摘要：社区教育与社区治理相互融合、彼此赋能是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化的基层逻辑、基层使命与基层行动。“单向推动”的社区教育模式已然不能满足时代需求，新时代的社区教育问题迫切需要一种新的符合治理现代化理念且与当下社区居民需求相适应的社区教育治理模式。重新审思社区治理赋能社区教育是构建双向互动社区教育模式的必要前提，并以此为据赋予新模式以新内涵。健全“区-街-居”三级社区教育管理体制，完善“决策-工作-保障-督导”社区教育运行机制，营造“乐学-善学-自学”社区教育学习氛围，能够为地方政府的社区治理与社区居民的真实教育开辟一条双向融合、彼此互摄、共生共荣的行动路径。
关键词：社区教育；地方政府；社区居民；双向互动
一、何以出现：构建双向互动社区教育模式的时代诉求
作为一种在社区中、为了社区、关于社区的教育，社区教育是由区域内的主导机构通过协调居民、学校与社会等多元力量而形成的兼具社会性与育人性的组织体制，具有提高居民素质、建设社区文明、推进区域治理的内外职能。新时代的社区教育是社区治理体系的重要组成部分，经历了从初期的中小学校外德育补充到构建终身教育体系再到走向综合性社区治理的时代转向。
（一）当前社区教育模式的类型与不足
所谓社区教育模式，是指“意在巩固城市基层政权建设，提高居民综合素质，加强社区整合力、向心力、自治力的社区内各级各类教育的统合、运作机制和工作方略”。[5]根据社区教育的发展历史和不同载体，当前社区教育模式主要有“连动型”“活动型”“综合型”“自治型”等四种类型。[6]它们的内涵和形式存异，但各具优势和特点，在不同的历史时期和不同的发展区域，对不同的教育主体产生了积极的育人效果。
一是以街道办为中心的社区教育模式。在本模式中，街道办负责辖区内社区教育的组织、实施、监督和协调，其重点内容侧重于社区服务和社区文化。该模式的主要特点是政府主导和社会参与，行政管理色彩比较明显。这一模式可以较好地发挥街道办的主导作用，为社区居民调动社会资源，弊端在于街道日常事务性工作多，资源动员能力不足，社区教育供给流于形式。
二是以中小学校为主体的社区教育模式。活动型社区教育模式是从教育系统发展起来的。中小学校因具有办学资源等天然优势，是区域内社区教育开展的组织者和协调者。此模式具有学校主导、资源共享以及社会参与三者相结合的特点，能够充分利用中小学校丰富的办学资源开展规范的教育活动，缺点是中小学校资源动员能力比较薄弱，社区资源整合作用有限。
三是以社区学院为载体的社区教育模式。该模式以社区学院为区域性社区教育的龙头单位，融合了学历教育与非学历教育、职业教育与闲暇教育以及居民自治教育等内容，具有区域性、多层次、综合性和大众化等特点。这一模式能够有效地与区域内政府职能部门以及驻区单位进行业务沟通，容易在系统内进行资源重组，不足之处在于承载能力不足，覆盖居民的面较小。
四是以地域为界限的社区教育模式。它是由社区内各行各业较有影响且热爱社区教育的单位，或者由某一功能齐全的单位牵头组成的专门机构，负责对本地域的社区教育进行总体协调和具体策划。这一模式的特点在于社区成员参与社区教育的自主意识较强，居民自治初见端倪，但问题是社区成员组织比较松散，很难持久有序地对社区教育供给。
（二）“单向推动”的社区教育模式已然不能满足时代需求
（三）新时代的社区教育发展迫切需要“双向奔赴”的社区教育模式
作为终身教育体系中的基层载体，社区教育也是一种社区公共服务形式，它通过提升居民的综合素养来促进社区治理水平提升和社区发展。习近平总书记曾指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。[10]而社区治理作为一种“以城市、乡镇或邻里的社区为基本范围，以与社区公民生活直接有关的公共政策制定和公共服务提供为主要治理对象，依靠社区内政府、企业组织和公民组织之间建立社会网络组织，通过社区公民直接的、广泛的参与而形成的基本治理模式”，[11]是社会治理体系中最基层和最基本的方式。社区教育的最终目标是促进社区实现善治，即实现社区公共利益的最大化。2016年，教育部、民政部等九部门在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中提出，要“推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容”。[12]可见，随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，社区教育已经成为社区治理创新的重要组成部分，起着举足轻重的作用。
直面原有社区教育模式中居民主体参与意识和参与能力不足、社会组织较为薄弱、地方政府负担过重等问题，以社区教育为切入点，把社区教育与社区治理广泛而深入地融合成一体，是当前我国社区治理和社区教育发展的时与势。库伊曼（JanKooiman）曾提出三种现代治理模式，即自我治理、合作式治理以及层级节制治理。其中，合作式治理是一种建立在共同参与和共同付出等互动基础上的伙伴关系式的治理形式，不只重视由上而下的政府作用和专家指导，更希望公民、民间组织等基层人员共同参与政策制定,借此形成与政府间的对话，从而达到凝聚共识的目的。[13]社区教育兼具社区性和教育性两种属性。社区性决定了社区教育应是通过社区和为了社区的教育；教育性决定了其以培养人才为目标，通过这一活动提高社区居民参与社区治理的意识与能力，培养社区治理需要的社会组织。可见，地方政府与社区居民“双向奔赴”的模式逐渐成为未来社区教育发展的时代诉求。
二、何以可能：基于社会治理理论的双向互动社区教育模式
新时代的社区教育需要将“人与社会”的关系纳入思考范畴，在关系的建立、协调与创生中将“人的全面发展”作为社区治理与社区教育的共同诉求，重新审思社区教育融入社区治理的互动逻辑以及社区治理赋能社区教育的价值维度，基于互动合作、公平民主以及协商参与的社会治理理念，探索构建双向互动的社区教育新模式。
（一）社会治理理论赋能社区教育
20世纪末，“社会治理”在“治理”的基础上应运而生。“治理”在西方语境中的起始含义与“统治”同义，即控制或者操纵的意思。20世纪90年代后，一些西方学者基于现代化的社会发展背景对治理进行了更深入的研究，从而形成了治理理论。美国学者罗西瑙（JamesN.Rosenau）在其所著的《没有政府的治理》一书中将治理定义为：“一系列活动领域的隐含或显现规则，这些规则更多地取决于主体间重要性的程度，而不仅仅是官方颁布的宪法和宪章。”[15]在他看来，治理是基于共同目标和规则支持的一种活动，政府不是唯一的治理主体，不需要依靠国家的强制力来实现。库伊曼（JanKooiman）和范·弗利埃特（M.Vanvliet）指出：“治理所要创造的结构和秩序不能由外部强加；治理作用的发挥是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[16]
英国学者格里·斯托克（GerryStoken）在前人研究的基础上从治理主体的多元、治理责任的模糊、主体间权力的依赖、治理网络的自主以及治理工具的现代性等五个方面对治理内容进行了丰富和拓展。[17]1995年，全球治理委员会在名为《我们的全球之家》报告中指出，治理是不同种类的公共或私人机构在管理共同事务过程中所采用方法的总和，是在调和或解决社会矛盾和利益冲突时使用联合行动的连续性过程。总的来看，治理有四个特征，即：治理强调过程，而非一套规则或一种活动；治理的过程是协调，而非控制；治理主体不仅仅是政府职能部门，还包括私营部门；治理是多元主体的持续性互动，而非正式的制度规定。[18]这种解释清晰地阐释了治理的深层次意蕴。
国内学者对治理理论的研究也始于20世纪末。毛寿龙将治理与统治、行政和管理进行了区分，认为治理一词介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间。[19]俞可平认为治理是指官方的或民间的公共管理组织在既定的范围内使用公共权威去维持秩序，并在各种不同的制度关系中使用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增加公共利益和满足公众需要。[20]简言之，社会治理就是旨在“建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态，是在科学规范的规章制度的指引下，强调各行为主体主动参与的社会发展过程。”[21]
与传统的社会管理理念相比，社会治理理论强调要通过增加多种社会参与主体把政府从包揽一切的财政重负中解脱出来，切实增强私营部门、社会和公民等参与主体的活力和自主性，不断提高社会管理的效率和公正。换言之，社会治理本质就是不同主体通过在共同处理复杂社会公共事务过程中协调相互关系，做到共同行动、结构耦合以及资源共享，从根本上弥补政府、市场以及社会单一主体在治理上的局限性。[22]同理，运用社会治理理论来解决当前我国社区教育发展过程中面临的问题，需要各参与主体在平等协商的基础上，围绕社区教育进行协商对话，并维持一种深层次的理解与互信，最终形成以政府为主导协调，社区学院、居民、市场、非营利性社会组织、志愿者团体等共同参与社区公共事务治理的新格局。
（二）双向互动社区教育模式的基本架构与主要特征
与单向推动模式相比，双向互动社区教育模式在发展理念、参与主体、运行方式、动力机制等方面有较大差异，主要表现在以下四个方面：
一是坚持协同治理的发展理念。党的十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[23]这就要求政府推动社会治理重心向基层下移，赋权于民、还权于民和放权于民，让政府的公权真正为社区居民的生活和发展服务。政府通过社区教育活动搭建治理平台，为居民提供参与社区治理的途径，不仅提高了居民的参与能力，还减少了居民与政府、居民与居民之间的矛盾，可以有效地推进社区“共建、共治、共享”发展格局的形成。唯此，才能消饵发号施令惯性，形塑人性化和具有亲和力的政府形象。[24]
二是构建“政府主导，多方协作”的社区教育参与主体格局。在新模式中，政府要从传统管理中的“家长式”角色转变成现代治理中的“协调者”角色，充分调动企事业单位、社会组织以及志愿者团队等其他主体在社区教育发展中的作用。比如，企事业单位为社区居民提供更加专业的教育内容，社会组织弥补“政府缺位”和“市场失灵”，志愿者团队为社区教育活动开展提供人员保障等。
三是采取重心下沉和需求导向的服务方式。社区教育平台从“需求驱动”出发，深入观察社情民意，广泛了解和科学分析社区居民的发展需求，把真正贴近社区居民实际生活、真实反映社区居民民生需求和关涉社区居民切身利益的内容全面纳入到社区教育中来，在互动协商中为居民提供精准化和精细化的服务，整体提升居民的综合素养。
三、何以可行：构建双向互动社区教育模式的行动路径
新时代双向互动的社区教育模式能够在组织治理结构、资源整合运用、专业服务供给、现实需求满足等方面为社区治理能力的有效提升注入实质性力量，为地方政府的社区治理与社区居民的真实教育开辟一条双向融合、彼此互摄、共生共荣的行动路径。
（一）健全“区-街-居”三级社区教育管理体制
（二）完善“决策-工作-保障-督导”社区教育运行机制
规划决策。社区教育委员会或终身教育委员会是区（县）社区教育的最高决策机构，对发展目标、任务和步骤等做出决定性的选择。委员会主任由地方党政领导担任，各成员单位分管社区教育工作的负责人担任副主任或者成员，并广泛吸纳人大代表、政协委员、教师、社区居民、社会贤达等不同群体的代表作为委员。在决策过程中，决策者在准确把握国家社区教育发展方向及地方社区教育发展目标的基础上，广泛聆听来自一线社区居民的意见和建议，做到科学决策、民主决策。
工作推进。社区教育平台是社区教育开展的执行主体，具体向居民提供社区教育服务。与“社区教育机构-街道社区教育机构-社区教育领导小组”三级社区教育管理体制相呼应的是，建立以社区学院为龙头、以社区学校为骨干、以居民区学习中心为基础的纵向三级网络办学平台。社区学院主要负责支持、服务和指导辖区内的社区教育工作，激发和唤醒社区居民终身学习需求及参与社区治理的意识，使其自觉、自发、自愿地学习和参与社区治理。各街道社区教育学校以培育学习型团队、养护学习共同体和指导社区教育工作站为主要职能。各社区教育学习中心是服务居民的便捷学习点，负责具体的学习活动开展。
督导评价。监督评价有利于调动各主体参与社区教育的积极性，不断激发自身潜能，最终实现良好的协同治理效果。[28]要进一步明确各参与主体在社区教育发展中的职能与责任，对参与社区教育的各个部门、机构的具体工作进行衡量、鉴定、监督、考核，提高社区教育资源的利用率，保障社区教育质量。[29]此外，科学制订本辖区的社区教育评价标准，增加公众监督评价权重，定期开展社区居民满意度调查，探索建立第三方社会评价与反馈机制。
（三）营造“乐学-善学-自学”社区教育学习氛围
随着社区教育的不断发展，教育的内涵也在逐步丰富，社区已经从传统意义上的生活空间逐渐演变成了居民的重要学习场所。2021年,联合国教科文组织面向全球发布《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》，强调需要共同重新构想“为何学、怎样学、学什么、哪儿学和何时学”的未来图景，需要包括社区教育在内的各级各类教育在实践中予以具体解答。面对新形势，社区教育要立足新需求，处理好继承与发展的关系，从教育目标、课程资源、学习方式和评价方式等方面的转变出发，革新社区教育模式。
从外延性向实质性的评价方式转变。在传统的社区教育评价中，比较重视领导机构、管理人员、场地设施、教师头衔、课题数量和论文等外在指标。实质性社区教育评价更加强调“社区性”和“教育性”。在实质性评价中，更加强调对社区教育内涵的评价，如居民个人学习、社区组织学习情况、课程资源的数量与质量、学习型团队建设，促进和谐、包容和绿色社区发展理念的落实情况以及居民对社区教育内涵的认同率等。实质性评价以社区居民的需要和利益为尺度，并以此来评估、督导与引领社区教育的办学水平、管理能力、师资水平、教学质量等外延性评价指标，这是社区教育逐渐走向成熟的标志。
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ConstructingaNewModelofCommunityEducationwithTwo-wayInteractionbetweenLocalGovernmentandCommunityResidents
TangKaifuLiDong
Keywords:communityeducation;localgovernment;communityresidents;two-wayinteraction