摘要：文化馆总分馆制从本质上说是文化馆和基层文化机构的组织体制和运行机制变革，重要目标是改变公共文化服务组织方式，破解基层服务效能不高的难题。文化馆总分馆制主要由总馆、分馆和服务点构成，鼓励社会力量共同参与。其中，下派人员作为总馆与分馆、服务点之间的联系纽带，是总分馆制建设成功的关键。大渡口区、嘉兴市、东莞市、中山市、温州市等地创新实践表明，根据本地特点、做好顶层设计、因地制宜推进，是文化馆总分馆制建设的基本原则。文化馆总分馆制建设不是一个单纯的业务问题，应当建立工作例会、标准规范等基本制度，重点建立资源采购配送体系、群众艺术培训体系、群文活动联动体系、群众文艺创作体系、服务绩效考核体系和数字服务平台体系，形成科学运行机制，避免简单“翻牌”“挂牌”行为，实现可持续发展。
关键词：总分馆制；组织架构；运行机制;基层公共文化服务
现有政策文件和研究成果对文化馆的界定，呈众说纷纭状。
1.1政策文件中的文化馆
20世纪50年代初，面对从旧政权手中接收的民众教育馆、社会教育馆，从中央到地方各级政府陆续出台一系列政策文件，开始了规范文化馆性质和功能的努力。1950年，当时的平原省人民政府文教厅编订了《文化馆手册》，指出“文化馆是在当地政府文教科（股）直接领导下，城市社会教育的具体组织者和执行者，是进行城市群众性的思想、政治、文化、教育和文娱活动的组织领导中心”。1953年2月，山西省人民政府发布《关于加强文化馆工作的指示》，指出文化馆是组织群众文化活动、供给人民群众必要的文化活动的场所与工具的组织，不是承担文化行政工作的机构。1953年，中央人民政府文化部发布《关于整顿和加强文化馆、站工作的指示》，这是对当时文化馆工作产生重要影响的政策文件，该文件指出，”文化馆、站是政府为开展群众文化工作、活跃群众文化生活而设立的事业机构”。分析这些表述可以看到，新中国建立之初，政府政策文件视野下的文化馆主要特点有三：第一，是政府直接领导或政府设立的事业单位；第二，是社会教育的组织者、执行者；第三，是组织、辅导群众文化活动，为群众文化活动提供场所和工具的机构。
20世纪80年代，文化馆在经历了”文化大革命”的停顿期之后，开始恢复发展。1981年7月，文化部出台《文化馆工作试行条例》，其中对文化馆的界定是：政府为了向广大人民群众进行宣传教育，组织、辅导群众开展文化活动而建立的综合性群众文化事业机构，是当地群众文化艺术活动的中心。“群众文化活动”“文化事业单位”“活动中心”，是这一界定中的关键词。
随着改革开放的推进，文化馆经历了市场大潮的冲击。1992年5月，文化部印发《群众艺术馆、文化馆管理办法》，其中对文化馆的界定式表述为：文化馆是国家设立的全民所有制文化事业机构，是开展社会宣传教育、普及科学文化知识、组织辅导群众文化艺术（娱乐）活动的综合性文化事业单位和活动场所。这一表述延续了一直以来强调文化馆是政府设立的文化事业单位的表述思路，有所区别的是，50年代初所强调的“社会教育”“群众文化活动”“场所和工具”，到90年代变为”普及科学文化知识”“群众文化艺术(娱乐)活动”“事业单位和活动场所”。从表述的变化中可以体味到观念的变化以及市场大潮冲击所产生的影响——“娱乐”的概念出现了。此后陆续出台的一些国家或地方性政策规范，基本上沿袭了《群众艺术馆、文化馆管理办法》的表述思路。如1997年9月，上海市人民政府印发的《上海市公共文化馆管理办法》，将”公共文化馆”界定为”政府设置，向社会公众开放，组织和指导群众文化活动的公益性文化事业单位”。
1.2各种研究性成果中的”文化馆”
在专家学者眼中，新中国建立之初，由民众教育馆、社会教育馆改造而成的人民文化馆，是“开展劳动人民教育的一种组织形式，也是劳动人民文教活动的中心”。这里所说的教育，是指社会教育；所说的文教活动中心，强调的是文化馆的文化和社会教育活动阵地功能。在20世纪50年代前期，面向”劳动人民”开展大规模扫盲运动是重要国策，而文化馆的首要任务就是开展以扫盲为中心的社会教育。
21世纪以来，有关文化馆的研究性著述和论文不时出现。其中一些具有代表性的说法，体现了专家学者对新时期文化馆的理解和认识。例如：
文化馆是社会主义文化建设中的一项新兴事业，是专门从事群众文化工作的事业机构。具有综合性、群众性、教育性、娱乐性、服务性的特点。
文化馆是各级人民政府设立的公益性文化事业机构，是国家公共文化设施的组成部分，是公民进行文化艺术活动的重要场所。
文化馆是由国家和地方政府设立、支持与资助的公益性文化机构，它向社会所有成员平等开放，以开展社会公众教育、普及文化艺术、传承优秀活态文化、组织群众文化活动为主要工作内容，为全体公民提供各类公共文化资源和公共文化服务。
文化馆是传播先进文化，引领群众文化发展的公共文化空间和群众文化家园。
文化馆是指由政府设立、面向社会公众开放的，以全民艺术普及、优秀传统文化传承为核心功能的公益性公共文化机构。
文化馆是县和县以上人民政府设立的，以组织群众文化活动，开展文化艺术教育培训和基层群众文化辅导为主要职能的公益性文化事业单位。
以上具有定义性质的表述有趋同之处，如”政府设立”是被普遍强调的，但在表述视角和侧重点方面又有所区别，如从对”新兴事业”“娱乐性”“公共文化设施的组成部分”“国家和地方政府支持与资助”“传承优秀活态文化”“提供各类公共文化资源和公共文化服务”“公共文化空间”“开展群众文化艺术教育培训”等概念或表述的使用中，可以体会到不同表述下文化馆含义的不同，这表明专家学者所理解和认识的文化馆同样是各有侧重、千姿百态的。
说到文化馆，还有一个绕不过去的概念——群众艺术馆，业界简称”群艺馆”。什么是群艺馆？群艺馆和文化馆是什么关系？也许对业内人士来说这些并不成其为问题，但对社会公众来说，这些问题确实给理解和认识文化馆平添了障碍。谈祖应先生在2008年出版的《中国文化馆学概论》一书中说过，文化馆、群众艺术馆的称谓问题，给社会、业外人士造成分辨困难，给文化馆事业发展造成了歧义。
群艺馆在我国最早出现于1955年。当年，文化部分别在北京和浙江试点设立了群艺馆。1956年，文化部印发《关于群众艺术馆的任务和工作的通知》，要求各省（区、市）普遍设立群艺馆。同年10月，文化部成立了中央群众艺术馆。按照当初的设计，群艺馆是负责对群众业余艺术活动进行业务研究和指导的艺术事业机构，不是群众业余艺术活动的直接参与者，即不是所谓的“大文化馆”“大俱乐部”，也不是文化行政机构，即不是所谓的“以馆代政”。1957年3月，文化部艺术事业管理局在北京召开全国群众艺术馆工作座谈会。据报道，会议确定了群艺馆今后将要进行的四项工作：一是搜集和整理民间艺术遗产，辅导群众业余创作；二是供应群众演唱材料和业务学习资料；三是训练文化馆艺术干部和群众业余艺术活动骨干；四是组织社会力量对群众业余艺术组织进行辅导。由此可以窥见群艺馆初始设计的功能与职责。
从20世纪50年代中期到90年代末，强调群艺馆和文化馆的区别一直是主流思路。“文化大革命”结束后不久，文化部于1980年7月印发《关于加强群众文化工作的几点意见》，其中特别强调，群艺馆和文化馆的性质与业务范围有区别。“群众艺术馆是在业务方面从事研究和指导群众业余艺术活动的事业机构，而文化馆除开展、辅导业余艺术活动外，还有组织书刊借阅、科普讲座、举办展览、墙报、幻灯等各种群众文化娱乐活动的任务”。该文件针对当时仍有少数地方的省、地级群众艺术事业机构名为文化馆的现象，建议”一律改称群众艺术馆为宜”。文化部1981年出台的《文化馆工作试行条例》、1992年出台的《群众艺术馆、文化馆管理办法》都沿袭了这一思路。出自国家文化主管部门的明确意见，对固化群艺馆和文化馆的区别产生了重要影响。
自1949年以来，不同时期的文化馆作为公益性文化事业单位的属性并没有发生变化，但其功能职责、任务重心有所不同，这是文化馆服务于经济社会发展总体战略的必然结果。今天，在建设社会主义文化强国、构建现代公共文化服务体系的背景下，应该怎样理解和认识文化馆？这需要在分析新的历史发展阶段文化馆本质特征的基础上，提炼出文化馆的核心要素，进而形成与时俱进、具有高度共识的表达。
2019年以来，北京大学国家现代公共文化研究中心围绕《文化馆管理办法》的修订，组织力量开展了一系列支撑性研究。在充分吸收已有研究成果的基础上，笔者认为，在当今中国社会发展阶段，文化馆的本质特征体现在以下四个方面。
3.1文化馆是公共文化服务机构
这是文化馆有法律依据的性质、功能定位。
《公共文化服务保障法》第十四条所界定的公共文化设施共16种，文化馆是其中之一。公共文化设施，就是提供公共文化服务的组织机构；公共文化服务，就是体现公益性、基本性、均等性、便利性的文化服务。以往常见的事业单位、文化事业单位、公益性事业单位、公益性文化事业单位等表述，都可以用具有法律依据、时代特色的公共文化服务机构替代。正因为文化馆是公共文化服务机构，文化馆事业才是公共文化服务体系的组成部分，文化馆服务才遵循公共文化服务的原则，有关文化馆的人、财、物等保障才由各级政府承担主体责任。所以，公共文化服务机构是认识和理解文化馆的逻辑起点，是界定文化馆的中心词。
3.2文化馆的核心功能是全民艺术普及和优秀传统文化传承
既然文化馆是公共文化服务机构，那么，公共文化服务的主要范围和内容是什么？《公共文化服务保障法》第二十七条的规定是，开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动，一般简称”六个全民”。对照文化馆的主要业务活动来看，其所对应的主要是全民艺术普及和优秀传统文化传承。优秀传统文化传承是一项涉及多领域、多方面、多形式的任务，文化馆主要是以全民艺术普及的方式传承优秀传统文化的。
核心功能是一个职业集团存在于社会系统中合理性、合法性、必要性、不可替代性的根基，是一个组织机构核心服务能力和核心竞争力的体现。没有核心服务能力，说明存在的合理性、必要性不足；泛化核心服务能力，说明职业竞争力不强，可替代性高。文化建设的目的是，提高国民素质、促进人的全面发展、提升社会文明程度、增强人民精神力量和国家文化软实力。全民艺术素养的提升，是实现文化建设目的的内在要求。如果社会发展只需要提升小众人群的艺术素养，完全可以单纯依靠市场化方式去解决，但面向全体人民的艺术素养普及，作为促进人的全面发展的艺术素养培育，与增强全体人民精神力量相联系的真善美水平提升，一定需要公共产品和服务，这和以提升全民知识水平为目标的基础教育一定是义务教育的原理一样。由此看来，时代发展到今天，离开了全民艺术普及和通过艺术普及传承优秀传统文化，文化馆就没有立身之本、容身之地，就失去了存在于社会系统中的必要性、合理性。所以，文化馆必须依照《公共文化服务保障法》的规定，把核心功能聚焦到全民艺术普及和优秀传统文化传承上来。
3.3文化馆主要以社会教育的方式实现核心功能
面向全体社会公众，以灵活多样的方式传播文化、科学、知识的活动统称为社会教育。社会教育是现代终身教育体系的重要组成部分。在我国，文化馆脱胎于综合性的民众教育、社会教育机构，原本就具有开展社会教育的基因。社会教育，意味着服务对象是全体社会公众，服务方式是多样化的，服务周期是全生命时段，服务目的是促进人的全面发展。今天，各级文化馆主要通过开展群众性文化艺术活动，举办讲座、培训、展览展示，指导群众性业余文化艺术团队，组织文化志愿服务和统筹协调全社会文化艺术活动等方式完成全民艺术普及的使命和职责，简单地说，文化馆主要以社会教育的方式实现全民艺术普及的使命和职能。明乎此，就可以厘清文化馆发展中一些方向性问题：文化馆不是专业艺术团体，不是作家、艺术家协会，不是作家、艺术家工作站（室），不是文化艺术研究机构，不是艺术等级鉴定机构，文化馆从业人员是以全民艺术普及为主要任务的社会教育工作者。
3.4文化馆向全体社会公众开放
现代社会之所以设置了文化馆、公共图书馆、博物馆等公共文化设施，目的是为了保障每一个人都有实现基本文化权益、参与终身教育、寻求全面发展的机会和条件，这是体现社会公平正义的基石。从国际范围看，联合国教科文组织《公共图书馆宣言》宣告，每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制；日本《社会教育法》确立的公民馆运营原则之一是公共原则，即公民馆不问年龄、性别、种族、信仰、国籍等，向所有人开放；日本《公民馆主事宣言（草案）》称，保障公民集会、学习、文化创造的权利，是公民馆存在的理由。各方秉持的理念是相同的。我国的公共文化服务以保障公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目标，坚持公益性、基本性、均等性、便利性的原则。
《公共文化服务保障法》第三十一条明确规定，公共文化设施向公众”免费或者优惠”开放。零门槛、无障碍、面向所有人开放，这是包括文化馆在内的公共文化设施履行职责使命、实现社会功能的内在要求，是其区别于学校教育、其他社会文化教育设施最显著的特征之一。
以上四大要素，体现了我国文化馆发展到今天，适应经济社会发展和公共文化服务体系建设需要的本质特征，构成了当今理解和认识文化馆的核心要素，形成了文化馆和其他公共文化设施的主要区别。用最简单的表述界定什么是文化馆，实际上就是对文化馆本质特征、核心要素的提炼和概括。因此，根据以上对文化馆的理解和认识，笔者认为，文化馆是向社会公众开放、主要承担全民艺术普及和优秀传统文化传承功能、开展社会教育的公共文化服务机构。
文化馆的核心功能是全民艺术普及和优秀传统文化传承。核心功能是指文化馆在社会系统中存在的价值、发挥的作用。通过何种具体的职业行为体现出存在的价值、在哪些方面发挥作用，都要归结于文化馆的主要职能。文化馆的主要职能随着经济社会的发展而有所变化。在今天，文化馆的主要职能应该是：（1）宣传党和政府的方针政策；（2）组织开展群众文化艺术活动；（3）组织实施群众文化艺术培训与辅导；（4）提供文化艺术作品鉴赏与学习服务；（5）组织指导群众文艺创作；（6）保护传承民族民间文化艺术；（7）组织开展群众文化调查研究；（8）组织开展国内外群众文化交流。
以上主要职能，有的属于在文化馆发展过程中长期稳定存在的，体现了文化馆职能的延续性；有的属于为了适应时代发展，文化馆在转型升级过程中需要增加或强化的，体现了文化馆职能的与时俱进。以下对体现与时俱进特色的职能略作阐述。
4.1提供文化艺术作品鉴赏与学习服务
文化艺术作品包括古今中外全民艺术知识普及类读物和经典文化艺术影音作品。所谓”鉴赏与学习服务”，是指文化馆为公众提供欣赏、学习、研究古今中外文化艺术作品的阵地、资源、设备和环境，开拓出一个新型服务空间。
与公共图书馆、博物馆、美术馆等公共文化机构相比，文化馆服务目前存在的一个突出短板是，缺少甚至缺失常态化的阵地服务项目，导致一般公众随时随地进入文化馆后常常无事可干、无服务可享，这制约了文化馆阵地资源的盘活、普惠作用的发挥和服务效能的提升。全民艺术普及是一个系统工程，包括知识、欣赏、技能、活动各个层面的普及，文化馆不能将全民艺术普及服务局限于艺术技能提升的单一方面，也不能局限于小众化培训辅导的单一模式，必须寻找全方位发力、全人群覆盖的常态化、基础性服务突破口。把文化馆建设成为面向所有人开放的文化艺术作品鉴赏与学习阵地，应强化文化馆全民艺术知识和欣赏普及职能、具有常态化和基础性特点的服务项目。
文化馆打造文化艺术作品鉴赏和学习阵地，需要解决空间、资源、设备、管理等关键问题。
思考一下，为什么文化馆的馆舍面积远远落后于公共图书馆？2019年，全国每万人拥有公共图书馆设施面积121.4平方米，每万人拥有文化馆设施面积仅为83.9平方米；省级文化馆平均馆舍面积只有省级公共图书馆的19.6%，地市级文化馆平均馆舍面积也仅是地市级公共图书馆的48.9%；”十三五”时期的2016-2019年，全国公共图书馆设施面积增长19.34%，文化馆增长16.05%。文化馆馆舍面积小、品质低，原因是多方面的，但其中的重要原因之一是，在许多人看来，文化馆服务对设施空间的依赖性不高，现有的阵地资源尚未充分利用。
打造文化艺术作品鉴赏和学习阵地，首先需要开拓品质化、舒适化、赏心悦目的空间阵地。阵地之外，还需要有资源。那么，面向公众提供古今中外文化艺术作品鉴赏和学习服务需要哪些资源？文化馆需要树立基础资源建设理念，编制基础资源建设规划，把基础资源建设纳入日常业务工作范畴，开展基础资源建设实践。公共文化服务以”内容为王”，没有基础资源，鉴赏和学习就是无源之水。这方面我国各级文化馆都存在明显短板。
设备是文化馆提供鉴赏和学习服务的必备条件。为适应现代信息技术的发展，文化馆尤其需要加强数字化影音欣赏设备的配置，”品质化空间+数字化设备”，应该成为文化馆面向大众的实体数字空间建设的重点。在这方面，公共图书馆积累了丰富的经验，值得文化馆借鉴。
总之，文化馆应该成为古今中外经典文化艺术作品的收藏中心、流通窗口、鉴赏和学习基地，这是文化馆全面履行全民艺术普及职能的题中应有之义，是文化馆新型服务空间的塑造，是文化馆服务方式的拓展和创新，也是文化馆解决常态化、基础性服务项目缺乏的实际举措。
4.2保护传承民族民间文化艺术
4.3组织开展群众文化调查研究
文化馆不是理论和学术研究机构，但文化馆不能缺失调查研究功能。之所以强调是”调查研究”而不是”理论研究”，是因为文化馆的”研究”功能应体现面向实际、问题导向、应用研究的特色，聚焦事业发展和当地实践的重大现实性问题，把研究的重点放在总结经验、推广创新、发现问题、提出对策上来。一方面为当地政府制定事业发展战略、形成事业发展政策提供支撑，另一方面为文化馆改进工作、完善服务、提升水平、宣传推广奠定基础。
从总体上看，目前我国各级文化馆的调查研究功能还比较薄弱。在文化馆内部，专司调查研究的工作部门设置尚不普遍，职业化的工作人员还较为稀缺。从整个行业看，理论体系构建刚刚起步，核心研究队伍尚未形成，研究成果对法律政策的支撑能力明显不足，调研成果的发布阵地、传播渠道很不健全。整个行业在这方面存在的问题，反过来也折射出文化馆调研工作的薄弱。因此，把组织开展群众文化调查研究明确纳入各级文化馆的主要职能，让所有文化馆认识到这一工作不是可有可无的，而是其主要工作内容之一，对促进文化馆事业高质量发展具有筑牢基础、理性实践、着眼长远的作用。
4.4组织开展国内外群众文化交流
文化馆在组织开展国内外群众文化活动交流方面，已经创造了一些有效方式，积累了一定经验。如发端于浙江、目前全国许多地方都在开展的”文化走亲”活动和文化志愿服务”春雨工程”中的”大舞台”活动等，就是文化馆群众文化活动国内交流的特色项目，对丰富群众文化生活、扩大地域文化影响、促进文化馆之间互学互鉴，发挥了很好的作用。国际交流方面，我国开展了”一带一路”文化交流合作、海外中国文化中心建设、双边或多边文化交流年、”东亚文化之都”建设、一年一度的海外”欢乐春节”活动，各级文化馆积极参与其中，扮演了重要角色。2015—2019年，全国文化馆系统共有9项受国家艺术基金支持的国外传播交流推广项目。北京市朝阳区文化馆的”漂亮的兵马俑”项目，四次亮相英国，两次亮相布拉格，还走进了哥伦比亚、克罗地亚、新西兰、澳大利亚等国家。浙江丽水”乡村春晚”面向全球20多个国家和地区开展网络直播，创造了互联网时代群众文化活动国际交流的新形式。但是比较而言，文化馆的国际交流活动在覆盖面、体系化、专业性、交流渠道、特色彰显等方面还需要进一步拓展和强化。
1众说纷纭文化馆
2群众艺术馆与文化馆
3文化馆的本质特征
4文化馆的主要职能
文化馆总分馆制，是指在一个合适的地域单元内，由一个或多个建设主体建设一个互联互通的“文化馆群”，实行总馆主导下的服务网点统一布局，服务资源共建共享，服务标准全域统一，运营管理上下联动。文化馆总分馆制建设旨在解决基层群众文化艺术指导不力、服务能力不足、资源不对接需求等瓶颈问题，通过政府主导、社会参与，形成协同发展格局，实现资源下沉、活动丰富、服务规范、效能提升等设定目标。
1.文化馆总分馆制建设目标：破解基层公共文化服务难题
随着我国经济社会发展水平日益提升，城乡基层群众精神文化需求也呈现出个性化、品质化特点。现有基层文化设施和服务，已难以满足广大人民群众日益增长的对美好生活的实际需要，主要体现在：一是基层特别是农村基层公共文化设施总量不足、布局不合理；二是面向基层群众提供的优秀文化产品种类不多、数量不足；三是由于缺少统筹协调和统一规划，基层文化资源难以有效整合，存在供需不对接现象。
国家持续推进基层文化建设的政策，也被提炼转化为国家法律，加以长期贯彻执行。2016年12月出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》第三十条，明确要求“基层综合性文化服务中心应当加强资源整合，建立完善公共文化服务网络，充分发挥统筹服务功能，为公众提供书报阅读、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等公共文化服务，并根据其功能特点，因地制宜提供其他公共服务”。
由此可见，基层公共文化服务建设已经成为国家推进的重点领域，建设至今，进步巨大，也涌现出一批创新案例，但是从全国层面总体而言，基层公共文化服务效能提升仍然乏善可陈，还是存在资源不充足、活动不丰富、服务不规范、专业性不强等难题。这需要我们反思：多年来的基层文化建设方法是否合理？如何突破基层文化建设只依靠基层的传统思维？
总分馆制建设带来公共文化服务体系建设的创新思路，就是把基层建设责任适当上移，由上级政府充分发挥统筹职能，由区域性中心机构带动基层文化机构同步建设。率先在图书馆领域取得突破的总分馆制，近些年来逐步向文化馆领域普及推广，实际效果显著。文化馆总分馆制建设，成为当前破除基层文化服务低水平“怪圈”的重要手段，也是基层文化服务效能提升的重要创新。
2.文化馆总分馆制组织架构：管理层级+人员纽带+社会统筹
3.文化馆总分馆制典型案例：因地制宜、特色鲜明、各展所能
诞生于2003年的吴江“区域文化联动”，是由文化馆牵头，组织乡镇文化站开展的农村文化联动；2008年的湖州“文化走亲”，是由文化馆居中组织协调，充分发挥乡镇文化站和基层特色文化团队的主体作用，通过“选亲、招亲、结亲、留亲”等环节，为基层搭建展示平台，推动城乡区域间文化交流融合的活动，二者可以视作我国文化馆总分馆制建设的最初萌芽。
2011年，重庆市大渡口区“图书馆文化馆总分馆建设”获得第一批国家公共文化服务体系示范项目创建资格，正式拉开了我国文化馆总分馆制探索实践的序幕。十多年来，全国各地总分馆制建设各尽所能，“百花齐放”，涌现了一大批典型案例，为全国各地总分馆制建设带来莫大启示。
3.1“托管制”：大渡口区的“双向委托”制度
重庆市大渡口区文化馆总分馆制建设，通过“托管制”方式，率先解决了不同主管部门之间的统筹合作问题，实现了体制机制的重大突破。
大渡口区文化馆总分馆制的基本模式是“一个总馆+多个分馆+若干服务点”，由区文化馆作为总馆，镇街文化站作为分馆，社区文化室为服务点。所谓“托管制”，即在不改变现有行政体制的前提下，由镇街政府与区文化馆（总馆）签订委托协议，实现总馆对镇街文化站（分馆）的统一管理。分馆委托总馆对其业务建设进行规划和指导，对其工作人员进行业务培训辅导；分馆馆长由镇街选派文化专干担任，分馆业务副馆长由总馆统一选派业务干部轮岗派驻；总馆委托分馆对业务副馆长和所辖区域公共文化设施设备进行统筹管理；分馆接受总馆和镇街的双重管理。
“托管制”的提出，解决了区域内公共文化服务建设因主管单位不一造成条块分割而使得总馆管理不了分馆的问题。
3.2“两员制”：嘉兴市的“上挂下派”制度
嘉兴市文化馆总分馆制的总体架构是“中心馆-总分馆”体系，即在各区县，以区县文化馆为总馆，镇街综合文化站为分馆，村（社区）文化中心（或文化礼堂）为支馆，形成总分馆制服务体系；在“大嘉兴”，以市文化馆为中心馆，通过统筹协调等方式，将各个相对独立的区县总分馆制联结起来，形成覆盖全市域的文化馆服务体系。
在区县文化馆总分馆制中，建立了“两员制”形式的“上挂下派”制度。所谓“下派”，即由总馆向每一分馆下派1名文化员，担任分馆的业务指导；下派的文化员纳入总馆编制，定期在分馆间流动，从而以下派文化员为纽带，建立起总馆和分馆的紧密联系。在支馆层面，每一个支馆配备1名享受政府补贴的专职文化管理员，以强化支馆的服务能力和长效管理。支馆的专职文化管理员由总馆统一向社会公开招考，统一下派。所谓“上挂”，是指根据工作需要和人才队伍建设规划，选派分馆和支馆工作人员到总馆挂职，跟班作业，全程实践，以提高基层工作人员的业务水平和管理能力。
“两员制”的提出，解决了基层公共文化服务从业人员专业性不强、服务不规范的问题。
3.3“多元制”：东莞市的“一核多元”制度
东莞市文化馆担任总馆，然后针对各镇街发展条件和水平的不同，“量身定做”多种分馆建设模式。总馆与公共文化服务水平较高、人财物保障较为充裕的镇街，建立平台联盟式机制，互联互通、合作发展；与公共文化产品和服务亟需提档升级、人才队伍力量较为薄弱的镇街，建立业务派驻式机制，委派专人到分馆进行业务指导，支持服务升级；与基本公共文化服务供给相对短缺或有强烈发展需求的镇街，建立委托管理式机制，委派一支专门队伍入驻分馆进行统筹管理、定制开发，并培育带动分馆专业队伍建设；与条件适宜、有合作意向的社会力量，建立品牌连锁式机制，鼓励社会加盟，实现合作共赢；与有文化需求的重点机构单位或区域，如公安、监狱、边防、养老、学校等，建立共享文化馆机制，进行文化资源精准配送。
“多元制”的提出，避免了总分馆制建设在资源投放上的“大水漫灌”，有利于全面带动各分馆发展水平从“低”到“高”动态发展，实现区域均衡发展。
3.4“双轨制”：中山市的“AB模式”制度
中山市根据本市基层能力存在差异这一特点，因地制宜构造了AB两种模式的总分馆制。A模式以市文化馆为总馆，以镇街宣传文体服务中心为分馆，以村（社区）综合性文化服务中心为服务点，以提供群众性文化艺术服务的其他各类社会设施或机构为共享文化馆（或共享文化服务点），形成中山市文化馆总分馆制。B模式以镇街宣传文体服务中心为总馆，以村（社区）综合性文化服务中心为分馆或服务点，以提供群众性文化艺术服务的其他各类社会设施或机构为共享文化馆（或共享文化服务点），形成镇街文化馆总分馆制。A、B两种模式并立，尽管总馆主体不同，但准入门槛、运行管理要求一致，这样既给条件突出、实力雄厚的镇街提供了自主选择权，也为后进镇街设定了一个“跳一跳就够得着”的上升通道。当然，B模式最终也将纳入“中心馆-总分馆制”模式，接受市文化馆统一领导。
“双轨制”的提出，适应了部分镇街政府的实际需求，激发了其文化建设积极性，给予了基层公共文化服务建设更大的支持。
3.5“嵌入制”：温州市的“文化驿站”制度
这种嵌入式空间、分时利用的方式，依托于现有文化设施，大大减少了建设主体的投入成本和空间占用成本，降低了参与门槛，实现了文化活动最大化、覆盖范围最大化，极大地创新了文化馆总分馆制建设。
“嵌入制”的提出，解决了社会力量广泛参与、有效参与问题，实现了政府、社会、市场协调推进的共建共享的新时代公共文化服务建设格局。
4.文化馆总分馆制科学运行：工作机制与重点任务
文化馆总分馆制建设，不是一个单纯的业务问题，而是一个构建管理体制和运行机制的问题，应当规范建设要求，形成科学制度，实现可持续发展，避免简单的“翻牌”“挂牌”行为。
4.1总分馆制建设的基本制度
文化馆总分馆制建设，需要建立必要的工作例会和标准规范制度，以便在顶层设计、政策衔接、组织实施等方面加强统筹、协调推进。
4.1.1工作例会制度
以县级为例，应当建立政府部门联席会议、主管部门协调会议、总分馆制业务协调会议等多层次工作例会制度，有序推进文化馆总分馆制建设。
主管部门协调会议，一般由县级文化主管部门、总馆，以及分馆（服务点）所在的镇街政府的负责人组成，负责通报文化馆总分馆制运行情况，研究解决重点难点问题，部署安排工作，并在资金、设备、人员等方面进行充分协调。
4.1.2标准规范制度
文化馆总分馆制建设，应当建立完善总馆、分馆和服务点的建设标准与运行规范，努力实现服务形象统一、服务目录统一、服务规范统一、服务平台统一、考核标准统一。
文化馆总分馆制建设，还应当建立完善绩效评估标准制度，包括文化主管部门对总分馆制运行的绩效评估制度，总馆对分馆、服务点的绩效评估制度。绩效评估工作应当吸纳社会公众参与，倡导引入第三方评价机制。绩效评估结果应当公开，并用作考核等级评定及社会力量参与的奖补依据。
4.2总分馆制建设的重点任务
文化馆总分馆制建设，应当重点建立六大工作体系，形成科学运行机制，引领基层文化服务建设系统化发展，不断提升服务效能，满足广大基层民众对美好生活的新期待。
4.2.1资源采购配送体系
文化馆总分馆制建设，应当建立群众文化艺术产品（服务）的采购配送体系，面向全体公众提供符合社会主义核心价值观的各类文化产品（服务），丰富基层公共文化服务供给。一般而言，县级文化主管部门、镇街政府是资源采购配送的责任主体，总馆是采购配送的承办主体，资源由总馆配送至各分馆、服务点。
为了加强供需对接，可由总馆负责调研汇集公众需求，研究制定配送目录，建立资源采购配送“点单”“订单”制度，切实提升基层公共文化服务的实效性。
4.2.2群众艺术培训体系
文化馆总分馆制建设，应当建立面向全体公众的公益性群众文化艺术辅导和培训体系，让文艺培训惠及基层、走进社区，促进公益文化艺术培训内容多样化、参与主体多元化。
一般由总馆负责牵头协调、统筹安排总分馆公益文艺培训计划，内容包括培训科目、课程设置、培训期数、人数规模等；建立文化艺术培训师资库，提供示范性教学，并且根据公众需求，合理调配师资到总馆、分馆、服务点承担授课工作和教学指导工作。有条件的地方，还可以建立艺术慕课等网络培训平台，做好网络课程设计、开发和建设，完善教学管理机制，不断扩大群众艺术培训服务的覆盖面。
4.2.3群众文化活动联动体系
文化馆总分馆制建设，应当建立群众文化活动联动体系，提高总分馆的策划和组织能力，扩大群众文化活动的参与面和受益面。
一般由总馆统筹组织全县域重大文化活动，建立总馆、分馆、服务点多级联动机制，重点培育发展市民参与度高、影响广、品质高的全域性文化活动，如乡村春晚、广场舞展演、大众合唱节等群众喜闻乐见的文化活动。
4.2.4群众文艺创作体系
文化馆总分馆制建设，应当建立群众文艺创作工作网络，健全创作生产和展演展示机制，推动形成群众创造活力迸发、优秀作品不断涌现、创作队伍日益壮大的总分馆文艺创作联动共享新局面。
一般可由总馆负责设立群众文艺创作联盟，开展总馆、分馆创作活动联动工作，承担全县群众文艺创作规划、指导、联合开展等工作；建立群众文艺创作专家库，加强群众文艺理论研究和创作工作，提高群众文艺专业化水平；建立群众文艺作品提升机制，为新创作的作品搭建演出展示平台，加强交流研讨，帮助打磨、提升作品品质。
4.2.5服务绩效考核体系
文化馆总分馆制建设，应当以群众需求和满意度为导向，建立服务绩效考核评估制度。
一般由总馆对分馆、服务点进行日常业务监督检查和绩效考核评价。考核内容包括服务标准、服务内容、服务方式、免费开放程度、经费投入、人员配备、技能培训、设施环境、机制保障、市民参与情况和满意度等方面。在总馆指引下，分馆可参与辖区内服务点的日常业务监督检查和考核评价。
4.2.6数字服务平台体系
文化馆总分馆制建设，应当建立总分馆信息化管理平台，建立服务体系内各级各类设施或机构的信息管理系统和绩效评价系统，逐步实现总馆、分馆、服务点日常管理的互联互通，实现绩效评价结果的公开、实时、动态发布，推动各项工作规范有序、长效运行。
数字服务平台一般由总馆统筹建设，分馆、服务点按要求完成相应的管理工作。总馆、分馆、服务点协同提供线上线下服务支撑，以“菜单”“订单”形式面向全县域提供指导、培训、讲座、演出、展览等服务，完成信息发布、资源建设、活动组织、志愿管理、绩效考核等多种管理工作。
依托数字服务平台，还可建立公众文化需求评价和反馈渠道，采集公众文化需求、参与方式、行为特征、满意度等数据，提高分析决策能力，不断提升基层公共文化服务的有效性和针对性。
5.结语
2021年3月，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》(文旅公共发〔2021〕21号)，要求继续以县级文化馆总分馆制为抓手，优化布局基层公共文化服务网络，鼓励引入社会力量，创新打造一批小而美的公共阅读和艺术空间,将符合条件的新型公共文化空间作为文化馆分馆。
由此可见，文化馆总分馆制是解决基层公共文化服务发展不均衡问题，让公共文化服务普遍均等理念落到实处的重要方式，也是公共文化服务高质量发展的必由之路。
（作者简介：金武刚，华东师范大学经管学部信息管理系教授。兼任国家文化和旅游公共服务专家委员会委员、文化馆发展研究院学术委员会委员、全国文化馆标准化技术委员会委员等职。主要从事公共文化服务、图书馆法治与管理等方面的研究。曾获得文化部创新奖、上海市哲学社会科学优秀成果奖等。）