其实大家都可以感觉到，从2017年至今，财政部一直坚决贯彻执行政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求。
封堵地方政府违法违规融资的文件一个接一个下发——50、87、92、23......这些眼熟的数字，无一不让大家感受到财政严监管的空前力度。当然，与此同时，除了堵偏门，财政部也不断在做开正门的工作。而这一系列的规定，基本都是紧紧围绕的一个大的目标：严控地方政府债务，坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务。
事实上，最基本的要求，都已经在新预算法及43号文中提出。但政策的落实中，上面的政策不断接受着“下有对策”的挑战——于是，更多的政策文件被现实逼了出来。监管也不得不顺应现实，将具体规定表述得更为清晰，将落实要求表达得更为细化，将禁止事项罗列的更为具体.....
所以，本文接下来，就将为大家总结出财政部等围绕着“严控地方政府债务”这一核心目标所颁布的文件中，所有的负面清单、要点总结，与典型的处罚案例。供大家参考。
（一）政策负面清单
1995.10.01《担保法》
◆国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
2010.06.10国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》
◆除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
2015.01.01《预算法》
◆经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
◆除前款规定（经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措）外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
◆除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
◆经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。
2014.09.21国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》：
◆明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
◆地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。
◆地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。
◆（地方政府及其所属部门）不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
◆（地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。
2014.09.26国发[2014]45号《关于深化预算管理制度改革的决定》
◆政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
2014.10.23财预[2014]351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》
◆明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
2015.06.01第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
◆政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
2016.12.24财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》
◆除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
◆地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。
◆学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。
◆严禁弄虚作假化解存量政府债务行为。
◆地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
◆融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
2017.04.26财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
◆（地方政府）不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
◆地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
◆地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
◆地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
◆（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
2017.06.26财预[2017]97号《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》
◆地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2017.08.07发改办财金[2017]1358号《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》
◆严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。
2017.11.16财建[2017]743号《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》
◆地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资，不得新增各类隐性债务。
◆地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。
2018.02.24财预[2018]34号《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》
◆地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。
2018.03.01财预[2018]28号《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》
◆地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2018.03.06《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》
◆硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。
◆坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。
（二）负面清单归纳
1、地方政府举借债务方式唯一
地方政府举借债务的唯一合法方式，就是发行地方政府债券，且不得突破批准限额。
明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
（地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。
政府在特许经营协议中不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
2、地方政府对外担保的唯一性
经国务院批准，地方政府可以为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保。
除上述外债转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。
学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。
（三）典型违规案例分析
案例一
地方政府所属部门作为融资主体直接向企业举借债务，用于政府项目支出
国家审计署《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》（2017年第32号公告）：陕西省韩城市政府部门违规举借政府性债务3.57亿元。2017年1月至7月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资（集团）有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。
案例解析：
本案例的举债主体为政府所属部门（韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会）。其直接向企业举借政府债务，违反政府及所属部门只能通过政府债券这一唯一方式举借债务的政策规定。
根据预算法第三十五条，除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
案例二
地方政府所属部门（重庆市黔江区教委）违规直接融资
2017年初《财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函》显示：2015年5月黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订2个《回购租赁合同》融资1.2亿元；2015年6月和8月，黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。
本案例的举债主体重庆市黔江区教委，作为政府所属部门，违反预算法规定，违规以融资租赁（非政府债券方式）方式向金融机构举借债务。违反预算法第三十五条规定之“除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”
案例三
成都市新都区政府通过企业举债用于政府项目
2013-2015年，成都市新都区政府批准同意通过区属国有公司以银行贷款、信托产品或发行私募债等形式融资，区财政局将成都市新都香城建设投资有限公司等国有公司通过信托、私募债、银行贷款等方式融资的资金划拨给街道办、行政事业单位、国有公司，用于征地拆迁和道路建设等支出，2013年至2015年共涉及金额23.22亿元，其中2015年新预算法实施后继续划拨22亿元。
本案例的融资主体为农业合作社（企业性质），名义上用于购买苗木花卉生产经营活动，但实际上转给融资平台公司用于土地整治政府项目，属于典型的企业代政府融资行为，违反《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定之“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”
本案例中的新都区政府以会议纪要要求企业以企业名义融资并挪用于政府项目，实质上就是通过企业变相举借政府债务，违反《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）政策规定。财预[2017]50号文规定，地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
案例四
重庆市黔江区政府为企业融资提供协调财政资金支付融资本息的担保承诺函
2017年初财政部函显示：重庆市黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设集团向贵州中黔金融资产交易中心融资。公司获得融资0.55亿元，经区人民政府有关负责人批准，区财政局提供了协调财政资金支付融资产品本息的承诺函。
案例五
四川省巴中市政府为企业融资提供代为偿还债务本息的财政承诺函
案例六
甘肃省兰州新区农林水务局为企业举债违规出具承诺函
以上三个案例的借款主体为融资平台公司（企业），分别由市区财政局、农林水务局向金融机构提供协调资金支付融资产品本息的承诺函，这些违反了预算法及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定。
（1）预算法规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2014.09.21国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》
◆地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
◆不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。
2015.03.12财库[2015]64号《地方政府一般债券发行管理暂行办法》
◆一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。
2015.04.02财库[2015]83号《地方政府专项债券发行管理暂行办法》
◆专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。
2016.11.09财预[2016]154号《地方政府一般债务预算管理办法》
◆一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
◆一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。
◆省、自治区、直辖市应当在一般债务限额内举借一般债务，一般债务余额不得超过本地区一般债务限额。
2016.11.09财预[2016]155号《地方政府专项债务预算管理办法》
◆专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
◆专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
◆专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。
◆省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。
◆地方政府一般债务利息支出应当按照规定通过一般公共预算收入支付，不得通过一般债券资金支付。
◆地方政府专项债务利息支出应当按照规定通过政府性基金预算收入及调入专项收入等支付，不得通过专项债券资金支付。
2017.05.16财预[2017]62号《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》
◆土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。
◆不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。
◆土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。
2017.06.02财预[2017]89号《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》
◆严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。
◆专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
◆（收费公路专项债券资金）不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。
◆收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。
◆收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。
◆规范使用置换债券资金，置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途。
◆完善地方政府债券市场化定价机制，各地要自觉增强市场化意识，严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。
◆棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。
◆棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。
◆棚户区改造项目征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，应当结合该项目对应的棚改专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还到期债券本金。
◆棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。
1、期限要求
一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。
专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。
土储专项债期限原则上不超过5年；收费公路和棚改专项债期限原则上不超过15年。
2、用途限制
地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
（地方政府及其所属部门）不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设。
（地方政府及其所属部门）不得挪用债务资金或改变既定资金用途。
3、额度限制
省、自治区、直辖市应当在一般/专项债务限额内举借一般债务，一般/专项债务余额不得超过本地区一般/专项债务限额。
4、偿还要求
一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。
专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。
5、其他限制
收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。
棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。
严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。
置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途。
案例七
地方政府违规挪用置换债券资金
本案例有两处违规，一是政府违规通过企事业单位融资，二是违反政策规定违规挪用置换债券资金。
（1）按照《预算法》及43号文要求，2015年以后融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务。
（2）《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》（财库[2016]81号）规定：置换债券应用于偿还经甄别确认的非政府债券存量债务。切实加强地方政府置换债券资金置换工作。各地区要按照财库〔2016〕13号文件等有关规定，提前做好地方政府存量债务置换的前期准备工作，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在一个月内完成置换。
三、政府投资（产业）基金
2015.11.12财预[2015]210号《政府投资基金暂行管理办法》
◆各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。
◆政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：
——1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；
——2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；
——3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
——4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
——5.进行承担无限连带责任的对外投资；
——6.发行信托或集合理财产品募集资金；
——7.其他国家法律法规禁止从事的业务。
◆为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
20151225财建[2015]1062号《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》
◆原则上不设立事业单位形式的政府投资基金；已设立事业单位形式基金的应当积极向企业转制，不能转制的应当选聘专业管理团队，提高市场化管理水平。
◆地方政府及其所属部门参与…设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。
2017.04.01发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
◆政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
◆政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：
（一）名股实债等变相增加政府债务的行为；
（二）公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；
（三）直接或间接从事期货等衍生品交易；
（四）为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；
（五）承担无限责任的投资。
◆地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。
◆严禁地方政府利用…政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
◆除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门…设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
1、设立要求
各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。
原则上不设立事业单位形式的政府投资基金。
已设立事业单位形式基金的应当积极向企业转制，不能转制的应当选聘专业管理团队，提高市场化管理水平。
地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。
2、业务禁区
从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；
为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；
公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；
直接或间接从事期货等衍生品交易；
投资房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；
向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
进行承担无限连带责任的对外投资；
发行信托或集合理财产品募集资金；
名股实债等变相增加政府债务的行为；
其他国家法律法规禁止从事的业务。
3、其他规定
为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益；
不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。
案例八
北京市通州区国资委与金融机构签订股权回购协议
审计署2017年第2号公告《2016年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》称：地方政府违规承诺回购企业股权，变相新增政府性债务30亿元。2013年7月，北京市通州区国资委与信托公司签订定期回购股权协议，约定8年内回购信托公司增资30亿元持有的股权，同时按照9.5%的年利率支付利息。截至2016年底，通州区已向信托公司支付利息9.81亿元。
2016年的6月底，审计署审计长刘家义在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时提出，在地方政府债务审计情况中抽查发现，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
本案例为典型的地方政府通过产业基金进行变相融资、违规承诺回购。产业投资基金一般由地方政府牵头组织，联合其他资产组成SPV形式的产业投资基金，多采用股权和债权方式进行夹层或结构化融资，地方政府一般通过注入土地或特许经营权给融资平台公司，再以产业基金为主体进行融资。由于资金多用于城市基础设施等政府类项目，部分地方政府存在违规承诺回购等变相兜底行为。
案例九
湖南省长沙市望城区违规出具承诺函回购基金投资的资本金
审计署2017年第32号公告《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》显示：湖南省长沙市望城区违规出具承诺函，形成政府性债务1.4亿元。2016年6月，望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司，与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金。截至2017年8月底，债务余额1.4亿元构成政府承诺以财政资金偿还的债务。
◆对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。
◆学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
2010.11.20发改办财金[2010]2881号《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》
◆除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。
2012.12.11发改办财金[2012]3451号《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》
◆注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。
2013.08.15《企业债券审核工作手册》
◆不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产和储备土地作为资本注入投融资平台公司，对于已注入的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。
2014.09.26国发[2014]19号《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》
◆申请发债城投企业，不得注入公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产。
2015.11.30发改办财金[2015]3127号《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》
◆对不具备自我偿债能力的空壳型地方政府融资平台的发债申请不予受理。
◆对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。
◆不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司；
◆不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；
◆地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。
◆地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
◆地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。
2017.05.28财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》
◆（地方政府及其部门）不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
2018.01.08保监发[2018]6号《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》
◆（保险机构向融资平台公司提供债权投资的）投资项目为公益性项目的，应当符合法律或国务院规定，且融资主体和担保主体不得同为融资平台公司。
◆规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。
◆（保险机构）不得要求地方政府或融资平台公司通过支付固定投资回报或约定到期、强制赎回投资本金等方式承诺保障本金和投资收益。
2018.02.08发改办财金[2018]194号《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》
◆严禁党政机关公务人员未经批准在企业兼职（任职）。
◆严禁涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传。
◆不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。
◆严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。
◆纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。
◆必须把地方财政承受能力和中长期财政可持续作为重要约束条件，坚决杜绝脱离当地财力可能进行财政资金支持。
1、业务范围
对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。
2、资产注入
3、平台融资禁区
对不具备自我偿债能力的空壳型地方政府融资平台的发债申请不予受理。
纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。
地方政府不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
保险机构向融资平台公司提供债权投资，投资项目为公益性项目的，应当符合法律或国务院规定，且融资主体和担保主体不得同为融资平台公司。
4、信用脱钩
严禁涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传。
不得将（企业债）申报企业信用与地方政府信用挂钩。
注：融资平台方面的违法违规案例大多散见于在政府违规融资担保、政府购买服务、PPP、产业基金等领域，在此仅举一例。
案例十
地方政府违规将公益性资产及储备土地使用权注入作为平台公司资产，并为平台公司举债提供抵押
根据2018年2月《财政部、发展改革委依法分别处理个别会计师事务所和发债企业涉及地方政府违法违规举债担保问题》：
2015年9月，高邮市建设投资发展有限公司以标注用途为商业用地的12宗土地使用权提供抵押担保，发行2015年高邮市建设投资发展有限公司公司债券（简称“15高邮债”）10亿元，其中3宗地块为高邮市委、市政府、市人大、市政协等单位行政办公场所和市民广场。
2015年12月，洪泽县城市资产经营有限公司以标注用途为商住用地的8宗地块提供抵押担保，发行2016年洪泽县城市资产经营有限公司公司债券（简称“16洪泽债”）10亿元，其中3宗地块为政府大楼前广场、市民文化广场和绿地广场。
上述6宗地块均属于公益性资产，不符合会计准则关于资产的定义，也不符合《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）关于“注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司”的要求。
除了上文中财政部已经明确违反的制度外，如果现在发生这种行为，还会违反《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）及发改办财金[2018]194号文规定。
（1）财预[2017]50号文规定：地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。
（2）《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金[2018]194号）规定：严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。
（3）《关于进一步强化企业债券风险》规定：注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。
2013.09.26国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》
◆对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。
2015.01.01财综[2014]96号《政府购买服务管理办法（暂行）》
◆不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。
2016.11.30财综[2016]53号《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》
◆不承担行政职能的事业单位不属于政府购买服务的购买主体，因履职需要购买辅助性服务的，应当按照政府采购法律制度有关规定执行。
◆承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。
◆严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
◆严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
◆严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
◆不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
◆年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
◆严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
◆地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。
◆（地方政府及其部门）不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。
◆坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。
1、主体资格
不承担行政职能的事业单位不属于政府购买服务的购买主体，因履职需要购买辅助性服务的，应当按照政府采购法律制度有关规定执行。
承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。
2、项目禁区
原材料、燃料、设备、产品等货物；
铁路、公路、机场、通讯、水电煤气的基础设施建设；
教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设；
储备土地前期开发；
农田水利等建设工程；
建设工程与服务打包；
金融机构、非金融机构提供的融资行为。
3、预算管理
不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
案例十一
浙江省安吉经济开发区管理委员会虚构政府购买服务协议协助企业融资
2017年5月，审计署发布2017年第3号公告《2017年第一季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》显示，2016年4月，浙江省安吉经济开发区管理委员会通过下属国有企业虚构水环境综合整治项目并签订17.81亿元的政府购买服务协议。2016年11月，该企业以政府购买协议为质押与兴业银行湖州分行签订融资借款合同。截至2017年3月，该企业累计收到贷款8亿元，其中5.8亿元被统筹用于偿还地方存量政府性债务。
企业通过政府购买服务协议向银行融资，用于归还存量地方债务的行为，首先违反了国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求的：明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
同时，如上述情况摆到当前时点，还涉及违反政策规定，通过虚构政府购买服务协议的方式，协助国有企业融资。即违反了财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）规定：地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
案例十二
地方政府所属部门通过企事业单位代为融资
2017年初《财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函》指出：
“经核查确认，你区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议飞约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承货主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。”
上述行为首先是违反了《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。
87号文下发后，该案例还违反了“地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。”的要求。
案例十三
驻马店政府违规通过政府购买服务变相融资并纳入预算
中国建设银行驻马店分行中国建设银行股份有限公司于2015年9月与驻马店市公共资产管理公司签订了建驻营基建[2015]153号合同，同月该行发放贷款6.4亿元。驻马店市人民政府通过政府会议纪要，承诺将公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设驻马店分行出具承诺函。
这是典型的通过政府购买服务违规变相融资。由于PPP项目融资被限制在地方年度预算支出的10%以内且流程长要求高，因此有些地区把大型基建、工程项目也通过政府购买服务的方式来融资，由于此前对“购买服务”没有给出负面清单和清晰界定，导致这一渠道呈现扩大化、泛滥化势头，成为近两年一些地方违规举债的重要渠道。
2014.11.29财金[2014]113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
◆财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证…未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
2015.04.07财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》
◆财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。…“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
◆如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
◆使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
◆每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
◆基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
2016.01.01财金[2015]166号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》
◆未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。
2016.05.28财金[2016]32号《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》
◆要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
◆要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
◆要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
2016.09.24财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
◆项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。
◆项目实施不得采用建设-移交方式。
◆不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
2016.10.11财金[2016]90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》
2016.10.11财金[2016]91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》
◆在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式。
◆PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益。
◆（PPP项目主体或其他社会资本）不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
◆（PPP项目主体或其他社会资本）不得借未供应的土地进行融资。
2016.10.24发改投资[2016]2231号《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
◆除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
◆地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目…，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。
◆严禁地方政府利用PPP…等方式违法违规变相举债。
◆除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目…时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
2017.05.31财金[2017]50号《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》
◆为保障政府知情权，政府可以参股项目公司，但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，不得干预企业日常经营决策，不得兜底项目建设运营风险。
◆严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债，严禁项目公司债务向政府转移。
2017.06.07财金[2017]55号《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》
◆发起人（原始权益人）…不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任，实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性。
◆PPP项目公司资产证券化的发行成本应当由项目公司按照合同约定承担，不得将发行成本转嫁给政府和社会资本方。
◆不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
2017.07.01财建[2017]455号《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》
◆（政府）不得为项目融资提供担保。
◆（政府）不得对项目商业风险承担无限责任。
◆（政府）不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
◆（政府）不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。
◆（政府）不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
2017.07.03发改投资[2017]1266号《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》
◆运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。
2017.10.19《上海证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》
◆PPP项目不得存在政府方违规提供担保，或政府方采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相债务融资情形。
2017.10.19深证会[2017]340号《深圳证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》
2017.10.19《机构间私募产品报价与服务系统政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》
2017.11.10财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》
◆存在下列情形之一的项目，不得入库：
（一）不适宜采用PPP模式实施。
包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
（二）前期准备工作不到位。
（三）未建立按效付费机制。
包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
◆属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：
（一）未按规定开展“两个论证”。
（二）不宜继续采用PPP模式实施。
包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
（三）不符合规范运作要求。
（四）构成违法违规举债担保。
包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
（五）未按规定进行信息公开。
2017.11.21国资发财管[2017]192号《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》
◆不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。
2017.11.22《收费公路政府和社会资本合作操作指南》
◆各级交通运输主管部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保。
◆严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。
（二）PPP负面清单归纳
1、PPP项目要求
不得存在政府方违规提供担保，或政府方采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相债务融资情形。
不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的不得入库。
因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的，不得入库。
仅涉及工程建设，无运营内容的，不得入库。
未通过物有所值评价和财政承受能力论证的，不得入库。
未按合同约定落实项目债权融资的项目，予以清库。
2、PPP付费机制
包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的，不得入库。
政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的，不得入库。
项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的，不得入库。
3、PPP项目期限要求
政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。
基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
4、预算安排支出责任
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。
5、PPP政府方要求
不得对项目商业风险承担无限责任。
如社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出。
使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。严禁项目公司债务向政府转移。
不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。
不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
政府可参股项目公司，但应保障项目公司经营独立性和风险隔离功能，不得干预企业日常经营决策，不得兜底项目建设运营风险。
6、PPP社会资本方要求
未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的项目应从PPP项目库清退。
违规未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目，应从PPP项目库清退。
在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地。
PPP项目主体或其他社会资本不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益。
PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
PPP项目主体或其他社会资本不得借未供应的土地进行融资。
案例十四
武汉地铁PPP项目采购基金优先级出资人
财政部办公厅向湖北省财政厅下发《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》，认为武汉市轨道交通8号线一期PPP项目存在风险分配不当等问题。政府采购标的实质为基金优先级出资人，由中标社会资本（优先级）与地铁集团（劣后级及基金管理人）共同发起股权投资基金，项目资本金收益率按照5年期贷款基准利率下浮3%。
1、或涉及假借PPP变相融资。
是指地方政府通过固定回报、回购安排、明股实债等方式假借PPP项目进行变相融资，社会资本不承担PPP项目建设运营风险且享受固定收益。
合同结构设计未实现项目风险合理分配，社会资本不承担项目建设运营风险，并取得与公共服务情况无关的固定收益（本金利息），属于变相举借政府性债务。
（1）财金函[2016]47号规定，地方政府不得采用固定回报、回购安排、明股实债等方式，以PPP项目实现政府变相融资。
（2）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定，以下PPP不得入库：通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
2、PPP项目政府资本金由金融机构提供资本金过桥融资
由于铁路、公路、轨道交通等PPP项目投资规模大，投资主体（社会资本、地方政府）的资本金投资压力较大，尤其是中铁总与地方政府合作铁路项目地方政府资本金出资部分。中部省份某一地级市政府操作模式为：地方政府以政府会议纪要或证明材料等形式确认，地方政府将依法根据PPP合同规定履行对PPP项目资本金出资义务，请求金融机构为政府出资资本金提供过桥融资，而后政府以分年度预算资金偿还。
政策分析：为PPP项目政府出资资本金提供搭桥贷款，实质就是为地方政府提供变相债务融资，违反银监发[2010]35号文及国发[2014]43号文规定。《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号）规定，禁止银行业金融机构向项目发起人或股东发放项目资本金搭桥贷款。
3、PPP项目仅涉及工程建设，无运营内容
由于大量的政府付费型公益性PPP项目采取“可用性付费”模式，没有建立按效付费机制，实质上固化政府长期支出责任，该类项目多属于原来采取BT代建模式的工程项目，具有工程建设成本高、运营成本极低特点，其实质就是付款期限拉长版的BT项目，不符合PPP按效付费理念。财办金〔2017〕92号采取不朔及既往原则，仅规定新增PPP项目要建立按效付费且按效付费不低于30%。
政策分析：
（1）财办金〔2017〕92号规定，仅涉及工程建设，无运营内容的，不宜采取PPP模式。什么算是PPP项目的实质“运营”内容，财政部没有给出明确的概念，传统意义上的以工程建设为主的纯公益性市政道路、广场、绿化带的洒水、清扫等日常维护是否属于实质运营内容争论较大，财政部第一批示范项目中就包括纯公益性不收费的安庆外环路市政道路项目。
（2）湖南省财政厅《关于实施PPP和政府购买服务负面清单的通知》（湘财债管[2018]7号）明确规定：仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、广场、绿化带等工程建设，列入PPP负面清单。
注：这里罗列出的政策，主要是直接针对金融机构提出的要求。可以看到，在财金[2018]23号文下发前，其实已有多个文件在针对金融机构的行为有过相应要求。而财金[2018]23号文则是此前要求的集大成者。
2010.06.10国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》：
2010.12.16银监发[2010]110号《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》
◆金融机构不得接受地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的事业单位违规以财政性收入、行政事业等单位国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台贷款提供的担保。
◆金融机构融资平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率不得低于一般贷款拨备水平。
2011.06.17银监办发[2011]191号《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》
◆（各银行）不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款。
◆（各银行）不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺。
◆（各银行）不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品。
◆（各银行）不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押。
◆（各银行）不得向名单制管理系统以外的平台发放贷款。
◆（各银行）对于到期的平台贷款，一律不得展期和以各种方式借新还旧（含跨行）。
◆地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）、一般预算资金、政府性资金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺，均不得计入借款人自有现金流。
2011.06.28非银发[2011]15号《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》
◆（信托公司）对地方政府融资平台异地业务必须进行严格控制，尤其是禁止信托公司开展由地方政府担保或出具财政还款承诺函的地方政府融资平台异地业务。
◆（信托公司）不得由政府部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位提供任何形式的担保及还款承诺。
2011.07.05银监发[2011]76号《关于印发王华庆纪委书记在商业银行理财业务监管座谈会上讲话的通知》
◆理财资金不得流向于政府融资平台…等限制性行业和领域。
2012.05.20银监办发[2012]163号《关于强化农村合作金融机构投资信托和理财产品风险监管的通知》
◆农村合作金融机构…不得投资包含政府融资平台项目的信托和理财产品。
2014.04.18银监合[2014]11号《关于加强农村中小金融机构非标准化债权资产投资业务监管有关事项的通知》
◆农村中小金融机构要严格按照国家宏观调控和产业政策要求控制非标资产投资投向，不得投资政府融资平台…项目或产品。
◆金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
2014.12.24中基协函[2014]459号《资产证券化业务基础资产负面清单指引》
◆资产证券化基础资产负面清单：一、以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。二、以地方融资平台公司为债务人的基础资产。
2015.08.10银监发[2015]43号《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》
◆审慎预测项目的未来收益和现金流，以其作为未来还款的主要保障，不得要求地方政府对重大工程项目融资承担还款责任，或提供任何形式的显性和隐性担保。
2017.03.11银办发[2017]48号《关于做好2017年信贷政策工作的意见》
◆（银行业金融机构）不得违法违规向地方政府提供融资。
◆（银行业金融机构）不得要求地方政府违法违规提供担保。
2017.04.07银监发[2017]6号《关于银行业风险防控工作的指导意见》
◆银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。
◆银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。
◆金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
2017.11.22银监发[2017]55号《关于规范银信类业务的通知》
◆（保险机构）严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
◆（保险机构）不得为地方政府违法违规或变相举债提供任何形式的便利。
2018.01.12保监发[2018]9号《打赢保险业防范化解重大风险攻坚战的总体方案》
◆（保险公司）严禁违法违规向地方政府提供融资。
2018.3.28财金[2018]23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》
◆国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，
◆（国有金融企业）不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
◆（国有金融企业）不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。
◆（国有金融企业）不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
◆若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
◆国有金融企业参与地方建设融资，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
◆严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
◆国有金融企业不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，
◆（国有金融企业）不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
◆国有金融企业发行参与地方建设项目，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，
◆（国有金融企业）不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，
◆（国有金融企业）不得变相为地方政府提供融资。
◆国有金融企业在进行资产管理产品推介时，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
◆（政策性、开发性金融机构）严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，
◆（政策性、开发性金融机构）不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，
◆（政策性、开发性金融机构）不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
◆国有金融企业原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，
◆（国有金融企业）不得对地方政府及其部门统一授信。
◆国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传。
◆政府性融资担保机构…不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
◆国有金融企业…不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。
1.金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资。
2.金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
（三）违规案例分析
案例十五
2015年驻马店市人民政府通过政府会议纪要，承诺将驻马店市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具承诺函。
建行驻马店分行因此收到银监分局30万元的罚单。
2017-02-28驻马店银监分局驻银监罚决字〔2017〕6号
被处罚当事人：建行驻马店分行
事由：违规要求地方政府提供担保，未严格执行受托支付问题。
处罚依据：《关于加强地方政府性债务管理的意见》“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保”之规定、《固定资产贷款暂行管理办法》第二十五条之规定，《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条。
处罚决定：罚款30万元。
案例十六
①2017-04-11江苏银监局苏银监罚决字〔2017〕1号
被处罚当事人：江苏金融租赁股份有限公司
事由：违规为地方政府提供融资
处罚依据：《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）第五点第（三）项，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条第三款、第四十六条第（五）项
②2017-04-11江苏银监局苏银监罚决字〔2017〕2号
被处罚当事人：江苏金融租赁佘云祥
事由：在担任江苏金融租赁股份有限公司副总经理期间对江苏金融租赁股份有限公司违规为地方政府提供融资负有领导责任
处罚依据：《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）第五点第（三）项，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条第三款、第四十八条第（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项
处罚决定：警告，罚款人民币五万元
③2017-04-11江苏银监局苏银监罚决字〔2017〕3号
被处罚当事人：江苏金融租赁郑寅生
事由：在担任江苏金融租赁股份有限公司业务部门负责人、市场总监期间对江苏金融租赁股份有限公司违规为地方政府提供融资负有管理责任
案例十七
华夏银行股份有限公司泰州分行委贷违规。主要是违反了国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求的“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”
2017-07-11泰州银监分局泰（州）银监罚决字〔2017〕2号
被处罚当事人：华夏银行泰州分行
事由：知悉委托贷款所投项目存在政府回购行为仍然发放委托贷款
处罚依据：《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第（五）项
处罚决定：罚款人民币二十五万元
案例十八
国通信托因违规接收地方政府部门提供的承诺函，机构及两名承办人均受到湖北银监局处罚。主要是违反了国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求的“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”
①2017-12-26湖北银监局鄂银监罚决字〔2017〕45号
被处罚当事人：国通信托
事由：（一）在设立信托计划时，未对部分委托人是否为合格投资者进行严格资格审查；（二）在信托业务经营中，违规接收了地方政府部门提供的承诺函。
处罚依据：《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第（五）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项
处罚决定：罚款人民币70万元
②2017-12-26湖北银监局鄂银监罚决字〔2017〕46号
被处罚当事人：国通信托邹晓磊
事由：对国通信托“在信托业务经营中，违规接收了地方政府部门提供的承诺函”承担承办责任。
处罚依据：《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条第（二）项
处罚决定：警告
③2017-12-26湖北银监局鄂银监罚决字〔2017〕47号
被处罚当事人：国通信托李伟东
案例十九
山东信托因部分政府融资平台业务由地方政府变相提供担保等事由，被山东银监局罚款40万元。主要还是违反了国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求的“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”
2017-12-26山东银监局鲁银监罚决字〔2017〕26号
被处罚当事人：山东省国际信托股份有限公司
事由：违规向不符合贷款条件的房地产企业提供融资，部分政府融资平台业务由地方政府变相提供担保
处罚依据：《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条
处罚决定：罚款40万元
案例二十
天津信托因地方融资平台贷款业务未直接对应项目，被天津银监局罚款30万元。
2018-01-19天津银监局津银监罚决字〔2018〕25号
被处罚当事人：天津信托有限责任公司
事由：地方融资平台贷款业务未直接对应项目、资金使用监控不到位
处罚依据：《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，《中国银监会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见》，《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条
处罚决定：罚款人民币30万元
同时，银监办发[2014]99号《关于信托公司风险监管的指导意见》要求各银监局要按照银监会统一监管要求，对融资平台、房地产、矿业、产能过剩行业、影子银行业务等风险隐患进行重点监管，严格问责。
八、土地融资
◆地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
◆各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
◆土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。
◆自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
◆项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
◆地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。
◆（地方各级政府）不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。
◆（地方各级政府）不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
（二）违规案例分析
案例二十一
土地储备机构（一类公益事业单位）违规举借土地储备贷款
国家审计署《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》（2017年第32号公告）：江西省九江市违规举借政府性债务4亿元并长期闲置。2016年2月，江西省九江市土地储备中心以暂缓执行的土地收储项目，向九江银行股份有限公司贷款形成政府承诺以财政资金偿还的债务4亿元。截至2017年8月底，上述资金尚未实际支出，贷款资金长期闲置。
案例二十二
海口市政府违规要求企事业单位出资垫付征地拆迁资金
属于土地储备机构违规举借债务。
《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）规定：地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。