作者简介：安亚伦，北京师范大学教育学部国际与比较教育研究院博士研究生，研究方向为比较教育与高等教育；刘宝存，教育学博士，北京师范大学国际与比较教育研究院院长，教授，博士生导师。
自20世纪90年代，经济全球化带动了高等教育国际化的发展，促使高等教育成为国际服务贸易的重要组成部分，一个真正意义上的以知识为中心的、竞争高度激烈的、国际化的世界开始兴起[1]。进入新世纪，全球范围内对具有国际竞争力的人才的需求仍在不断增长，留学教育成为一项规模宏大的产业。
据OECD统计，2012年，全世界就有超过450万国际学生在高等教育阶段到海外攻读学位[2]。从绝对数量看，美国高校接收了最多的国际学生，占总人数的16%[2]。2010年，《中国中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出要“扩大对外开放”，“进一步扩大外国国际学生规模”[3]。根据国家战略和发展需要，2020年实现在高等教育阶段接收15万国际学生的目标，发展成为亚洲最大的留学生接收国[4]。
一、美国促进国际学生流入的动因
有学者指出，推动学生跨国流动的动因主要涵盖政治、经济、社会/文化和学术四个方面，但随着知识产业在经济中的地位不断上升，在推广学生跨境流动的努力上将越来越受到经济因素的驱动[5]。这一论断也在美国促进国际学生流入的实践中得到验证，经济因素成为当下美国接收国际学生最重要的驱动因素。
（一）满足高校自身经费需求
作为世界上最大的移民国家和接收国际学生最多的国家，美国已经把留学教育发展成为具有较大经济效益的产业。2008年的金融危机导致美国整体经济损失14万亿美元，联邦政府对高校的财政资助大幅减少，大学捐赠基金贬值[6]。
在随后的几年中，全国各地的新闻媒体和教育学者都在强调，招募国际学生可以为高校增加经济收入，因为大多数国际学生，尤其是本科阶段的国际学生是自费的，而且他们要比公立院校的州内学生支付更高的学费[7]。金融危机后，美国大学纷纷加紧扩大在校留学生比例，其主要动机之一就是追求经济利益。
据统计，2009-2010学年，在美国大学就读的国际学生为美国贡献的学费、食宿费和生活费共计187.8亿美元，到2016－2017学年，这一数字已增加至369亿美元[8]。毋庸置疑，学生跨国流动对美国学术机构和部门的经济影响是巨大的，随着知识产业在整个经济中的作用愈发重要，这种影响还会持续扩大。
（二）服务国家政治外交战略
在国家层面，维护国家的政治安全是接收国际学生的一个重要动因。“9.11”恐怖袭击后，世界格局的急剧变革迫使美国比以往任何时候都需要一批具有国际技能、跨文化理解能力和通晓外语的国际人才来改进美国的情报收集和分析工作，从而达到维持美国全球军事活动的正常运作和保卫国土安全的目的。
因此，注重全球安全，保障美国全球领导地位成为美国进行留学教育最为重要的政策指向。2002年5月，美国教育理事会发布了题为《超越9.11：国际教育的综合国家政策》（BeyondSeptember11:AComparativeNationalPolicy）[9]。
（三）抢占科技人才竞争先机
接收国际学生是满足美国科技发展对高技术人才需求的重要途径。在21世纪的今天，科技发展日新月异，对电子工程技术人才的需求急速增加。
2006年1月，美国总统布什在国情咨文中公布了《美国竞争力计划》（AmericanCompetitivenessInitiative），提出培养具有STEM素养的人才是美国在知识经济时代保持全球竞争力的关键。然而在美国，科学、技术、工程和数学（STEM）等领域缺少足够的本土学生，高新技术人才缺口较大。2008－2009学年，在美国大学STEM领域获得博士学位的美国本土学生为4308人，而国际学生为5852人[10]。
面对这笔巨大的人力资源财富，联邦政府出台了一系列移民政策，使这些世界尖端科技创新型人才为己所用，以确保美国在经济和科学技术方面能一直处于世界领先地位。实际上，许多STEM专业的国际学生还在美国院校承担教学和研究助理工作，为STEM学院的教学和科研提供了支持，他们给美国校园和当地社区带来的文化价值也是不可估量的。
美国长期以来实施以联邦政府、州政府和高校三方驱动的国际化策略。联邦政府主要通过立法对国际学生的流入进行宏观调控，州政府主要通过制定高校发展规划以及财政资助指导州立大学的国际学生接收。此外，高校可以结合自身情况，采取各项措施吸引世界各地的优秀人才到校学习。
（一）联邦政府制定招揽人才的签证和移民政策
“9.11”恐怖袭击是美国接收国际学生政策的重大转折点。受其影响，美国的签证和移民政策经历了“紧缩—放松—调整”的变迁历程。“9.11”事件后两年，美国笼罩在恐怖主义阴影下，联邦政府相继出台了《美国爱国者法案》（USAPatriotAct），《加强边境安全和签证入境改革法》（BorderSecurityandVisaEntryReformAct）等一系列签证紧缩法案，并启用了“学生与交流访问者信息系统”（StudentandExchangeVisitorsInformationSystem，简称SEVIS）和“签证审查机制”（VisasMantisReviews）对留学人员进行身份排查，一度阻碍了国际人才的流入。
诸多留学紧缩政策很快引起了社会各界对于美国政府的强烈不满，为了再次加入世界留学市场竞争，重塑美国在国际学生心中的形象，改变海外留学人员数量下降的趋势，美国参议院在《2006财政年健康、服务和教育机会法案修正案》（AmendmentstoHealth，ServicesandEducationOpportunityActforFiscalYear2006）中提出，重新调整赴美留学生签证制度和发放标准，加快人员排查速度，改进危险人员识别的方法，加强对SEVIS的管理和使用效率，以保证政府各部门之间的有效沟通。
（二）州政府制定高校国际化战略规划和财政预算
影响美国接收国际学生的政府力量并不全来自于联邦政府，作为公立高等教育的主要投资者，州政府通过制定全州的高等教育法规和发展规划，以及给公立高等教育拨款等方式，影响公立高校在国际学生录取人数、录取标准、学费和奖学金等方面的决策，并根据自己州的政策环境，平衡学术和市场力量的影响。以俄亥俄州为例，俄亥俄州高等教育董事会对俄亥俄大学系统进行统一协调治理。
2008年，俄亥俄州高等教育董事会发布了《高等教育战略规划2008－2017》（StrategicPlanforHigherEducation2008-2017）。该报告充分体现了州政府对于高等教育的价值观，提出对俄亥俄州大学系统的愿景：“致力于提供最高质量的高等教育，提高俄亥俄州在全国和全世界的竞争力，吸引更多本州以外的专业人士学习，并将更多海外优秀毕业生留在俄亥俄州”[15]。此外，在2013年提交的《俄亥俄州高等教育情况报告》（ReportontheConditionofHigherEducationinOhio）中，俄亥俄州高等教育董事会向各个州立大学传达了优先发展国际教育的策略和建议，认为州立大学应当充分利用其高水平的教育成果，开发具有全球竞争力的人力资源，吸纳和培养更多的国际人才，以便保持和提高自身商业化能力，给全州带来持续性的经济和非经济效益[16]。
为鼓励大学吸引和培养海外最优秀的学生到俄亥俄州学习和工作，敦促俄亥俄州州立大学提高毕业率和学位获取率，满足社会对日益增长的高质量人才的需求，俄亥俄州州长在《俄亥俄州2014－2015财政年度执行预算》（TheStateofOhioExecutiveBudget2014-2015）中，开创性地提出基于绩效的高校预算拨款改革政策，修改了对俄亥俄州立大学的拨款计算公式，将50%的高校预算划拨给完成学位人数，保证优秀的国际学生及其家庭能够负担得起大学学费[17]。
俄亥俄州州政府以预算、报告等形式向州立大学表达的校园国际化发展期待具有强烈的约束性。作为俄亥俄州所有州立大学的典型代表，俄亥俄州立大学（TheOhioStateUniversity）积极响应州政府的高校国际化发展战略，提倡开放与创新，实现人员和思想的多样性，其哥伦布主校区拥有超过7000名国际学生，名列全美高校第14位[18]。2014－2015学年度，俄亥俄州共接收国际学生35761名，比前一年增长了10%，成为美国接收国际学生的第八大州[18]。
（三）高校为国际学生提供多元化财政支持和留学服务
除联邦政府和州政府对国际学生的政策调控外，美国众多高校秉持国际化的办学理念，通过提供多元化的财政支持和高水平的留学服务，成功吸引了大批海外学生入校学习和交流。以纽约大学（NewYorkUniversity）为例，自1831年建校以来，纽约大学始终坚持多元化的办学理念，为来自不同国家、宗教和社会背景的学生敞开大门。
针对国际学生及其家庭最关心的学费问题，纽约大学不断尝试利用各种方法协调资源，为需要经济援助的国际学生提供了包括新生奖学金、在校学生奖学金和校外奖学金等许多奖学金和助学金类型。其中最为典型的有安布赖斯奖学金（AnBryceScholarships）、阿尔希奖学金（ArchScholarships）、刘易斯·鲁丁城市奖学金（LewisRudinCityScholarships）、马丁·路德·金奖学金（MartinLutherKingScholarships）等[19]。
另外，纽约大学的各个学院也设有面向国际学生的奖学金项目，如斯特恩商学院（LeonardN.SternSchoolofBusiness）的突破领导力奖学金（BreakthroughLeadershipScholarships）和帕梅拉·克雷格奖学金（PamelaCraigScholarships）、坦顿工学院的尼古拉斯和安吉莉卡·罗曼内利奖学金（NicholasandAngelicaRomanelliEndowedScholarship），斯坦哈特文化、教育和人类发展学院的教育奖学金（EducationScholarships）和艺术奖学金（ArtisticScholarships）等[19]。
为了更好地服务校内的国际学生，纽约大学成立了全球服务办公室（TheOfficeofGlobalServices，简称OGS），为有意愿到纽约大学学习或交流的国际学生及其家人提供全面的签证和移民指导，为已经在纽约大学学习的国际学生提供住宿、医疗、旅游、实习方面的咨询和服务。OGS还会帮助国际学生管理个人资产，指导他们申请校外财政资助，包括富布莱特外国学生项目（FulbrightForeignStudentProgram）和休伯特·汉弗莱奖学金（HubertH.HumphreyFellowshipProgram）[20]。此外，纽约大学还成立了国际学生中心（InternationalStudentCenter），通过定期举办新生欢迎会、跨文化午餐交流、校友联谊会、探索纽约市，同伴辅导等活动，打造良好的国际化氛围，加强他们与美国学生的接触与思想交流，改善他们在纽约大学的生活质量[21]。
图1纽约大学历年国际学生人数
从纽约大学2001年至2017年的国际学生招生情况可以看出（见图1），纽约大学的国际学生数量屡创新高，整体呈现出稳步上升的趋势。如今，纽约大学拥有来自全球140多个国家和地区的超过1.7万名国际学生和学者，国际学生比例占在校学生总数的22%，成为美国大学中国际学生人数最多，学生群体最多元化的大学[22]。
三、新世纪以来美国接收国际学校的成效
新世纪以来，在联邦政府、州政府和高校三方驱动的国际化战略作用下，美国高等教育的开放度和吸引力达到了历史新水平，在校国际学生比例日益提升。通过对2000年至2017年多方面的数据分析，美国的国际学生接收无论从规模上还是质量上都取得了明显成效，其具体表现如下。
（一）国际学生数量与占比不断攀升
据国际教育协会（IIE）统计（见图2），“9.11”事件后，美国联邦政府为保障国土安全相继出台的一系列紧缩政策，是对高校接收国际学生的一次较为直接的干预，对国际学生数量造成了负面冲击。
图2美国国际学生人数和年增长率
自2003年起，美国的国际学生增长率开始下降，并在随后的三年中持续下降（2003－2004学年国际学生数量为572509人，2004－2005学年为565039人，2005－2006学年为564766人）。到2006－2007学年，在美国高校注册的国际学生数量累计下降了3.75%[12]。不过，由于联邦政府反应及时，在留学签证和移民政策上很快就出现了松动，使得“9.11”事件并没有对国际学生流入造成持续性冲击，从2006年起，赴美留学生数量开始回升。在之后的十年中，美国的国际学生数量始终保持稳定增长，2006－2007学年，共有582984名国际学生在美国学习，到2016－2017学年，这一数字上升为1078822人，增长了将近一倍[12]。值得一提的是，国际学生占美国高校学生总数的比例也有所上升，2000－2001学年，国际学生在美国高校的比例甚小，只有3.6%，到2016－2017学年，这一比例已经上升到5.3%[12]。
从生源国方面看，从2010到2017年，中国、印度、沙特阿拉伯和韩国一直是向美国输送留学生最多的前四大国家（见表1），且在人数上一直保持较大幅度增长。
2008年金融危机后，中国超越印度，成为向美国输送留学生人数最多的国家。2007－2008学年，共有81127名中国学生在美国留学，到2016－2017学年，上升至350755人，十年间赴美留学生人数增长332%。2016－2017学年，印度共派出186267名学生赴美留学，人数比十年前增长了近一倍。2016－2017学年，有超过60%的赴美留学生来自中国、印度、韩国及沙特阿拉伯这四个国家，其留学生人数占美国全部留学生人数比例分别为：中国32.5%，印度17.3%，韩国5.4%，沙特阿拉伯4.9%[23]。
（二）学历教育吸引力愈发强劲
数据表明（见图3），近十年来，在美国学习的国际学生中，学历生人数（包括本科生和研究生）与选择性实习训练生人数（OptionalPracticalTraining）①稳步增长。相比之下，非学历生数量（Non-degree）增长速度缓慢，2014年以后呈现出下降趋势（2014－2015学年为93587人，2015－2016学年为85093人）。2016－2017学年，赴美留学的本科生439019人，研究生391124人，选择性实习训练生175695人，非学历生72984人，学历生人数占留学生总数的77%[24]。
图3赴美国际学生学术层次
这表明，现阶段赴美留学人员的学历层次呈现较高水平，赴美留学主要是为了获得更高的学位，这与美国政府对高学历人才的吸引政策和高校对学历生的财政支持有很大关系。值得注意的是，选择性实习训练生人数有较大幅度的增长，从2013年的105997人到2017年的175695人，增长率为65.8%[24]。
由此可见，选择性实习已经成为美国吸引和培养国际人才的重要途径。加强对应用型人才的培养能使学生充分了解自己的专业，学以致用，有益于制定后期的专业学习规划，确定今后的研究或从业方向。
图4赴美国际学生主要就读专业变化趋势
四、美国留学教育面临的问题与挑战
美国国际教育协会总裁兼首席执行官阿兰·古德曼（AllanE.Goodman）指出，“随着越来越多的国家积极接收国际学生，并实施国家战略吸引他们，高等教育和劳动力市场上对于全球顶尖人才的竞争只会加剧”[26]。美国的国际学生数量在新世纪虽然依旧雄居全球榜首，但是我们可以看到，随着近年来国内外政治、经济形势的变化，美国的留学教育面临着诸多问题和挑战。
（一）特朗普政府收紧国际学生签证和移民政策
美国总统唐纳德·特朗普（DonaldJ.Trump）上任后，在接收国际学生政策上又出现了限制和紧缩的新动向，给美国未来的国际学生流入带来了很多不确定性。
首先，特朗普在上任后的第一个月就宣布暂时禁止一些中东国家的公民前往美国。2017年9月，他宣布扩大该禁令，将包括委内瑞拉和朝鲜在内的其他国家纳入其中。此外，特朗普下令终止原来的免面签制度（VisaInterviewWaiverProgram），2017年《防止外国恐怖主义分子进入美国、保护国土安全》（ProtectingtheNationfromForeignTerroristEntryintotheUnitedStates）的行政令要求所有申请非移民签证的个人都必须前往美国大使馆接受面试[27]。
同时，特朗普签署了《2017高技能职业移民诚信与公平法案》（High-SkilledIntegrityandFairnessActof2017），该法案对于H1-B依赖型雇主（H1-BDependentEmployer）取消硕士学位豁免（原法案规定，H1-B依赖型雇主在为工作领域内拥有硕士或以上学位的雇员申请H1-B签证时，所负担的额外证明条件可以被豁免），并规定H1-B依赖型雇主在雇佣新的H1-B员工之前，必须先要善意地尝试雇佣美国国籍的求职者，只有在同等条件下招不到美国本土求职者时，方可雇用新的H1-B员工[28]。
特朗普上任后，美国的许多国际教育专家开始担心，特朗普政府所奉行的孤立主义观念和具有攻击性的签证移民政策，会让越来越多的国际学生感到失望和恐慌。实际上，根据250所美国高校2017-2018学年国际学生申请情况看，中东地区的国际学生申请人数已经出现大幅下降，比前一年同期下降了40%[29]。如果特朗普政府继续奉行其现行立场，可以预见，在未来几年内，美国的国际学生人数将会呈现下降趋势。
（二）留学教育市场面临严峻外部挑战
在过去的两年里，全球政治风向改变，许多国家民族主义抬头和反移民氛围渐浓，已经对国际学生的流入产生了很大的负面影响[30]。
2016年英国全民公投，支持英国“脱欧”。美国总统特朗普和英国首相特蕾莎·梅（TheresaM.May）对于国际学生的敌意和歧视言辞，加上一些边境口岸的骚扰事件，以及签证和移民的收紧政策等，将把国际学生“推”出西方国家。在欧洲，由于右翼民粹主义支持率上升，反国际化情绪高涨，这也会影响欧洲国家向美国派遣留学生。
相反，加拿大、澳大利亚等留学教育发达国家，由于选择继续开放门户，扩大国际项目以促进国际人员流动，并为国际毕业生提供实现公民身份的途径，而越来越受到国际学生的欢迎。UNESCO数据显示，2008年至2015年间，加拿大国际学生总数增加了92%[31]。与此同时，中国和印度等非传统留学目的地国也正在加强国际教育政策，旨在吸引更多国际学生。
此外，受到全局油价下跌和地方经济增速放缓等混合驱动因素的影响，2016年，沙特阿拉伯和巴西教育部都取消了支持公民到海外留学的财政计划。2016－2017学年，沙特赴美留学生数量排名从第三位滑至第四位，较前一年减少14.2%，巴西赴美留学生数量在连续增长后，也出现较大程度下降，赴美留学生数量排名从第八位降至第十位，比前一年减少32.4%[25]。
（三）高校学费的增长与奖学金的缩水
美国长期以来为优秀的国际学生提供丰富的经济资助，但绝大部分的赴美留学生仍属于自费留学，主要由学生本人和家庭支付学费，还有一些留学生通过在美国打工赚取学费。2016－2017学年，有将近83%的国际学生从美国以外的地方获得留学经费，其中60.3%的国际学生是由学生本人和家庭（PersonalandFamily）支付赴美留学费用，16.5%的国际学生的学费是由在职工作单位资助的，还有5.7%的国际学生从外派国政府或大学获得资助（见图5）[32]。
然而，美国大学理事会（CollegeBoard）在2017年大学费用趋势报告中指出，美国大学净学费价格（扣除通胀因素和学生助学金税收减免后的学费）在2016－2017学年和2017－2018学年继续上涨（见表2）[33]。以四年制公立学校为例，收取的费用比州内学生高出2-3倍。2017－2018学年，国际学生在美国留学一年的平均费用达到36420美元。即使获得部分财政补助，美国院校的高额学费也会为国际学生及其家庭带来相当大的经济负担。
表2美国各类院校全日制本科生平均学费水平
与日益增长的高校学费形成鲜明对比的是，美国提供给国际学生的奖助学金额度在特朗普上任后开始缩水。
特朗普政府的实践证明，特朗普对于许多美国高校所倡导的培养“全球公民”（globalcitizenship）的理念并不支持，具体体现在他向美国国务院提交的关于削减国际交流的财政预算，削减支持国际学生与学者交流的福布莱特项目（FulbrightProgram）转而加大对军费开支的投入。
另外，美国高校为了吸引更优秀的人才，提高了奖学金申请者在SAT或ACT考试中的成绩标准，造成很多国际学生因为达不到成绩要求而丧失获得高校奖学金的资格。据统计，获得美国高校或学院奖学金的国际学生从2015－2016学年的177453人（占比17.0%）降至2016－2017学年的162134人（占比15.0%），而其中获得美国政府奖学金的人数只有5941人（占比0.6%）[32]。
五、结语
然而，也存在种种不确定因素可能影响到未来美国国际学生的流入。首先，国际留学市场竞争的日益白热化与特朗普政府推行的一系列紧缩留学签证、移民、就业的法案和政策会使赴美留学的负面预期和不确定性持续扩大。同时，不断增长的高校学费、种族歧视痼疾和频发的校园安全事件也在不同程度上削弱了美国留学教育的国际竞争力。比如哈佛等常春藤名校最近被爆出在亚裔学生录取上存在种族歧视，长期以来对亚裔申请者在亲和力、勇敢、善良、受到欢迎等“积极人格”（positivepersonality）的评分上打出低于其他族裔申请者的分数，以此拉低亚裔学生的录取机会[34]。
基于上述因素，我们认为美国在国际学生接收方面的发展方向不甚清晰，美国的国际学生数量上升趋势或将出现拐点。
附注：
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