城市更新背景下的规划共治——北京城市规划公众参与的方法、实践与机制
Co-governancePlanningintheContextofUrbanRegeneration:Methods,PracticesandMechanismsofPublicParticipationUrbanPlanninginBeijing
赵幸
ZHAOXing
摘要：城市规划是凝聚公共价值、保障公共服务、协调公共利益的治理工具，城市更新则是用综合、整体视角与行动解决复杂城市问题的治理手段。为坚持“以人民为中心”的发展理念，推动实现新时代首都城市战略定位，北京市在城市更新背景下开展了不同层次、不同形式的规划公众参与实践。本文回顾了北京规划公众参与的发展历程，并从奠定群众基础、嵌入规划实施、融入基层治理和凝聚多元力量4个角度，介绍北京规划公众参与的方法机制和代表性实践。
关键词：城市更新，公众参与，规划，治理，北京
1研究背景
1.1城市规划的公共治理工具属性
城市工作是复杂的系统工程，城市规划作为城市未来发展的综合部署，是社会、经济、政治、文化投射在空间上的公共政策集成。规划编制实施的全过程，则是不同主体以规划为平台互动响应、在共同决策中形成共同行动的治理过程[1]。
2015年，中央城市工作会议指出“我国城市发展已经进入新的发展时期”，要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”。2016年，联合国《新城市议程》提出了“转变城市范式”这一目标，呼吁“强化城市政策的制定与实施、加强城市治理、强化规划设计的作用、强化财政保障”[2]。在新发展背景下，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。党的二十大报告进一步强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。
1.2城市更新背景下的规划转型特征
城市更新是新发展时期重要的规划工作转型方向。2019年中央经济工作会议中首次提出了“加强城市更新”的工作导向。2020年中共十九届五中全会明确指出：“推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，统筹城市规划、建设、管理”。
1.3为实现高质量发展和治理效能提升服务的规划公众参与
习近平总书记在2017年2月调研北京时指出，“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”。随着城市更新行动的推进，公众参与已成为城市规划工作中不可或缺的重要内容。
2国内外城市规划公众参与的理念与实践发展
2.1国外城市规划公众参与的理念与方法
2.2国内城市规划公众参与的代表性实践
与国外相比，我国城市规划公众参与的理论与政策体系则仍在建立完善过程中。2007年，党的十七大报告提出，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。随后出台的《中华人民共和国城乡规划法》中明确要求，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”[14]，将规划公众参与由理论推向实践。经过10余年的实践积累，一些城市已形成较为成熟的规划公众参与制度体系，其中上海、成都均为具有不同代表性的案例。
成都市则在基层社会治理活动中开展城市更新，推动城市共治。2010年，成都市开始启动“完善城乡社区治理机制”的基层改革，开展“还权—赋能—归位”的基层治理实践创新。通过还权扩大社区居民自治范围，落实社区居民对社区公共服务的知情权、参与权和决策权，切实保障社区居民参与社区公共事务的权利；通过赋能在财政上保证社区自组织的运行经费，并赋予社区居民对基层政府的评价监督权力，提高社区自制能力；通过归位加快基层政府职能转变，实现行政化社区管理向社会化社区居民自治转变。基于这一机制，成都通过社区居民参与、社区规划师协作开展社区微更新和场景营造，推动了一批社区咖啡馆、长者空间、社区花园、可食地景等室内外公共空间更新项目落地[17]。
3城市更新背景下北京开展规划公众参与的探索性历程
3.1试点谋划阶段
北京市同样是国内最早开始推动规划公众参与的城市之一。《北京城市总体规划（2004年-2020年）》的规划实施章节中即提出了要切实落实公众参与，推进公众参与的法制化和制度化。2007年，北京市规划委员会（今北京市规划和自然资源委员会）及市规划院结合《北京中心城控制性详细规划》（2006版）编制契机，开展“规划进社区”试点项目。其中，菊儿社区活动用房改造项目搭建形成了包含区政府、街道办事处、规划部门、第三方NGO、社区居委会、社区居民在内的协同工作平台，通过问卷调查的方式了解居民诉求，确定了社区活动用房改造的议题；通过第三方NGO组织开展多轮公众参与会议，与居民共同决定改造意见、明确任务；多次反馈项目进展，征求居民意见并采纳。最终，项目不仅顺利落地实施，更形成了社区社会组织长期自主使用和维护空间的自治机制，并于2012年获得联合国迪拜国际改善居住环境最佳范例奖，为规划公众参与积累了信心和经验。
3.2多元探索阶段
随着社会认识的提升，更多地区和主体开始积极探索多元参与的更新机制。例如，大栅栏地区由实施主体与高校等社会参与方共同发起“社区营造”活动，培育社区社会组织形成自治力量，开展街区微更新和绿色环境美化等规划实施项目；朝阳门地区由街道和责任规划师共同搭建文化精华区治理创新平台，形成了政府、在地机构、社区、居民之间的议事协商机制；清河地区引进专业规划师与社会工作者，建立跨学科的社区规划师团队，探索街区层面规划建设和社会治理相结合的新思路和行动路径等。这些以街区为单元的城市更新项目的公众参与更为立体和可持续，凝聚各方力量推动了空间更新、社会治理、文化发展等方面的同步提升，亦促使居民逐步认识街区的家园价值，形成社区内生力量与政府行政力量交融的合力。
3.3制度建构阶段
当前，社会多元参与已成为城市规划、建设和治理中不可或缺的方式和力量。一方面，北京市在各类规划编制过程中开展深入广泛的公众参与。2019年《首都功能核心区控制性详细规划》的公示不仅在北京市规划展览馆设置主展厅、亦在各街道设置“微展厅”收集公众意见，以基层政府和居民的视角分析问题、畅想发展，为规划实施奠定基础。另一方面，全市积极探索有益于规划公众参与的制度设计。2019年，北京市规划和自然资源委发布了《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》，全面推行了规划师扎根基层推动各方协同参与城市规划与治理的工作模式[18]。同年，其主办了“我们的城市——北京青少年城市规划宣传教育计划”，以青少年为对象开展规划科普，奠定市民参与基础。各区亦积极开展创新机制探索，例如昌平区汇集社会资源参与回龙观、天通苑地区更新的“回天计划”，西城区支持社会力量自发开展名城保护活动的“四名汇智”计划，均形成了良好收效。
4以规划共治理念推动城市更新行动的北京实践
4.1奠定群众基础：开展面向公众的规划宣传教育
为了从源头为规划的社会参与奠定基础、凝聚共识、培育力量，近年来，北京市开始积极开展面向公众的规划科普工作，不仅借助北京市规划展览馆主阵地举办各类展览，亦借助北京国际设计周、城市建筑双年展等机会在城市更新街区内开展城市策展和公益科普活动。其中，面向青少年的规划宣教活动是最具代表性的实践之一。
“我们的城市”将城市规划专业的知识、理念和优秀实践案例进行筛选，形成了包含“城市总体规划、城市设计、历史文化名城保护、市政规划、交通规划、社区规划”等知识内容的“规划课程盒子”（图1）。这些内容不是对城市规划专业内容的照搬和提前学习，而是基于城市治理对于未来城市公民的要求，研究青少年参与城市规划的核心能力，例如在认知方面，应该能读懂规划图、了解城市系统的构成、了解“社区—街区—城市”不同城市尺度的特性；在价值观方面，应该知道文化保护、以人为本、绿色低碳等城市发展理念；在责任感方面，应该理解人与环境的互动联系、具备基本方案表达能力等内容。为促进青少年对于城市的理解，“我们的城市”亦开发了一系列旨在激发兴趣的宣传教育产品，如带领青少年走进城市现场的“城市空间探索课”、引导青少年自发参加城市科普活动的“城市探索指南”、用故事解读规划公众参与实践的《我们的院子》绘本等（图2）。同时，项目面向社会征集北京市域范围内与城市文化和城市规划宣传内容生产者，建设活力社群，为扩大城市规划理念的传播广度与社会影响力培育了更坚实的社会基础。
4.2嵌入规划实施：贯穿项目全过程的参与式设计
北京市积极推动小微城市公共空间的更新改造，相继开展了“小空间大生活——百姓身边微空间改造行动计划”“微空间·向阳而生”“建党百年·服务百姓·营造属于您的百个公共空间”等小微城市公共空间更新实践（图4）。项目通过4个关键环节把控公众参与质量：（1）采用公开征集需求的方式确定改造对象，并同步征集有主动意愿的项目实施团队参与；（2）组织实施团队学习参与式会议技术、参访共建共治的成功改造案例，培育其协同能力；（3）采取公开投票方式，促使团队主动征集居民意见、开展社会宣传；（4）将规划实施、长效维护方案的可行性、合理性纳入评价体系，推动设计、实施、维护全过程的多元共治。在上述机制的驱动下，全市已陆续建成近百处百姓共建的小微公共空间，积累了党建引领、大数据意见采集、儿童参与式设计、居民参与式施工、居民种植认养、空间维护公约等有价值的公众参与方法。
4.3融入基层治理：探索体制机制创新的责任规划师制度
为进一步将公众参与融入日常的基层治理中，北京市在体制机制创新方面开展了大胆探索。2018年，北京市委市政府积极探索党建引领基层治理机制创新，建立了“街乡吹哨、部门报到”机制，2019年发布了《关于加强新时代街道工作的意见》，赋予街道公共服务设施规划编制、建设和验收参与权[21]。为帮助基层政府补足专业力量，行使好规划治理权力，打通规划实施的“最后一公里”，根据《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》，由专业规划人员与基层街乡建立陪伴式服务关系，助力基层规划实施和公众参与[22]。截至2022年，全市16个城区及北京经济技术开发区已全部完成责任规划师聘任，64家单位、近300个团队、数千从业人员和大量行业知名专家参与其中（图5）。
4.4凝聚多元力量：搭建社会多元参与的共治平台
面对复杂的城市更新议题，凝聚尽可能多元的社会力量协同参与已成为强烈共识。政府、实施主体或社会组织积极搭建各类共治平台，调动社会资源参与城市更新的积极性。
以海淀区学院路街道为例，2018年起，街道与责任规划师共同发起了“城事设计节”活动，以“点靓学院路”“共想学院路”“创健学院路”为主题开展设计和提案征集活动，并将地区难点问题以向社会发放“任务包”的方式寻求解决方案（图7）。街道以“我的城市我的事”为主题搭建平台，使人人都有机会参与地区建设，鼓励人们为地区规划建言献策；向社会广泛征集“改变学院路的金点子”“慢行系统和生活服务设施节点设计”和“学院路品牌标识和宣传语”等创意内容，引导本地高素质人才参与地区建设；进一步围绕共建社区花园、一起垃圾分类、高校社团进社区等议题推动落地成果转化，形成了石油共生大院、逸成体育公园、富润家园儿童友好社区等为百姓带来获得感的创新项目。
一些实施主体也为城市更新项目搭建社会参与平台。例如，朝阳区自2018年开始探索引入社会资本参与老旧小区的综合整治，经过征求民意、社会招标、洽谈协商等环节之后确定由愿景集团负责劲松北社区的设计、规划、施工和后期物业管理。企业入驻后对2380位社区居民进行调研，并建立议事规则，通过居民投票“双过半”的方式确定社区改造方案、物业企业的选择、物业服务标准和物业费的定制等问题，并对社区闲置低效空间进行改造提升，改善社区公共环境、建立社区“会客厅”等服务设施，营造共治共建共享的社区环境，形成老旧小区更新的“劲松模式”。
5总结与展望
城市是复杂的巨系统，是有机的生命体。城市规划工作所涉及的目标多、要素多、主体多，任何单一人群、单一学科都难以真正解决城市的复杂问题。在新时代高质量发展和治理体系、治理能力现代化要求背景下，城市规划的共治将不仅是公众的参与，更是社会多元主体协同参与的舞台。必须用跨学科、跨行业的视角，将规划、建筑、商业、服务、文化、艺术、科技、社会等多方力量系统架构并多元链接起来，寻找社会最大公约数、集结最大合力，方可推动城市和社会的不断进步和创新。作为大国首都、千年古都、人民之都，践行以人民为中心的发展理念是北京市做好新时代首都超大城市规划治理的立足之本，还需持续推动系统的建构、制度的设计、组织的完善、方法的创新，这也是城市规划工作者的使命。□
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B.1985，清华大学硕士
北京市城市规划设计研究院公共空间与公共艺术设计所副所长