摘要：在逐步开放基础上引进和利用外资，是新中国快速工业化的重要经验之一，也是大国方略的重要组成部分。新中国成立后的前30年，我国在一系列外部约束下对利用外资进行过积极的探索，积累了成败两方面的经验教训。改革开放以来，我国对外开放领域不断拓展，层次不断提升，利用外资规模快速增长，利用外资方式不断创新，引进和利用外资工作取得了巨大成就，积累了丰富而宝贵的经验。从政策导向和投资流量来看，改革开放以来利用外资的历程可以分为规模导向阶段、效率导向阶段和高质量发展阶段。70年来，外资通过补缺与启动效应、增长拉动效应、竞争效应、技术溢出效应等机制对中国经济发展产生积极影响。当前，在中国加快构建形成开放型经济新体制的背景下，各级政府需针对利用外资存在的问题进行政策引导和制度创新，切实提升全方位利用外资的水平和质量，实现外资与中国本土经济成分的互融共生。
关键词：对外开放；利用外资；新中国70年；发展历程
基金项目：国家社科基金青年项目“国有企业跨国投资与政府监管问题研究”（12CGL007）。
本文特别说明：按照最新的《中华人民共和国外商投资法》，外商投资指外国的自然人、企业或其他组织直接或间接在中国境内进行的投资活动。香港、澳门和台湾都是中国的一部分，因此港澳台投资不属于外商投资，但港澳作为单独关税区和自由港一直在中国大陆经济统计中被视同为外资，台湾地区对大陆投资也参照《外商投资法》。为了与现行统计口径相符，本文如无特殊说明，外资统计数据均含港澳台地区对内地投资。
一、引言
二、新中国利用外资的演进历程与阶段特征
从外资政策的转变和引资金额的增长来看，中国引进外资经历了4个大的阶段。这4个阶段在引进外资的内外部条件、必要性和主要目标、引进的主要对象以及引进外资的主要方式和领域方面都发生了明显变化。中国引进外资70年的演进历程，嵌入于国际政治态势演变的大背景中，受到大国关系演化的制约和影响。1978年改革开放成为外资政策调整的里程碑，此后，外资政策主要受中国自主制度选择和经济发展现实需要的牵引。70年引进外资的过程反映了中国从相对封闭的计划经济体系走向全方位对外开放的社会主义市场经济体系的探索过程。
（一）1949~1978年：引进外资的初步探索和曲折发展阶段
1949年新中国成立至1978年改革开放之前，中国的外资政策和引进外资经历了一个曲折的发展历程。受外部环境制约和党内“左”倾错误思想的影响，中国在改革开放之前，与外部经济体的联系非常微弱，引进外资尤其是外国直接投资非常有限。
1.制度背景与演化逻辑
2.本阶段利用外资的主要形式和特征
新中国成立后，利用外资包括两大部分：新引进外资和原有外资企业。受当时制度环境约束，前者主要是苏联和东欧国家的援助和投资，以及华侨投资，后者则是资本主义国家在华企业和侨资企业。具体而言，该阶段利用外资的方式主要有4种（如图1所示）。
（2）20世纪50年代与苏东国家成立中外合营企业，探索“平权合股”的合资合营治理方式。早在1947年，中共解放东北时，为迅速恢复工矿企业生产、安定民生、支援前线，与驻扎在旅大解放区的苏军协商成立了中苏合营公司，如瓦房店和复州煤矿就采用这种方式，这是我党最早的中外合资企业，实际上在新中国成立前就已经运营了。旅大地区的中苏合营公司，为新中国成立后全面恢复发展国民经济提供了宝贵经验。1949年底至1950年初，毛泽东在新中国成立后首次访苏取得巨大成功，在平等互利的基础上，中苏签订了《中苏友好同盟互助条约》，开启了一系列经济、科技和军事合作。1950~1951年，中苏双方成立了“中苏民用航空股份公司”“中苏石油股份公司”“中苏有色及稀有金属股份公司”和“中苏轮船修理建造股份公司”。1951年6月，“中波轮船股份公司”成立。以上5家合资公司共有资产2.56亿旧卢布⑧，苏联方面的投资主要是设备。这些公司具有“对等股权”、“管理平权”等特征，与国内企业享受同等待遇，中苏合营公司还将红利的20%交给中国。1954年底苏联将4家合营公司的苏方股份转让给中国而结束合营。中波轮船股份公司原定合营12年，由于经营状况良好而继续经营。
1978年改革开放为外资尤其是外商直接投资大规模进入中国创造了基本的制度环境。与之前主动利用外资工作的停滞相比，改革开放无疑是新中国成立以来引进外资工作新的历史起点，从此之后，中国开始作为国际市场体系的一部分，基于国家之间的平等互利原则，向经营主体意义上的外资敞开大门。
（二）1979~1991年：FDI初步发展与利用外资的规模导向阶段
基于外资政策的演变和外资流量的变化（如图2所示），本文将改革开放之后中国引进外资的发展历程划分为3个阶段：引进外商直接投资的探索与规模导向阶段、全方位对外开放与效率导向阶段和当前的高质量发展时期。在第一阶段，引资规模虽然不大，但制度建设突飞猛进，为后续引资奠定了基础。
图21979~2018年中国利用外资增长情况
1.制度演化背景
（1）改革开放逐步承认和确立私营经济的合法地位。1978年，党的十一届三中全会决定把工作重点转移到社会主义现代化建设上来。这是对之前党的工作以“阶级斗争为纲”的拨乱反正。在这一重大转变的前提下，改革开放这一重大战略部署破除了阻碍发展的思想桎梏，解放和发展了社会生产力。改革开放前的利用外资经历表明，在高度封闭的计划经济体系内，外资和其他私有经济成分一样，不具备合法性，也就不具备生存空间。经济体制改革的第一步是承认社会主义也可以有市场，对大一统的计划经济体制撕开了一道口子。承认市场经济的辅助地位，也就意味着允许非公有制经济成分以经营主体方式存在。有了这一前提，对外开放和引进外资才具备可能性和制度合法性。1988年宪法修正案进一步确认了私营经济的合法地位。
（3）政策目标面向资金和技术引进，实践中鼓励企业出口创汇。通过引进外资解决经济建设中的资金短缺和技术不足，是引进外资的政策初衷。早在1978年，为提升轻型汽车技术水平，邓小平即批示“轿车可以合资”。1984年，邓小平在会见中外企业家代表时强调，我国“在坚持自力更生基础上，还需要对外开放，吸收外国的资金和技术来帮助我们发展”。但这一政策目标在改革开放初期面临诸多约束条件：外汇短缺，进口原材料和零部件受限；技术基础有限，外企转让的技术无法消化吸收；民族产业孱弱，市场放开会威胁幼稚产业的生存。因此，尽管“以市场换技术”政策方针形成于1982~1983年间（夏梁、赵凌云，2012），但现实情况是，市场还未有效形成，中国实际上是以优惠的生产要素组合吸引外向型企业和进口替代型制造技术的进入，以达到技术学习和外汇积累的双重目标。1983年，《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第十四条要求企业在合同中规定“产品在中国境内和境外销售的比例”，以约束合资企业对外出口比重。直到2001年，国务院对该条例进行修改时，才删去对内外销比例进行约定的条款。
2.阶段特征
（1）利用外资以对外借款为主，外商直接投资比重不高。作为中国引进外资的探索和起步阶段，该阶段中国利用外资以对外借款为主，外商直接投资总额不足对外借款的一半。根据国家统计局数据，1979~1991年，中国对外借款总额为525.6亿美元，占实际利用外资的65%；外商直接投资额为250.6亿美元，占利用外资总额的31%（如图3所示）。最初的1979~1984年，中国吸引到的实际外商直接投资额仅41亿美元，不及1991年1年的FDI总额。这表明改革开放初期我国利用外资的方式以对外借款为主，FDI在我国实际使用外资额中所占的比重还很小。多数年份外债增速快于GDP增速，对外借款的使用效率不高，潜在偿债能力较弱。在邓小平的亲自关怀下，荣毅仁负责筹备的、以融通海外资金为主的中国国际信托公司（中信公司）于1979年10月4日正式成立，直属国务院领导。公司成立第一年，就接待来自40个国家和地区的客人达4000多人次，国内前来洽谈业务的也有3000多人次，在引进外资、技术、设备方面闯出了一条新路。
图31979~1991年中国主要利用外资方式占实际利用外资总额比重
（2）引资对象以港澳台同胞和华侨为主。此阶段，无论是企业数量，还是投资额，港澳台同胞和海外华侨在大陆的投资都占全国利用外资的70%左右。香港凭借其金融中心地位和税制优势，以及与内陆毗连的港口区位优势，成为海外华人投资大陆的桥头堡，当时，东南亚华人纷纷在香港成立投资总部，通过香港向内地“转口投资”。20世纪90年代之前，华商投资额的80%以上为港资。侨商作为对大陆直接投资的探路者，率先在大陆开展生产经营业务，通过独资、合资合作等投资形式，带来了经济建设急需的资金，也带来了先进的技术和管理经验。他们在获得丰厚回报的同时，为中国吸引外商直接投资作出了积极示范。在优惠政策激励和侨商示范的推动下，经济特区很快成为我国改革开放的前沿阵地，渐次吸引了美、日、英、法和联邦德国等国家的资本进入。截至1985年底，我国累计签订外商直接投资协议6300多项，其中中外合资经营企业2300多家，中外合作经营企业3800多家。外商直接投资协议金额160多亿美元，前来投资的企业来自33个国家和地区。
（三）1992~2011年：全方位吸引外资与效率导向阶段
经过之前十多年的发展，外商对中国经营环境信心大幅提升，FDI占外资总额的比重快速提升。但由于一些做法史无前例，争议和质疑声再起。直到1992年邓小平南方讲话，一些关于引进外资的争议和疑虑才逐渐平息，外商持续投资中国的信心也空前坚定。
（1）FDI规模快速增长，成为中国利用外资的主导方式。1992年邓小平南方讲话之后，FDI一路攀升，成为我国利用外资的主要形式。我国实际利用外商直接投资额从1991年的43.66亿美元猛增到2011年的1160.11亿美元，年均增长17.82%（如图4所示）。自1992年起，中国连续成为发展中国家引资规模最大的国家。1992~1997年，是我国引进外资的第一段高速发展期，实际使用外资额从1991年的115.54亿美元快速增长到1997年的644.08亿美元。1998年亚洲金融危机使FDI流入受到短暂冲击，2000之后又进入快速增长通道。这一时期对外借款除1993年有一个较大的增幅外，其余时期都处于徘徊的走势，变动幅度很小。
图41992~2011年FDI流量增长
图5港澳台地区与东南亚对中国大陆实际投资额
（3）中西部利用外资迈上新台阶。1992年之前，中国对外开放的区域是经济特区和沿海地区。在沿着“经济特区—沿海港口城市—沿海经济开放区”这一顺序扩大对外开放区域之后，我国在1992年1月中央民族会议之后，延边开放战略被确定下来，黑龙江、内蒙、新疆、云南和广西的13个市、镇被确定为开放城市，形成了以边贸为导向、以技术合作为重点的延边开放新格局。接着国家又开放了长江沿岸城市和一些延边和内陆省会城市，至此，中国对外开放区域已推进到内陆腹地。1993年，中西部实际利用外资额占全国利用外资总额的比重由1992年的10.1%跃升至15.6%，之后一直保持在13%以上。2001年中国加入WTO之后，事实上已形成全方位对外开放格局，各省市在引进外资方面都取得了快速发展，尤其是中部地区利用外资增长较快。
（4）与前一阶段相比，外商独资经营的比重显著提高。对外开放初期，中国基本不允许外商设立独资企业。随着1986年《中华人民共和国外资企业法》的颁布，外商在华设立独资企业才有法可依，被认为具有了制度合法性。但在最初几年，在华投资者仍然主要采取中外合资和中外合作的方式，是因为外资企业对中国大陆在转轨过程中的制度环境不熟悉、不适应，与本地企业合作可以减少交易成本。20世纪90年代以来，外国投资者越来越多地采取独资方式，2000年之后，外商独资企业在实际利用外商直接投资中项目数占比和金额占比双双超过50%，到2008年，已达到80%左右，并趋于稳定（如图6所示）。外商独资比重不断攀升的原因主要有：第一，大型跨国公司在华投资增加较快，这些企业具备较强的跨国经营经验，有能力采取独资经营的方式；第二，随着国内体制改革不断推进，中国市场经济环境加速改善，外商对在华独资经营具备稳定预期；第三，高技术投资企业越来越多，出于知识产权保护和技术诀窍保密要求，愈来愈多的外商投资企业希望采取高控制权的股权结构。
图6外商独资企业占实际利用外商直接投资比重
（四）2012年以来：开放型经济新体制构建与高质量发展阶段
（1）中国经济逐渐步入“新常态”，“调结构、转动能、促升级”成为关键词。2012年，中国GDP增长7.7%，增速开始回落。当年，FDI流量减少3.7%，自2009年以来首次出现下降。2012年以来，无论是GDP还是FDI流量，都较之前增速有所下降。2014年以来，习近平总书记多次提及、阐释“新常态”，认为中国经济已经步入新常态，这一准确判断为一系列政策调整提供了准绳。党的十八大对创新驱动发展战略作出了战略部署，2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》由中共中央、国务院发布并实施，明确了实施创新驱动发展战略的总体方案和路线图。中国经济增长由要素驱动转向创新驱动，意味着中国引进外资的对象也要相应地由资本意义上的外商转向创新要素组合和产业链完善意义上的外商，由规模和短期效率导向转向创新促进导向。
（2）趋向“制度均一化”的外资管理体制加速转型。2010年12月1日起，中国取消了对外企的最后两项税收优惠政策。党的十八大以来，中央政府大力推动构建开放型经济新体制。2014年《外商投资项目核准和备案管理办法》出台，外商投资项目管理开始由全面核准制转向普遍备案和有限核准。2015年5月5日，国务院通过《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，目标是形成全方位开放新格局，实现开放型经济治理体系和治理能力现代化，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制。十八届五中全会提出，要形成对外开放新体制，全面实行“准入前国民待遇+负面清单”制度，有序扩大服务业对外开放。之后修订的《外商投资产业指导目录》中，对外资禁止和限制的产业种类进一步减少。2018年以来，中国外资管理体制加速转型，“放管服”改革提速，吸引外资的手段由优惠政策转向投资便利化。
表1中国自贸区试点区域及内容
（1）FDI流量增长趋缓，利用外资质量和水平明显提升。尽管2012年以来，中国FDI流量增长放缓，但中国仍然是世界最具吸引力的FDI投资地之一。根据商务部数据，2018年，全国新设立外商投资企业60533家，同比增长69.8%；合同外资额达5000万美元以上的大项目近1700个，同比增长23.3%，显示外商对华投资信心仍然强劲。最近两年，外资企业以占全国不足3%的数量，创造了近1/2的对外贸易额、1/4的规模以上工业企业利润、贡献了1/5的税收收入，经济效益明显好于全国平均水平。“十八大”以来，中国高技术产业利用外资增长较快，占全部外商直接投资的比重整体呈上升趋势（如图7所示）。2017年，我国高技术产业实际吸收外资同比增长57%，其中，高技术服务业同比增长85.6%，高技术产业利用外资占总额的比重达28.7%，较2012年提高了将近15个百分点。2018年，高技术制造业利用外资增长35.1%，高技术服务业与上年相比有所回落，对全年高技术产业利用外资的增长产生了一定影响。
图7高技术产业利用外资占FDI总额比重
高技术产业利用外资快速增长的同时，通常认为对创新存在挤出效应的房地产业利用外资近年来出现明显回落。如图8所示，2012年以来，房地产业利用外资占利用外资总额的比重在2014年达到高点29%之后，连续3年出现回落，2017年房地产业吸引了12.9%的外商直接投资，已降低到2006年的水平。
图8房地产业利用外资占利用外资总额比重变化
（2）服务业替代制造业成为吸收外资的主要领域。2006年12月11日起，我国加入WTO的过渡期结束，我国服务业全面开放，尤其是在零售、金融、交通运输等行业全面开放，吸引了大量外资进入到中国；2008年，我国人均GDP突破3000美元大关，步入服务业高速发展阶段；2010年，我国制造业增加值全面超过美国，成为世界第一制造业大国，中国制造业规模的不断扩张，带动了生产性服务业市场的扩容。2010年服务业利用外资占比首次超过制造业以来，服务业已经成为中国吸引外资的主导领域。从总量上看，服务业利用外资占全部外资的比重从2005年的不足1/3，增长到2010年的接近1/2，之后一路攀升，2017年已达67.9%。从质量上看，在这一阶段，虽然房地产业利用外资的比重一直占据重要地位，但是，科技研发服务业、零售批发业等增长十分迅猛，成为了服务业中利用外资增长最迅速的行业。当然，制造业比重下降包含了外资撤出的影响，例如，近几年，苏州工业园一些声名赫赫的跨国公司，如耐克、阿迪达斯、飞利浦、紫兴、希捷等外资工厂相继关闭撤出（张二震、戴翔，2018），但理性来看，部分外资撤出符合中国产业升级趋势，中国企业也有大量成本节约型对外投资，这是中国新旧动能转换的必经阶段。
图92009年以来制造业和服务业实际利用外资在FDI总额中的比重
（3）外商直接投资中并购方式比重明显上升。2014年之前，以并购方式实现的外商直接投资比重一直较低。2015年，外商以并购方式实现投资177.7亿美元，占我国利用外商直接投资总额的14.1%，比上年增长7个百分点，2016年基本保持了同样的比重。相比2015年跨国并购占全球跨国投资的41%的世界平均水平，这一比重仍然严重偏低。2017年，中国境内外资并购金额达238亿美元，占当年外商直接投资额的18%。根据商务部公开数据，2018年，外资并购金额同比增长28.4%，占全年外商直接投资额的比重上升到22.6%。受2018年国发19号文《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》有关外资促进政策和2019年QFII/RQFII取消配额的鼓励，外资并购中国企业的规模有望大幅上升。
（4）西部地区利用外资快速增长，实际利用外资表现出区域转移态势。从图10可以看出，1992年以来，外资对中国大陆投资表现出一定的梯度推进特征，东部沿海吸收了85%的外商直接投资，在2006年之前，中部地区利用外资多数年份保持了8%~10%的比重，而西部利用外资则占比很低，2006年之后，西部地区份额开始上升，直至2011年达到历史最高点10%，而相应中部地区份额有所下降，中西部基本保持在相同水平。2014年，中西部利用外资之和占全国比重达最高点18.1%，之后有所下降，一定程度上表明优惠待遇取消对中西部地区吸引外资影响更大。
图10东中西部利用外资比重
（5）金融领域对外开放提速，间接利用外资获得快速发展。2002年11月8日，中国证监会和中国人民银行联合下发《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，标志着QFII制度在中国内地开始实施。最初的2003年、2004年两年属于试水阶段，持股金额比较小；2005年之后，流入资金和持仓市值明显增长（如图11所示）。2012年，QFII重仓流通股市值按当年汇率为127亿美元，已达当年FDI的11%，2014年这一比值达到22%。根据外汇管理局数据，2018年，QFII流入资金达437亿美元，为当年FDI流入量的1/3。2019年初，为满足境外投资者扩大对中国资本市场的投资需求，经国务院批准，QFII总额度由1500亿美元扩容1倍达3000亿美元，显示了中国继续扩大金融领域对外开放的决心。
图112003年以来QFII重仓流通股持股市值增长情况
除了在中国资本市场吸引外资进入以外，中国开始注重通过企业海外上市间接引入外资。海外融资不仅有助于上市企业优化资本结构，还能享受境外发达资本市场的制度红利，有助于我国企业的健康发展。2018年，在国内IPO审核趋严、港股加大力度吸引内地优质独角兽企业以及美国批准“直接上市”政策的多重因素影响下，国内一些优质企业包括互联网企业和高端制造企业争相海外上市融资，中资企业赴港股、美股上市数量均有所增长，两地上市数量共计103家，首次反超国内上市数量。从图12可以看出，2001年之前，中国内地企业海外上市融资规模非常小，2002年以来，内地企业海外上市融资规模迅速提升，2011年以来，随着国内新经济的快速发展，谋求海外上市企业的迅速增加，近八年来，年均海外融资规模大致相当于1/5的年度外商直接投资流量，规模相当可观。
图12中国内地企业赴香港和美国上市筹资规模
三、外资对中国经济发展的促进效应
（一）补缺与启动效应
1.外资外智助力中国形成完整工业体系
2.外资弥补了经济建设中的“双缺口”，起到了经济增长“启动机”作用
1978年，中国人均GDP为381元，人均储蓄仅21.9元，外汇储备仅1.67亿美元。为增加居民收入，形成有购买力的市场，就必须扩大生产，为此，要购买国外先进装备又面临外汇短缺的困境。在此情况下，引进出口导向型外资能够同时解决多重矛盾。通过图13可知，1985~1992年中国实际利用外资与居民储蓄、外汇储备余额增长构成双“8”字形关系，在1988年之后，国民储蓄余额与外汇储备余额增长速率都超过实际利用外资增速，这表明，经过改革开放后发展外向型经济和引进外资10年的积累，大大带动了居民储蓄的增长，缓解了经济建设中外汇储备不足的压力，引进外资起到了弥补“双缺口”的作用。外资企业的进入和乡镇企业的崛起，通过就业效应增加居民储蓄，从而带来购买力的增长，这会刺激产出进一步增加，市场上商品供不应求的状况大大改善，在这一正向循环之下，中国消费品市场逐步由卖方市场向买方市场转变。
图131985~1992年中国实际利用外资与国民储蓄、外汇储备余额增长（亿美元）
（二）增长拉动效应
1.外资企业作为相对高效率的投资者直接拉动经济增长
改革开放初期资金和商品严重短缺，使外资对于经济增长的边际效用非常高。从拉动经济增长的三驾马车——投资、消费和出口来看，在资本极度短缺的市场中，外商直接投资不仅直接增加建设资金存量，还由于其生产效率普遍高于内资企业，因而其投资的经济增长效应更显著。“七五”、“八五”期间，我国工业外商投资企业资产合计仅占全部工业总资产的1/10，但其提供的工业总产值超过全部工业的1/4、工业增加值的1/4，贡献了工业利润的近1/3和应交增值税的1/5。1991年，外资企业贡献了中国工业总产值的26.5%，其中一半来自于外商独资企业。罗余才和严俊（2002）对20世纪90年代国际直接投资对中国经济增长的实证研究分析表明，FDI每增加1%，GDP将增加约0.4%，说明FDI流入对中国GDP增长的影响是正面的。随着中国民营企业的发展壮大，进入21世纪以来，外资企业在全社会固定资产投资中的比重呈下降趋势，制造业固定资产投资中外资企业占比从接近20%下降到7%以下，而外资企业对规模以上工业企业利润总额的贡献下降不多，近年来保持在25%左右（如图14所示），这表明外资企业数量和投资减少，但经营效益普遍提高，投资拉动效应高于内资企业。
图14港澳台及外商投资工业企业固定资产投资和利润占比
2.从贸易促进效应来看，外资对中国出口的带动作用非常显著
改革开放初期外资企业以投入和进口设备为主，出口额较小。1986~1990年，外资企业累计出口92亿美元，占同期出口总额的5.4%，不及1978年全年中国企业出口总额。随着外向型劳动密集型企业的进入，1991年之后，我国外资企业出口额开始快速上升。1995年，在外资企业出口的带动下，中国机电产品出口比重上升到29.4%，超过纺织服装成为我国出口第一大产品品类。到2001年，外资企业出口已达全部出口额的50%。早期外资企业大量出口建立在大规模进口的基础上，从1998年开始，外商投资企业的净出口额才由负转正。如图15所示，外商投资企业出口占中国全部出口额的比重一直保持在40%以上，但早期受加工贸易比重高、外企进口设备和零部件比较多等因素影响，净出口贡献率很低，2001年净出口贡献率迈上新台阶之后至2011年一路攀升直至达到历史高点。2011年之后，外资企业净出口贡献率下降，很大程度上是劳动密集型加工贸易比重下降导致的，也是外商投资向服务业转移的必然结果。
图15港澳台资企业和外商投资企业出口贡献率
3.外商直接投资通过产业关联产生投资带动和乘数效应
在第一阶段，沿海开放区域引进外资以外向型加工贸易企业为主，对于国内经济体系而言，引资地成为三资企业加工制造的“飞地”，外资企业与内资企业之间的产业关联度很低。进入20世纪90年代之后，随着我国对出口加工型企业偏好的降低、我国企业对外资配套能力的提升以及外资配套型投资增加，外资企业在我国的产业关联度明显提升，乘数效应放大。例如，根据1992年，日资企业在我国的配套率仅为20%左右，到2000年，日资企业在我国的配套率已上升到57.3%（江小涓，2002）。再如，大众集团进入中国之初，为了实现零部件的本地化配套，先后动员了全球多家零部件企业来华投资，跟随大众而来的国际零部件企业与此后上海大众培养和带动起来的国内零部件企业一起，构成
了中国汽车工业最初的供应链体系。1985年，上海大众开始批量生产桑塔纳，1987年，该车的国产化率仅为2.7%。在大众集团和上海市的共同努力下，1989年国产化率迅速提升至60.09%，1991年已经达到70%。由图15也可以看出，外资企业进口份额在下降，表明加工贸易的国内增值率在提高。
（三）竞争效应
1.竞争强度增大刺激内资企业提升技术水平和商业化经营能力
2.外资进入通过产业组织结构优化提升产业效率
跨国公司的进入，在加剧市场竞争的同时，直接提升了产业的市场集中度。本世纪初，外商投资企业一度占据微电子、移动通讯、轿车、制药、工程机械等行业前十大企业的2/3以上席位，很大程度上改变了当时一些产业“低、小、散”的竞争格局，促进了产业组织结构的优化（杨丹辉，2004），改变了一些产业通过价格战等方式进行低端、恶性竞争的状况，提升了产业组织效率。同时，外资进入后的竞争压力迫使内资企业通过兼并重组提升企业规模实力，加速了产业组织结构优化，提升了产业的规模经济水平和产业运行效率。
（四）技术溢出与创新促进效应
1.FDI通过技术溢出促进中国产业结构升级
外商投资企业对内资企业的水平技术溢出主要通过人才流动机制实现，而非直接的技术转让，因此，要准确衡量外资的技术溢出效应是困难的。例如，尽管早期的合营企业存在实际管理权限不对等、外方机构官僚主义等问题，但在当时制度框架下，这种利用外资的方式是对快速学习国外技术和管理经验的积极探索，这些合营企业为中国培养了一批技术与业务骨干，为之后独立自主进行工业生产奠定了基础。改革开放后，以汽车产业为例，30多年来合资企业培养了大量技术和管理人才，本土汽车企业的技术和管理骨干几乎都得益于合资企业的培养。无论是本土企业奇瑞、吉利，还是一汽奔腾、上汽荣威，这些自主品牌的管理、技术负责人都有在合资企业工作历练的经历。FDI还通过产业链合作对关联企业产生纵向技术溢出，唐宜红等（2019）利用1998~2009年的数据实证检验表明，FDI通过行业间后向关联对中国企业产生显著的创新溢出效应。罗军（2016）则研究发现，在FDI进入程度高的制造业，FDI前向关联效应对技术创新有促进作用。
2.外资企业通过更为密集的创新投入促进增长动能转换
（五）就业促进效应
1.FDI直接创造就业机会，扩大就业规模
一般而言，外资进入的就业效应可分为直接效应和间接效应，前者通过直接就业创造和资本有机构成提高影响就业规模；后者则通过产业间关联和横向竞争效应影响就业规模和就业质量。改革开放之初，农村家庭联产承包责任制确立后农村富余劳动力大量析出，就业岗位严重供不应求，彼时“两头在外”的外向型三资企业与内资之间产业关联不强，就业促进效应主要表现为直接的岗位创造。外商投资企业越多，岗位增加也越多。根据国家统计局数据测算，1992~2011年期间，外资企业创造了1928万个城镇新增就业，占同期全部城镇新增就业的10.68%，外资企业就业人数占全国城镇就业人数的比重从1.2%上升到2011年的6%（如图16所示），而外资企业数量占全部企业数量比重长期不足3%。
图16三资企业就业人数占全国城镇就业人数的比重
2.外资企业较高的利润水平和工资水平有利于改善就业质量
从图17可以看出，除港澳台资企业之外的外资企业员工平均工资一直高于全国城镇就业人员平均水平，2005年之前，港澳台资企业平均工资也高于全国平均水平。这说明FDI本身提升了外企就业人员的工资水平和就业质量，也通过竞争效应，间接提高了国有企业和民营企业就业人员的工资水平，整体上有助于改善就业条件和就业质量。改革开放之后相当长的时期内，中国民营企业还处于成长期，大型跨国公司更成熟的管理制度和企业文化，保障了其在员工福利、工作环境方面比大多数民营企业更胜一筹，在就业质量方面发挥了市场竞争中的标杆效应。
图17港澳台资企业与外资企业平均工资与全国平均水平对比
（六）制度催化与管理示范效应
1.外资进入倒逼市场化制度体系加速建立
改革开放之初，与市场经济相适应的制度一片空白，外资成为市场化制度体系的催化因子。以《中外合资经营企业法》的诞生为例，上海大众作为最早开始谈判的中外合资企业，1978年上海方面就与德国大众进行接触，谈判过程持续了6年。在无先例可循的情况下，双方合作直接推动了1979年《中外合资经营企业法》的诞生。大众集团还促成了中国专利保护体系的建立。为提供技术支持，大众集团曾给予中方16项专利，但当时，国内根本没有建立专利保护机构，更不用说专利保护立法。基于双方的合作，德国专利局对中国专利保护体系的建立给予了大力支持。1982年出台的《中华人民共和国商标法》和1984年颁布的《中华人民共和国专利法》，作为市场经济体系中的基本法律，都得益于外资进入后的需求牵引。在间接投资方面，QFII不仅为中国企业持续发展注入资金支持，更重要的是通过引入国外成熟的投资者，促进中国股市形成健康的价值投资生态。从各个方面来看，外资进入无疑加速了中国的市场化制度建设过程。
2.外资企业通过示范效应提升了中国企业公司治理水平和管理水平
外资企业作为现代公司治理结构、先进企业制度和先进管理方式的示范者，在进入中国之后，为本土企业提供了近距离学习的机会。对于改革进程中的国有企业和成长中的民营企业，外资企业尤其是大型跨国公司是现代公司治理体系和先进管理方式的标杆，通过合资合作和人员流动等方式，中国企业得以学习这些标杆企业的治理结构、制度规范和管理模式，加速了自身现代企业制度的建立和管理水平的提升，在外资企业带动下，中国逐渐成长起来一批在国际市场崭露头角的先进制造业企业。
四、新中国利用外资的主要经验
纵观新中国利用外资70年的发展历程，既有社会主义建设初期在制度空间狭窄情况下的积极探索，也有后来偏离经济建设主线情况下的倒退期和曲折发展期，更有伴随渐进式改革开放进程的利用外资制度创新和利用外资规模和效益递增期。总结这一历程的基本经验是：开放促进发展，封闭导致落后；对计划与市场关系的认识是利用外资的理论前提，在理论突破的前提下，充分发挥基层涌现的创造力是推动外资工作不断前进的重要法宝。
（一）渐进式开放和“先试点再推广”的做法使引资风险总体可控
中国改革开放成功的经验是在路径上采取了“先局部试验再逐步推开”的循序渐进方式。开放某种意义上也是改革，在对外开放和引进外资方面，我国对都采取了逐步放松的渐次推进路径。改革开放伊始，中央选择在广东、福建两省实行特殊政策，并于1980年设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；1984年，中国对外开放区域进一步扩大，上海、大连等14个城市被批准为首批沿海开放城市；1985年，长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲被确立为沿海经济开放区；1988年，海南省被批准为经济特区。“开放试验”的范围由最初的几个“点”逐步向其他沿海城市区域延伸，这是当时控制风险的有效途径。在开放领域方面，中国通过不断修订《外商投资产业指导目录》逐步放宽外资准入限制，并最终实现由正面清单向负面清单的转变。此外，在外商进入后的经营方式上，由最初只允许其采取合营合资方式到1986年允许其建立独资公司，也是有效控制风险的有力举措。这种试验试点后再推广的方式贯穿改革开放的全过程，2013年以来设立自由贸易试验区作为改革开放升级版的重要举措，也采取了逐步试点的推进方案。
（二）改革的不断深化和涉外经济政策的相对稳定避免了利用外资的大起大落
如图18所示，中国吸收FDI流量增长率较全球增长率要平稳得多。究其原因，自1978年改革开放以来，中国牢牢把握经济建设主线，始终不移推进改革。只要市场化改革的方向不动摇，外资进入中国的信心就不会动摇。更为重要的是，中国在国际经济动荡、国际经济秩序受到冲击的几个关键节点，都作出了有利于本国和世界经济稳定的决策和举措，不同情况下“稳外资”工作取得了显著成效。例如，1997年亚洲金融危机，中国坚持人民币不贬值，虽然短期内不利于出口，但对当时处于净进口阶段的外商投资企业却是有利的，稳定的汇率预期也防止了外资抽逃，整体来看稳定的国内经济环境对稳定外资、吸引外资增量起到了关键作用。2001年加入WTO之后，对于“国民待遇原则”的理解使外资担心其享受的超国民待遇会被取消，对此，官方连续多年表态不会取消外商优惠政策。2008年国际金融危机爆发之后，全球FDI出现负增长，2009年，中国吸引外资也有所下降，为此，国家专门出台稳外资政策；2018年以来，美国特朗普政府针对中国挑起贸易战，在美国对中国企业设置各种投资壁垒的情况下，中国仍然坚持优化营商环境，稳定外商投资，“稳外资”成为中央政治局“六稳”工作部署之一。
图182001年以来中国FDI流入量与世界FDI流入量增长率对比
（三）开放层次递进和外资制度建构注重顶层设计和基层探索的有效互动
（四）外资政策调整注重政策目标与阶段需求及自身产业能力的匹配
中国外资政策目标经历了几次明显的转变，从规模导向到效率导向再到高质量发展导向，每一个阶段的政策调适都呼应了国内需求状态和产业发展水平。尽管改革开放初期中国建设资金非常紧缺，但引进外资的规模并非越大越好。不顾自身能力盲目引进外资进行经济建设，会导致偿债压力过大，欲速则不达。当时党内主要领导人对此认识非常清楚。1979年，在中央政治局会议上，时任中共中央副主席的陈云作了系统发言，指出经济调整的目的“就是要达到按比例”，“按比例发展是最快的速度”，“外资和外国技术不仅需要，而且要充分利用”，但要“把期限延长一点”。该观点得到了邓小平的赞同，并成为改革开放初期引进外资工作的主基调，避免了“文革”结束后因部分人急于求成而可能导致的又一次“大跃进”。效率导向的外资政策则注重通过竞争激发国内产业活力、促进产业结构升级。最近几年，引进外资工作突出绿色发展、高端化发展的目标，都适应了新时代中国经济高质量发展的内在要求。逐渐拉平外资与内资企业的待遇与准入条件，也符合中国产业竞争力提升后创新驱动发展战略的根本要求。
（五）通过持续完善法规体系规范引资工作，保障外资合法权益
五、当前高质量利用外资面临的主要问题与对策建议
新中国成立70年来，中国综合国力大幅提升，制造业产出能力全球第一，多个产业技术能力跻身全球前列，中国引进和利用外资的国内条件和国际环境已经发生了根本性变化。2015年，中国对外直接投资额首次超过实际使用外资金额，成为FDI净流出国，这意味着中国不仅是FDI的主要目的地之一，也是全球主要的FDI输出国。未来，中国利用外资需要进一步转变思路，针对利用外资的突出问题，认清并遵循FDI流动的基本规律，把握中国产业结构升级的大势，以我为主，基于现实需求，打造资本双向流动、内外资融合发展的开放型经济体制升级版。
（一）主要问题
1.地方仍然存在规模导向的引资冲动，利用外资质量仍有待提高
受传统绩效考核思维影响，各地在引进外资时仍然存在“重引进轻效果、重规模轻效益”的倾向，尤其是中西部地区在承接产业转移过程中，一些开发区对外资来者不拒，对外资项目评估过于草率，从而导致低水平重复引进和重复建设问题，尤其是在经济发展进入新常态之后，产业结构升级面临阵痛期，地方外贸出口和经济增长都存在一定压力，利用外资过程中高能耗、高污染、低技术产业项目有回流倾向。在国家层面进行产业结构转型升级的背景下，仍然引进污染程度高、技术含量低的项目，不符合国家利用外资导向，也不利于中西部地区在新旧动能转换过程中实现弯道超车。
2.利用外资的结构性失衡问题仍然突出
3.外商投资安全审查制度亟待细化和落地
（二）对策建议
1.建立科学的引资质量评价体系，提高引资项目与产业升级目标的契合度
中国在逐步完成工业化的过程中，已经告别资本短缺，纯资本意义上的引进外资已无必要，但中国发展永远需要外资。长期以来，美国一直是世界上FDI流入和流出最多的国家，作为世界最发达国家的代表，美国的持续繁荣正是建立在开放、包容和不断吸纳创新主体的基础上。在当前中国高质量发展目标引领下，外资引资规模和产值不应该再成为考核外资的重点。要切实引导利用外资工作从“引资”向“引智”转变，为国内外创新主体创造平等进入和平等竞争的机会。建立科学的引资质量评价体系，注重引资项目的产业链嵌入度评价。在自贸区平台和高新技术开发区等产业园区适时开展引资质量评价，切实转变地方政府在招商引资方面的传统观念，使引资项目契合产业升级目标和动能转换目标。
2.切实履行“内外资竞争中性”原则，通过产业政策和区域政策引导外资流向
“竞争中性”原则要求所有企业享受同等待遇。外资企业的权益要受到保护，其享受的优惠待遇也需破除，如此才能保证公平竞争环境。即将于2020年1月开始实施的《中华人民共和国外商投资法》，将为新时期中国利用外资提供基本法律依据。在《公司法》和《外商投资法》规制下，内外资企业享受同样的税率和政策，外资促进政策将转向投资便利化、放宽准入限制等方面，地方需彻底扭转“依靠优惠政策吸引外资”的传统思维。今后，中西部地区承接东部外资转移时，给予外资税收、用地、信贷等方面优惠需纳入与内资待遇相同的区域政策和国家产业政策，而不应再给予外资一般意义上的超国民待遇，否则“政策套利型”外资将扭曲国内竞争秩序，同时使区域产业结构升级受到抑制。
3.抓住“一带一路”建设机遇，促进利用外资区域均衡发展
“一带一路”是推动我国形成全方位对外开放新格局的战略载体。随着各国的积极参与，“一带一路”倡议实施获得重大进展。据商务部统计，2018年，“一带一路”沿线国家对华投资增长13.2%，高出全部利用外资总额增长率10个百分点。东盟在华实际投资额60.7亿美元，同比增长16.5%。2019年第一季度，东盟在华新设立企业437家，同比增长33.6%；“一带一路”参与国对华投资新设立企业1050家，同比增长23.5%。在“一带一路”所勾画的开放型世界经济发展愿景下，中国全方位开放的格局增加了更多的发力点，如给予中西部地区更多的对外开放试点平台，有望改变其在吸引外资方面的区位劣势，迎来多元化利用外资的新机遇。在“一带一路”框架下，中西部地区需找准定位，积极谋划对接，大力改善投资环境，提高服务质量，缩小与东部地区在外资利用方面的差距。
4.加快完善外商投资安全审查制度和实施细则，通过“开前门堵后门”确保经济安全
外商投资安全审查是保障一国经济安全的“后门锁”。负面清单管理制度和“放管服”改革实际上是对外资进一步打开了前门，通过安全审查制度排除外资进入对经济安全的威胁尤为必要。当前，需要尽快确立外商投资安全审查的实施主体和实施细则。由于外商投资安全审查涉及反垄断、行业技术、环境保护、信息安全等领域，因此，跨部门的委员会结构比较能够适应审查工作的需要，例如，美国负责外商投资安全审查的外国投资委员会，就是一个跨部门的联邦政府委员会。在借鉴国际经验的基础上，明确安全审查原则，在实践中配合其他国际投资反制措施，不断探索制度执行的边界，还有相当长的路要走。
注释
①李逵六译，《第一次出现在欧洲记者笔下的延安》，《新观察》，1983年第20期，第36页。
②《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第579页。
③《党的文献》，1991年第2期，第74页。
④《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年版，第226页。
⑤《毛泽东外交文选》，中央文献出版社，1994年版，第185~186页。
⑥中国社会科学院、中央档案馆编《1953~1957年中华人民共和国经济档案资料选编（固定资产投资和建筑业卷）》，中国物价出版社，1998年版，第386~387页。
⑦按当时苏联官方汇率，约合16.54亿美元。
⑧按当时苏联官方汇率，约合6400万美元。
⑨中国社会科学院、中央档案馆编，《中华人民共和国经济档案资料选编1949~1952》（基本建设投资和建筑业卷），中国城市经济社会出版社1989年版，第84页。
⑩《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第171页。
中国对外经济贸易年鉴编辑委员会，《中国对外经济贸易年鉴》，中国展望出版社，1986年版，第39~40页。
《毛泽东选集（第五卷）》人民出版社，1977年4月版，第130页。
《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年版，第250~255页。
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