《青浦区地方政府储备粮管理办法》风险评估报告前言
一、决策主要内容
党的十八大以来，党中央从统筹发展和安全的战略全局出发，对确保国家粮食安全做出了一系列重要部署。粮食储备作为保障国家粮食安全的重要物质基础，事关经济发展和社会稳定大局。而上海作为粮食主销区，粮食对外依存度较高，加强粮食储备立法，对于保障粮食安全和城市运行安全稳定具有重要意义。
（一）决策管理要求
层级
文件名
内容
国家
2010年
《国务院关于加强法治政府建设的意见》
强调“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策”。
2012年1月
《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》（中办发〔2012〕2号）
2013年11月
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
再次强调，要完善重大决策社会稳定风险评估机制，建立顺畅有序的申诉表达、心理干预、冲突调解和权益保护机制。
2019年4月
《重大行政决策程序暂行条例》
以法律的形式将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等确定为重大行政决策的法定程序。
上海
2009年
《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》（沪委办发〔2009〕16号）
对重大事项的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》（沪委办发〔2009〕34号）
对重大决策的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
《上海市重点建设项目社会稳定风险评估试点办法（试行）》（沪委办发〔2009〕35号）
对重点建设项目的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
2011年3月
《上海市社会治安综合治理条例》
要求在做有关社会和经济发展的重大决策时，应当开展社会稳定风险分析与评估。
2013年10月
《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》
为重大决策开展社会稳定风险分析与评估提供操作指南。
2020年8月
《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件，其中包含《上海市重大行政决策风险评估工作规则》（沪府办发〔2020〕5号）
进一步明晰重大决策开展社会稳定风险分析与评估的必要性，明确了重大行政决策事项的范围，并针对重大行政决策事项的各关键环节制定若干配套文件。
2021年9月
《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》
对新形势下进一步规范重大决策社会稳定风险评估工作提出新要求。
粮食安全事关国计民生，地方储备作为地方粮食安全的“压舱石”，对抓好地方粮食储备管理意义重大、责任重大。为进一步加强地方粮食储备安全管理工作，青浦区将修订《青浦区地方储备粮管理办法》列入2022年度青浦区人民政府重大行政决策事项目录。根据《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件（沪府办发〔2020〕5号）要求，“凡是列入重大行政决策事项目录的决策事项，应当按照国家和本市规定的重大行政决策程序实施”。根据上述规定，现对修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大行政决策开展社会稳定风险评估工作，对决策过程中可能产生的社会稳定风险，提前识别并及时采取应对措施，从源头上预防和减少不稳定因素，以确保管理办法顺利实施。
（二）决策背景分析
保障粮食安全是一项长期且艰巨的任务，粮食安全的组成部分包括粮食生产、粮食储备与粮食流通等多个环节。其中，粮食储备作为承接粮食生产和粮食消费的“蓄水池”，具有以丰补歉、调节粮食市场的重要功能，是粮食安全保障体系的重要环节。当前，我国粮食储备主要包括政府储备和企业储备，政府储备又分为中央储备和地方储备；企业储备分为社会责任储备和商业库存。其中，中央储备用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或其他突发事件，以及承担战备和军粮供应职责；地方储备则用于调节区域粮食市场供求和应对局部应急状况。
上海要求。上海是全国粮食主销区之一，本地粮食种植面积和加工能力有限，85%以上的粮源需要从市外调入，地方粮食储备作为保障区域粮食市场供求和应对突发状况的“第一道防线”，是保障本市粮食储备安全的重要物质基础。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署和国家粮食安全战略，2021年7月，上海市政府第134次常务会议通过《上海市地方粮食储备安全管理办法》（沪府令53号），对本市粮食储备规划与保障、政府储备、企业储备、监督管理、法律责任等方面都作出了规定。同时还明确提出，政府储备要建立健全规范化管理制度，承储主体应当区分政策性职能与经营性职能。结合上海这座超大型城市作为粮食主销区的实际，为确保区域粮食储备安全提供法治保障，提升市、区两级粮食储备安全管理的制度化、法治化水平是当务之急。
（三）决策事项内容
为贯彻落实国家和本市对地方政府储备粮管理要求，进一步加强青浦区地方政府储备粮管理，有效发挥地方政府储备粮的调控作用，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟在《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）基础上，结合本区实际，对区级储备粮管理办法进行修订完善。
青浦区粮食储备情况。目前，青浦全区稻谷种植面积12.4万亩，总产量约7万吨。根据上海市政府地方储备粮指标，青浦区的储备规模折算为原粮约为4.2万吨。粮食轮换情况。一般情况下，粳谷储存期为2年，年单边轮换量1.66万吨；小麦存储期为3年，年单边轮换量为0.2万吨，大米存储期为1年，年单边轮换量为0.2万吨。粮食仓储设施。青浦区主要有粮仓4个，其中练塘粮仓（国有粮库）占地面积53280平方米，总仓容3.9万吨；其余3个粮库为先河粮油自有（民营粮库），分别是白鹤、安庄和重固三个粮库。目前，白鹤、重固已不再用于政府储备粮储备，安庄粮库仍有存量储备粮。
粮食储备承储主体。自2006年起，青浦区储备粮业务主要由上海先河粮油企业发展有限公司（民营企业）承担。2020年9月，为贯彻落实粮食储备体制机制改革精神，青浦区委常委会审议通过《青浦区储备粮管理体制机制改革方案》，储备粮承储主体变更为青浦区储备粮管理有限公司（国有企业），由其负责粮食政策性收购和储备规模落实、库存及轮换管理、保管等粮食储备工作，发挥国有企业粮食流通主渠道作用，服务“三农”，服务粮食宏观调控，保障全区粮食安全。
二、风险评估方法（一）风险要素评价方法
风险分析是指针对识别出的单一风险因素及发生概率、影响范围和潜在后果等进行定性、定量相结合的分析过程。对此次青浦区颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》决策，分别从合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）四个方面，展开对单个风险因素的分析，判断其风险发生概率和风险影响等级，运用风险概率－影响矩阵（也称风险评价矩阵），判定其风险等级。矩阵以风险因素发生的可能性为横坐标，以风险因素发生后产生的负面影响大小为纵坐标，发生概率大且负面影响也大的风险因素位于矩阵右上角，发生概率小且影响也小的风险因素位于矩阵左下角（见图1）。
图1：风险概率-影响矩阵（风险评价矩阵）
本次决策评估采用专家评价法来评估各个风险点。专家评价法是在定量和定性分析的基础上，以打分等方式做出定量评价。其最大的优点在于，能够在缺乏足够统计数据和原始资料的情况下，可以做出定量估计。
表2：风险快速对照表（示例）
严重（0.9）
较小风险
（0.09）
一般风险
（0.27）
较大风险
（0.45）
（0.63）
重大风险
（0.81）
较大
（0.7）
（0.07）
（0.21）
（0.35）
（0.49）
中等
（0.5）
（0.05）
（0.15）
（0.25）
较小
（0.3）
微小风险
（0.03）
微小
（0.1）
（0.01）
影响
（q）
概率（p）
很低
较低
较高
很高
（0.9）
（二）风险等级评判方法
根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》和《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》中的综合风险等级判断标准，按照谨慎原则，根据单一因素风险程度、风险指数计算法、可能引发的风险事件三种方法所确定的较高风险等级，作为本决策事项初始风险等级，具体评判标准如下表3。
表3：综合风险等级判断标准
风险等级
参考标准
高风险
中风险
低风险
单一因素风险程度
1个以上重大风险因素
不存在重大风险因素，但存在1个以上较大风险因素的
不存在重大或较大风险因素的
风险指数计算法
>0.64
0.36-0.64
<0.36
可能引发的
风险事件
大规模群体性事件，如集体散步、堵塞交通、罢运、示威、冲击党政机关等，单次200人以上
一般群体性事件，如网络发布过激的负面舆论、集体上访、静坐请愿、变相罢运等，单次10～200人
个体矛盾冲突，如个体信访、网络发布负面舆论、散发宣传品、挂横幅等，单次10人以下
三、风险要素分析
根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》等要求，参照《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》等评估要求，对青浦区修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大决策事项的合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）进行分析，将识别的主要风险因素汇总，并依次对各主要风险因素可能引发的风险事件、风险发生概率、风险影响和风险程度展开分析评价。目前，管理办法仍在修订中，本项评估以8月12日上网公开征求意见的《青浦区地方政府储备粮管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）作为初始风险评估要素分析基准对象。
（一）合法性
1、公平竞争原则
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》在遵从公平竞争原则方面的风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。
2、有效期争议
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于文件有效期的表述内容方面发生争议风险的概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。
3、解释权问题
风险描述：规范性文件或政策性文件，一般按照“谁发文谁解释”的原则。《征求意见稿》第三十七条，“本办法由区粮食和物资储备局负责解释”不妥。目前调研了解到，本管理办法后续发布主体拟为青浦区人民政府，发文主体与解释主体存在不一致。
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于办法解释主体方面发生合法性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。
（二）合理性
4、承储主体的确定方式
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体的确定方式方面发生合理性风险概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。
5、出台时机的选择
风险评估：经专家打分评估，认为近期颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》在时机把握方面的合理性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。
6、内容表述的合理性
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中有关内容表述发生合理性风险的概率水平为很低，影响程度水平为微小，风险水平为微小风险。
（三）可行性
7、整体可操作性
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》文件整体可操作性方面的可行性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。
8、承储主体责任落实
风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体责任落实的可行性风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。
（四）安全性（可控性）
主要分析对涉及群体（包括监管主体、承储主体、社会大众等）的心理预期、主要想法和意见的掌握程度。决策过程中是否存在疏漏，是否制定相应预案以及拟采取措施的完备情况等。例如，是否存在公共安全隐患，是否制定了风险防范化解工作预案或措施,是否建立矛盾纠纷排查化解机制或成立专门的维稳工作组织。重点评估对风险影响的控制程度，是否能够最大程度控制风险的发生，以及是否能够将风险影响降到最低。
10、应对预案完备性
风险评估：经专家打分评估，认为当前对该文件实施的预案准备程度发生安全性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。
（五）
风险因素汇总
综合以上四个方面的风险因素分析，梳理得出本项决策初始风险汇总如下：
表4：风险因素及其初始程度汇总表
风险编号
风险点
初始风险
分项评估
总评估
合法性
R1
公平竞争原则
一般
R2
有效期争议
R3
解释权问题
合理性
R4
承储主体的确定方式
R5
出台时机的选择
R6
内容表述的合理性
可行性
R7
整体可操作性
R8
承储主体责任落实
R9
安全性
R10
应对预案完备性
四、初始风险等级评估
本章采用“风险指数计算法”计算本次青浦区储备粮管理决策的风险，结合单一因素风险分析、可能引发的风险事件分析，确定本项目的综合风险等级。
（一）风险等级评判过程
1、风险指数计算法
风险指数计算法主要用于确定项目的整体风险程度。项目整体风险程度的判断，可依据单一风险因素的风险程度，采用专家调查法确定每一个风险因素的权重，计算综合风险指数，其主要步骤：
（1）建立项目综合风险指数计算表。在单因素风险分析的基础上，将专家评判确定的主要特征风险全部列入表中。
（2）确定风险权重。利用专家经验（由5名专家组成专家组进行打分），对这些风险因素的重要性及风险程度进行评估，对单一风险因素按重要性程度进行排序，并对排序后的风险因素进行赋值，统计计算权重。
（3）确定每个风险因素的风险等级。根据《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》的规定，采用0.04～1.0标度，分别表示微小、较小、一般、较大和重大5个等级。
（4）计算每个风险因素的风险指数。将每个风险的权重系数与等级系数相乘，所得分值即为每个风险因素的风险等级指数。
（5）最后将风险指数计算表中所有风险因素的风险指数相加，得出整个项目的综合风险指数。分值越高，项目的整体风险越大。
经过专家打分确定各风险因素的权重，乘以各因素风险等级，汇总风险指数，得到青浦区储备粮管理决策的风险指数为0.283，数值落在低风险范围，但是接近中风险。
表5：政策风险指数计算表
风险因素
权重
风险等级（G）
风险指数
W
I
重大
I×G
0.04
0.16
0.36
0.64
1.0
W1
W2
…
∑I×G
2、单一因素风险程度评价
按照单一因素风险程度列表，本次决策最高为一般风险因素，因此，属于低级风险范围。
3、可能引发的风险事件
（二）初始风险等级评判
综合以上不同风险评判方法的评判结果，综合评判本次决策事项整体初始风险等级为低级。
表6：本次决策事项不同方法整体初始风险等级评判汇总
评判方法
风险程度
3个一般单一风险因素，
但无较大单一风险因素
低级
0.283
可能引发的风险事件
基本不会发生群体性事件，
或可能发生个体矛盾冲突，
超过10人参与的可能性极小
整体初始风险等级
五、风险防范措施评估与建议
在对本次青浦区储备粮管理决策事项进行风险识别、风险分析和确定初始风险等级的基础上，结合专家论证意见，针对可能存在的主要风险，评估初步防范措施并提出进一步化解风险及控制影响的建议。
（四）安全性
为提高对社会舆情和群众心理的掌握情况，做好舆情监测与舆论引导，建议采取以下措施提升应对预案完备性：1）加强舆情监测与引导。具体如:提前准备媒体宣传素材稿，管理办法公开后对有关条款主动正面解读，通过媒体舆论宣传粮食储备的必要性，提高公众对粮储管理工作的理解和支持。2）建立面向公众的沟通渠道，及时处理各种突发情况，并根据舆情反馈情况进行及时更新。3）统一解释口径。加强与12345市民热线、市府新闻办、市委网信办等工作人员的沟通和培训工作，重要问题的回答指定专人负责，确保口径一致，回答稳妥。
六、最终风险评估结论
在本次青浦区储备粮管理决策初始风险评估的基础上，决策方通过广泛征求意见、深入讨论和沟通，尤其是吸纳了专家论证会上绝大部分修改意见和建议，对《征求意见稿》做了进一步修改和完善，形成提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》。评估认为，本次决策内容经过以上专家论证和修改完善，部分风险因素的影响程度可以降低一级。因此，对最终提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》，按照专家再次打分的结果，重新计算本次决策事项的最终风险等级。
表7：本决策最终风险评估汇总
一般→微小
较小→微小
一般→较小
采用风险指数计算方法，经过专家打分，《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》颁布实施的风险指数为0.175，属于低级风险范围。
采用单一因素风险程度评价法，按照单一因素风险程度列表，本次决策不存在重大或较大风险因素，因此，属于低级风险范围。
可能引发的风险事件：在各方面措施落实到位的前提下，考虑到本决策基本不会发生群体性事件，综合其他因素，评判本决策风险等级为低级风险。
表8：本次决策事项不同方法最终风险等级评判汇总
（风险指数）
无较大单一风险因素
0.175
一般不会引发群体性事件
最终风险等级
综合以上不同风险评判方法的评判结果，最终评判本次青浦区储备粮管理决策事项最终风险等级为低级，总体可控。后续需要加快制定和出台储备粮轮换和资金管理的实施细则，密切跟踪储备主体管理和运营情况，以及落地实施过程中可能出现的新情况和新问题，以便于及时采取应对措施，有效控制后续剩余风险。