（一）“政策性金融”这一新概念的提出与定位
在科学研究中，一个新概念的提出代表着人类对于某种事物认识的深化、提高与质的飞跃，是某种新思想或新理论的基石和起点。在古今中外历史上，首次提出“政策性金融”这一基本概念是我本人在80年代出版专著《比较银行学》一书，在这一著作中有专门的章节研究政策性金融，并第一次明确提出中国政策性金融业务与商业性金融业务分离分立的主张，且将其提升到国家战略选择的高度。
需要强调指出的是，关于政策性金融概念的定义内含着两层涵义：其一是政策性金融概念的提出及内涵的界定；其二是政策性金融在科学理论层面和现实金融大家庭中的基本定位，即“它是与商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一”。暗示它是它而不是别的，即它既不是“开发性金融的初级发展阶段”，也不是同商业性金融、开发性金融三者“三驾马车”的平行并列者。此是后话。
（二）政策性金融基本经济学涵义与理论基础的阐释
此外，我指导的博士研究生还从不同角度丰富与扩展了政策性金融存在发展的理论必然性论证。（1）从发展经济学和可持续发展的理论与实践研究对政策性金融，特别是对发展中国家的政策性金融发展的推动和影响；对包括发达国家在内的所有不同类型国家绿色经济、低碳经济、环保经济研究对政策性金融发展新领域新前景的开拓，政策性金融今后将更多地涉足公共设施、城市改造、环境保护、社会保障、国民教育、新能源等新领域，并追求经济与社会，人与自然的和谐、协调与可持续发展。（2）从公共财政、公共产品理论的角度，阐释政策性金融的必要性与不可或缺性。（3）从对斯蒂格利茨的信贷配给理论的修正与扩展中，论证政策性金融存在发展的理论必然性。（4）“强位弱势群体论”。
21世纪初，在对各国中小企业政策性金融体系比较研究中，我在《各国中小企业政策性金融体制比较》一书的序言中，又首次提出了“强位弱势群体论”，进一步丰富与发展了政策性金融的理论基础。“强位弱势群体论”是在分类比较研究农业政策性金融、中小企业政策性金融和开发性政策性金融的过程中，伴随对它们共性的认识的深化与提升而逐步抽象概括出来的一种理论。农业、农民和农村，中小企业与基础设施等领域这些人口群体、产业群体和企业群体乃至于众多的农村合作金融机构群体，它们都同时具有“强位”与“弱势”两大基本特征。
所谓“强位”，是指这些领域或群体在各国或各地区经济与社会发展中，具有特殊战略的重要地位与影响。例如农业是国民经济的基础，更是人类生存延续与发展的基础，但它本身又是弱质产业，积累率低、风险大、生产周期长，又不可或缺不可替代；中小企业则占世界各国企业群体的99%—99.7%，它创造2/3的就业，创造各国GDP的50%以上，产品出口与税收占各国相应指标的40%—60%，对于各国经济与社会发展稳定具有举足轻重的决定性重大影响，绝对不可小视忽视。所谓“弱势”，是指它们在国民经济整体、市场竞争力、技术装备、生产规模、劳动生产率等方面总体水平偏低，总体处于弱势，始终是一个特别弱势的群体，亟待政府特别的关爱、支持与扶助。而政策性金融便是国家全面配套支持体系中的核心举措和稳定的制度安排。
（三）政策性金融的特有经济金融功能与效应
政策性金融是金融体系大家庭中的重要构成部分，整体金融的功能它都具有。所以关于政策性金融的功能阐释也必须从一般金融功能开始。我和谭庆华博士在“金融功能演进与金融发展”一文中对金融功能的演进进行了全面深入的阐释。文中指出金融功能具有客观性、稳定性、层次性、脆弱性和稀缺性五大特征，它比其他金融要素（例如金融机构与工具等）更难能、更难成、更难得从而更稀缺；它比其他金融要素更具稳定性，更适于长期观察与整体把握；它比其他金融要素更具客观性，更少受人的主观意志影响与控制……从功能的角度较之从其他角度观察与研究金融发展与经济发展问题更具优越性和准确性。
我们将金融功能的扩展提升路径描述为“基础功能（中介功能、服务功能）→主导功能（核心功能资源配置，扩展功能风险规避与经济调节）→衍生功能（风险管理、风险交易、信息传递、公司治理、宏观调节、引导消费、区域协调、财富再分配）”。这些功能政策性金融也都具有，只不过在某些方面，例如基础性金融功能中的服务性、中介性功能就不如商业性银行金融那么广泛强势，而在主导功能中的资源配置功能和调节功能方面，就比商业性银行金融更为直接、更为有力，从而更为有效。
相比之下，政策性金融的特有功能才是更为重要的核心问题。这些特有功能包括：直接扶植与强力推进功能、逆市场选择功能、倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能这些主导功能，和专业性服务与协调功能这些辅助性功能两类。当然也可以有不同视角下的不同分类。例如从更具体的角度来说，政策性金融具有资源定向配置功能和促进特定产业发展的功能，社会稳定功能、地区协调发展功能、引导消费功能、金融稳定功能。
对于政策性金融的特有功能可以简练概括为“一石二鸟双优化”。政策性金融是各国金融体系两翼中的一翼，它同商业性金融是彼此相互合作共赢而非彼此竞争，是相互补充优化而非替代的关系。政策性金融，一方面配合一国经济与社会政策目标的不同需要与侧重点，通过各种政策性融资活动与服务充当调节经济和管理工具的角色，从而优化了一国宏观经济调控体系，同时又诱导或补充商业性金融机制与作用的不足，健全与优化了一国金融体系的总体功能，从而优化了一国的宏观金融调控体系。具有“一石二鸟双优化”之功效。
（四）在现代各国经济社会发展稳定中不可或缺不可替代，尤以中国为甚
前面侧重从政策性金融基础概念、基本定位、基本经济学金融学涵义和特有功能的角度，阐述政策性金融说的理论必然性和基本内容，以下将转向阐述其不可或缺、不可替代，只能加强不能削弱的现实战略必然性与极端重要性。
首先是在现代各国经济与社会发展中，政策性金融在全球各国，不管是发达国家还是转轨型国家，特别是发展中国家，都普遍而广泛地存在着。尤其是农业（农村）、进出口（包括对外援助与国际合作）政策性金融和中小企业政策性金融更为普遍，其他种类的政策性金融，例如住房、存款保险、社会保障、风险投资、支持基础设施、落后区域产业发展的开发性政策性金融等等，则视国情、发展阶段和需要而各有侧重。
（五）政策性金融可持续发展必须实现六大协调均衡
概括地说这六大协调均衡是：（1）实现商业性金融和政策性金融总量与结构间的总体协调均衡；（2）实现国家资源宏观配置主体同微观配置主体，宏观目标社会合理性同微观目标经济有效性间的协调均衡；（3）实现赋予政策性金融的特殊宗旨、目标、任务同其拥有的资本与资金综合实力间的协调均衡；（4）实现政策性金融性质职能的特殊公共性、政策性、非营利性同其具体业务运营管理的市场性之间的协调均衡；（5）实现履行政策性金融公共性职能而产生的财务缺口同国家赋予其的自动补偿机制间的协调均衡；（6）实现国家对政策性金融全力综合配套支持同适度监督间的协调均衡。
记得十多年前我在国家开发银行国际顾问委员会会议上的演讲，提出各国政策性金融可持续发展以及实现这一目标必须的六大协调均衡后，当即有不少国际委员插话或即席补充发言表示赞同。这一赞同与反响如今仍然尤其值得我们反思并认真贯彻。
（六）政策性金融的立法及特殊监督权力结构
在中国，对政策性金融的“监督”是等同于、混同于、比照于对商业性金融的监管的，这是不对的，也不符合世界各国的普遍做法，在实践中极为有害。
政策性金融不同于商业性金融。商业性金融分别制定一部银行法、证券法、保险法就可以了。商业银行机构可以成千上万家，或大或小、或强或弱、或全国性、国际性，或地方性、区域性，如此并无根本差别同属一类。故一部银行法可适用于所有商业银行。而政策性金融机构就各个不同，也很复杂。它不是民营企业是政府机构，公共性金融机构，它并不服务于所有企业与个人，只同特定产业特定领域的特定项目发生联系，且不以利润最大化为其最高目标，而以贯彻执行国家的经济政策、产业政策、社会政策或意图为其最高宗旨。所以政策性金融法所遵循的基本原则是“一行一法原则”，即各类机构分别立法，分别实施之。例如“国家开发银行法”、“农业发展银行法”、“进出口银行法”、“中小企业发展银行法”等等。法律中具体规定各自不同最高宗旨与目标、享有的国家主权信用、活动领域、资本数额、资产与负债结构、业务、特殊的融资原则与服务对象、各项税赋减免政策优惠、公积金的提取与积累、对外融资的比例与结构、权力结构与监督审计等制度安排。
（七）政策性金融的公共性特征
进入新的历史阶段，在公共性视角下从更为理性、抽象的层面可将政策性金融的特征概括为公共性、金融性、国家信用性及特定选择性，其中公共性是政策性金融的最本质特征。
——金融性是政策性金融的天然基础与前提，是区别一般金融问题与非金融问题的基本假设。“公共性”是一个范畴极广的概念，在某种意义上说任何国家行为都具有公共性，只是程度不同、形式各异罢了；将讨论的问题局限在以金融的手段来实现国家公共性是本文也是政策性金融要解决的问题，而非所有的、一般的公共性问题。值得一提的是在经济学领域对公共性问题的研究始于财政公共性研究，政策性金融公共性研究是在比较、借鉴的基础之上发展而来，因此明确提出金融性这一特点也是为了强调政策性金融公共性与财政公共性的差异，二者在资金的偿还性、期限性、周转性及增值性方面有较大区别，不可一概而论。
——国家信用性是指政策性金融依法享有由国家授予的最高信用等级——国家主权信用的特征。国家信用性是由公共性的正定理——与国家权力紧密联系派生出的特征，是政策性金融同非政策性金融（商业性金融、合作性金融）相比对而言所具有的特征。政策性金融享有国家信用不仅是其有效实现最高宗旨——金融资源社会配置合理性的根本保证，也是国家意志、意愿及其基本定性、定位的充分体现：政策性金融公共性职能是以促进社会金融资源合理化配置为主，属于宏观层面的国家职能，其行为在某种意义上代表了国家意图，因而其享有国家信用并非师出无名，而恰恰是理所应当；进一步说由于政策性金融在执行公共性职能过程中是以金融资源配置合理性为第一要义，就会在一定程度上削弱自身盈利性，倘若没有国家作为后盾，政策性金融是难以持续发展的，最终的结果不是倒闭就一定是商业化转型，因而以国家信用为保障也是必然的。
通过上述论证可以看出，政策性金融的四大基本特征并非彼此孤立，对它们应做统一的理解，即四者是相互联系、相辅相成、不可分离的，当然也是有主有从而非简单平行并列的：金融性是相对于非金融问题而言的，它是讨论政策性金融问题的天然基础与前提；公共性是四大特征中的最本质特征，由公共性可推出国家信用性及特定选择性；由特定选择性进一步决定了其运作机制具有非排他性、非商业性、政策性等子特征；而金融性、国家信用性、特定选择性、非排他性、非商业性、政策性等一系列子特征又反过来对公共性进行限定，使政策性金融公共性在具有公共性一般属性的基础上又有了一定的特殊性。
2，政策性金融说提出的历史背景与现实环境
（一）持续的理论研究、坚定的思想准备孕育了政策性金融学说
1、古今中外长期存在百年来缺乏系统深入的研究
从某种意义上说，某种形态形式的政策性金融在古今中外的长期发展中一直断断续续地存在与发展着，这是历史事实。直到一百多年前，才以制度化的形式逐渐地、持续性地在世界各国普遍建立与发展起来，成为各国近现代金融体系中不可或缺的重要构成部分。20世纪90年代初经我研究概括抽象为“政策性金融说”，并将政策性金融定位于提升于“同商业性金融彼此相互对称、平行、并列的两大金融族类”的战略高度。
别国不说，只说中国。远在西周时代，在极有限的中央政权机构中赫赫然特特然，就有泉府之设。该府兼有今日之财政部与国家银行的职能，官员干吏近百人，发放实施周礼祭祀所需钱款的纯信用无抵押无息贷款，是比今天的政策性金融信贷更为“政策性”的一类，而对生产性信贷则根据领域生产特点而将利息率分为五六个不同的档次。战国时代，越王勾践卧薪尝胆十年生聚复仇再战而一举灭吴国，这其中越国中央政府的“响筹”即如今天的“财政债券”功不可没。此后，历朝历代灾荒时不同形式的赈灾举措中的“放粮”、“以工代赈”王安石的青苗法等即为今天的政策性金融。到新民主主义革命时期，中华苏维埃银行、陕北及晋冀鲁豫地区的银行，都以农业、农民为服务对象，地主富农一律不贷，中农限贷，贫下中农雇农优先优待的超低利率贷款，更是政治条件优先，贫苦大众优待的更为典型的政治性政策性很强的政策性金融。新中国建立后直到八十年代中后期，大一统国家银行，以国家计划为最高指导原则，以国有企业为主要贷款对象，基本建设是拨款而非贷款，国有企业欠贷长期不还，中央一个令便定期“豁免”不用还了，这是比如今的政策性金融还要更“政策性金融”的超政策性金融。
2、在金融体制比较说研究中首次将其提到国家战略的高度
在系统深入研究金融体制比较说的过程中，在其载体《比较银行学》的专著中首次设专节阐述政策性金融，但由于当时种种条件的局限，一时还难以对其进行更为全面系统深入的专业研究。但在该专著的最后一章“中国金融改革的理论与实践”中首次将政策性金融提高到国家战略高度，并将政策性金融与商业性金融在业务上分离机构上分立列为中国金融体制改革面临的八大战略选择之一。
3、八十年代持续准备与研究，“八五”专门立项研究
（二）中国金融体制改革的实践呼唤催生政策性金融学说
1991年立项研究的最终成果在1993年上半年实际已经完成，按我的预期，国家即将进入将政策性金融与商业性金融分离分立的具体实施阶段。所以，1993年7月撰写了“充分借鉴各国成功经验，尽速构筑中国的政策性金融体系”的建议，通过国家教委上呈中央有关领导。建议明确提出将政策性金融与商业性金融分离分立的主张，并相应提出一系列对策性配套建议。后来国家教委有关司领导当面告诉我，国家教委向中央有关领导汇报高校科研为国家改革开放服务时，将这一项目、成果和建议做为典型事例上呈。
为什么在1993年7月上呈这一报告呢？首先是基于对中国经济金融改革进程阶段的判定，判定将二者分离分立已成为推进金融体制改革的关键所在和成败的重大制约因素；其次是自身经过十多年的理论研究准备，已有成熟的理论与对策建议在胸，可为所用；三是为计划中当年第四季度召开的专门研究建立市场经济体制问题的十四届三中全会提供决策参考与借鉴，想影响会议文件的起草与讨论，并促进将此纳入会议决定之中，从而推进中国金融改革的进程，以便更好地为改革开放事业服务。
同时，这一工作获得中国金融出版社诸位领导的一致赞同与坚决支持，并当场决定以最高的质量、最好的条件、最快的速度出版专著《各国政策性金融机构比较》一书。所以当1993年10月中共中央十四届三中全会召开，通过“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”，将包括政策性金融业务与商业性金融业务分离机构分立作为该决定推进金融体制改革的八条中的一条时，这一专著已正式发行，最大限度地满足于适应于中国金融体制改革实践的需要。当时，国务院的一位人士在有关会议中遇见我高兴地赞扬说：“您老先生动作可真快，中央决定刚出，你的书就出版了”。我回答说“我哪里是快，我是慢，我十年前就开始研究开始准备了”。
3，政策性金融说的价值与影响
（一）权威专家组的评审与鉴定给予高度评价
1993年9月项目的最终成果《各国政策性金融机构比较》一书正式公开出版发行，以此为标志进入了项目的结题阶段。在教委组织的由国家权威金融专家学者盛慕杰、赵海宽、吴晓灵、虞关涛、俞天一、陈家盛、孔祥毅、楼继伟、雷祖华等人组成的评议组评审鉴定的最后结论认为：“是我国国际金融领域取得的一项突出的学术成果，该成果对各国政策性金融机构问题进行了全面系统多角度全方位的比较研究，在许多方面取得突破性和开创性进展，填补了政策性金融研究的空白，并达到国内外相当高的水平。该项目的立项是超前的，完成是及时的，并具有相当的难度。该项目成果为我国政策性金融机构体制的设计和建立提供了理论依据和可资借鉴的经验，对于深化我国金融体制改革具有重要的理论意义和实际指导价值，其社会效益是巨大的”。
（二）政策性金融学说的原始创新性贡献
政策性金融说的提出在思想和理论层面上说她的原始创新性是极为明显和不言而喻的。因为这是在古今中外首次正式提出同传统“一般金融”或“商业性金融”彼此对称、平行并列的两大金融族类中的另一类金融的客观存在，给予明确而科学的界定，严肃而严密论证了她长期存在与不断发展的经济、金融与社会必然性与必要性，阐述了她的经济金融特有功能作用与影响，以及可持续发展的最终目标与实现条件。
我国著名资深金融学家、原中国人民银行研究生部教授、原上海金融研究所研究员盛慕杰认为本项研究“属于开创性研究，在许多方面取得了突破性进展，创立了很好的、适合金融结构研究的分析框架和思路，填补了该领域的空白，并在该领域的研究中达到国内外相当高的水平，同时，对比较金融制度学、国际金融学、货币银行学等学科建设的完善与提高起到了积极的促进作用，是中国金融类著作中具有创造性的学术成果，在世界各国金融著作中亦属鲜见”。
我国著名资深金融学家、原中国人民银行金融研究所所长、研究生部博士研究生导师赵海宽研究员认为此项研究“可以说填补了我国在这方面研究的空白，对金融理论研究和金融改革具有重要意义”。
我国著名资深金融学家，原中国人民银行金融研究所研究员虞关涛先生认为“作者为我们提供了一个开创性成果，填补了我国该领域研究的空白”。“成为会对我国当前金融改革最重大举措之一的专著……其学术价值已达到国内外相当高的水平”。
我国著名资深金融学家、原中国金融学会秘书长、原中国金融学院副院长俞天一教授认为本项研究“结论是创造性的，思想也富有创造性，该书对于我国组建政策性金融机构，极具现实指导意义，其社会影响将是很大的”。
我国著名资深金融学家孔祥毅教授认为“此项研究成果必将在中国经济社会发展中产生重要的影响，并将带来重大社会效益”。
胡炳志博士在其专著（2003）中指出“政策性金融理论可以说是20世纪金融理论的重大创新，政策性金融机构是中国金融体系中的一项重大制度创新，也是现代金融制度上的一个重大创新”。
（三）社会贡献卓著、学科发展影响显著
如前所述，专著一出版恰逢中央全会做出将二者分离分立的决定，受到社会各界的热烈欢迎与高度肯定，该书很快售罄，多家金融决策与监管当局和国有银行人手一册；国家开发银行原行长姚振炎正式将该书上呈国务院总理副总理，以为决策参考。中央电视台“焦点访谈”分别就此问题对国家开发银行行长姚振炎和中国进出口银行原副行长雷祖华所做的专题节目中，部长办公桌上所放的或手中所拿的唯一一本书就是这一专著。
这一学说对金融学学科建设发展和人才培养也产生了广泛影响。政策性金融说的提出，丰富与扩展了金融学理论研究的领域与内容，在金融大家庭中产生了一类新的金融机构，产生了一个新的分支学科，政策性金融硕士与博士学位授予权被设立，相应的高级专门人才正在实践中做出自己的贡献；一些学校开设了相应的专业课程，专著也被多次重印，或是作为金融学硕士与博士研究生的必读参考书，在全国金融系统高级职称评审中被作为必读与必考书。
由黄达教授主编的大型辞书——《中华金融辞库》，破天荒地为政策性金融单独开门立户专设政策性金融分卷，这在金融学科发展史上是有重要意义的。
（四）政策性金融说在中国政策性金融曲折发展中经受检验与考验
我在其后的十多年中，不同时期又应邀给各政策性金融机构领导和干部提供系列讲座与培训。特别是在2008年以来又就政策性金融机构“转型”、“定位”的辩论，从理论与实践上重申了政策性金融“不可或缺、不可替代，只能加强、不能削弱”，捍卫与检验了政策性金融说，为中国政策性金融的健康发展共献绵薄之力。
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