承认中国政府关于台湾是中华人民共和国的一个省的立场，决定于一九七二年三月十三日撤销其在台湾的官方代表机构”。
1.维持商业利益
英国与台湾地区的贸易发展较为迅速，1967年英国对台出口额为220万英镑，1970年上升到660万英镑，1971年已超过1000万英镑。英国不愿放弃台湾市场，希思曾于1971年1月5日明确表示：“英国将继续推进与中国大陆关系的正常化进程，同时避免牺牲在台湾地区的商业利益”。
英国宣布撤馆后，在当地成立了英国贸易办事处，作为隶属于英国工业联合会的非官方机构，接管“领事馆”的商务事宜，包括发布商业动态报告、统计市场及出口信息、来访接待和预约等。
2.交接“签证”事宜
签证业务是“领事馆”的基本职能，英国外交部最初考虑请澳大利亚驻台“大使馆”代为办理，但考虑到“签证”工作量繁重且澳方亦有与中国建交的计划而作罢，最终决定由港英当局接手台湾当地的“签证”事务。
3.处理剩余资产
三、撤馆的影响及分析
在东西方阵营对抗的背景下，英国对华政策存在着缓和与遏制的双重诉求，且两者随着形势的发展而变化。如果说1950年英国在台湾地区保持“立足点”，是秉持其“骑墙”策略而进行的一次政治投机，那么，在1972年决定放弃这一“立足点”，则是其基于现实主义外交思维的理性选择。此次撤馆，英国基本兼顾了与台湾地区的贸易关系、与美国的同盟关系，维持了英国国内及香港地区的稳定，更推动了与新中国外交关系的进一步发展。
对中英关系而言，英国通过撤馆推动了双边关系的突破。自1972年互换大使后，中英两国的经济技术合作逐渐加深，文化交流迅速增加，军事交往开始起步。1971年中英进出口贸易总额为2.9亿美元，是英国与台湾地区贸易额的10倍，此后这一数字随着中英关系的全面发展而不断增加，1973年增至6.3亿美元，1979年为9.8亿美元，1983年增至15.2亿美元。显然，中英关系的正常化，为双方开展贸易、文化及科技等领域的深层互动提供了平台。
需要指出的是，英国撤馆的决策过程如此漫长，原因之一在于英国秉持其对华“保持立足点”的政策传统，但这也成为中英互换大使谈判中的障碍和隐患。另一个拖延决策过程的因素，在于英国机械维护英美同盟关系。撤馆本是中英两国之间的问题，但英国等到其盟友美国许可后才推进与中国的互换大使进程，使撤馆一事延迟了一年。而这一年中，美国却秘密开展对华接触，在英国胶着于建交谈判僵局时，尼克松已完成了对中国的访问。总体而言，此次撤馆是英国政府一次现实主义外交实践，同时体现出英美同盟关系的复杂性。
［作者简介］宋良，历史学博士，副教授，大连理工大学马克思主义学院，116024；张超，哲学博士，讲师，大连理工大学马克思主义学院，116024。
本文发表在《当代中国史研究》2021年第6期，注释从略，引用请参考原文。