开通VIP，畅享免费电子书等14项超值服
首页
好书
留言交流
下载APP
联系客服
2023.09.04四川
一
PPP项目政府的风险识别
1）全阶段风险
系统风险贯穿于PPP项目的各个阶段，项目在整个过程中可能受到系统风险的影响。表1为政府在PPP项目全阶段的风险因素。
2）识别阶段风险
PPP项目在项目识别阶段，首先由发起人发起项目，然后对项目进行物有所值评价和财政可承受能力评估，识别阶段政府的风险因素主要包括审批风险和政府决策失误的风险。
（1）审批风险
（2）政府决策失误的风险
包括选址错误、前期准备不充分、决策程序不规范、手续要件不全等风险。如果此阶段的风险未能正确地被识别，则将为以后阶段埋下隐患，增加风险管理的难度，甚至导致难以补救的后果。
3）准备阶段的风险
通过物有所值评估和财政可承受能力评估的项目，进入准备阶段，准备阶段需编制PPP项目实施方案，内容包括项目投资额、公司股权、投融资结构、采购方式、运作方式、社会资本要求等内容，同时，还要起草准备项目合同体系，然后等待政府部门审批。项目准备阶段政府的风险有设计风险和项目评估风险。
（1）设计风险
是指由于设计不符合项目功能、设计存在缺陷等，引起项目成本增加、进展缓慢，进而导致项目的不确定性增加的风险。
（2）项目评估风险
在对项目进行对可行性研究、成本分析、市场需求、运营收益等方面评估时，缺乏科学性和准确性，使得项目后期的建设和运营阶段出现问题而造成的损失。
4）采购阶段的风险
在审批通过后，项目进入采购阶段，由政府部门编制政府采购文件，文件需要综合考虑中标的社会资本方所具备的专业素质和综合实力，并明确公共产品的效益和质量标准。政府和社会资本方在此基础上，签订项目合同，主要对交易条件、权利义务、调整衔接和履约保障等内容进行约定。项目采购阶段政府方的风险主要为招投标过程风险和合同风险。
（1）招投标过程风险
（2）合同风险
合同风险主要包括合同不完善风险、合同歧义风险、争议解决风险、责任界定不清楚以及风险分担不合理。
5）执行阶段的风险
项目执行阶段的首要任务是成立PPP项目公司、签约起草各类合同与文件，并与第三方机构共同推动项目建设，政府部门根据协议内容对项目实施情况进行监管。在项目建设完成后，PPP项目公司按照法律法规，对项目进行运营和管理。该阶段的融资风险、建设风险、运营风险通常由社会资本方承担，政府通常承担土地获取风险、合同约定范围内的市场需求风险和费用支付风险。
（1）土地获取风险
指土地成本超过预期、土地获取困难、土地政策调整等风险。
（2）市场需求风险
政府或其他投资人新建或改建其他项目对该项目形成实质性的商业竞争，不能达到预期的收益，这部分风险由政府承担，同时某些项目设有保底需求量，保底需求量内的风险由政府承担。
（3）费用支付风险
政府与社会资本方在建立调价机制时无法达成一致、政府无法实现相应补贴机制，政府无法按期支付购买服务的资金，导致项目现金流不足，资金流断裂，公司运营维护困难或破产的风险由政府来承担。
6）多阶段风险
PPP项目中的某些风险因素，其对项目的影响并不局限于某一个阶段，而在项目的多个阶段中发挥作用，由政府承担的多阶段风险主要包括不可抗力风险和环境保护风险。
（1）不可抗力风险
不可抗力风险通常分为两类：①因自然因素导致的不可抗力风险。即由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。②因非自然因素导致的不可抗力风险。即由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。不可抗力风险应当由政府和社会资本合理共担，通常在合同内约定双方承担的部分。
（2）环境风险
二
PPP项目政府的风险对策
（1）政治/政策风险
政治/政策风险被国内外专家认为是项目中最重要的一个风险类别。即在项目中，所有的参与方都或多或少会受到政治风险的影响，但是根据风险分担原则，通过特许权合同将该风险转给对其最有控制力的政府来承担。政府在即项目方面拥有经验和处理政治风险的资源。
为了保证即项目的顺利进行，政府应努力营造一个稳定的政治环境，保证政策的连续性和稳定性，并以法律的形式加以确定，规范项目的操作程序，适当简化行政审批程序和项目的前期工作，设立公正、明确的法律法规以保证社会资本方投资方的利益，确保项目的实施。
在特许权协议中，政府可以将法律变更风险同社会资本方的收费价格和特许权期限联系起来，以价格或特许权期的延长补偿社会资本方由于政治风险蒙受的损失，从而确保社会资本方实施项目的积极性。
（2）法律风险
由于我国尚无关于PPP项目投资方式的综合立法，而使投资者和政府均面临较大的风险，这也是PPP模式在我国应用中少量项目出现失败的重要原因之一。对PPP模式进行专项立法和制定地方性法规将会极大地减少我国PPP项目中所面临的政治、法律风险。对于PPP模式进行专项立法，应就一些共性的问题做出明确的规定，如详细界定PPP模式的法律性质、特许权的定义，市场准入、退出机制、政府保证、争端处理等问题。地方性法规与专项立法并不矛盾，在地方性法规中，对于其它一些重要事项应允许各地方政府结合当地的实际情况制定地方性的PPP法规或规章，作为PPP专项立法必要而有益的补充。
（3）经济风险
项目的实施过程中，政府和社会资本方共同承担经济风险。该风险主要由社会资本方来承担，但其承担有一定的限度，超过此限度则由政府以补贴等方式予以分担。
由于基础设施项目的运营状况或服务提供的过程中受各种因素的影响，项目收益状况往往达不到社会资本方的预期水平而影响项目的运营。政府通常情况下帮助社会资本方化解某些市场和收益风险。
考虑到由经济风险而造成的项目产品或服务的价格不稳定，政府将根据有关风险因素利率、汇率、通货膨胀对项目产品或服务定价，以保证项目的实际收益。以收费的公路为例，正确估计交通流量是非常困难的，政府有时会承诺最低的交通流量从而降低社会资本方承担的风险，提高项目对社会资本方的吸引力。同时为了避免市场竞争风险，政府也将承诺在项目特许期内，政府将不再在项目周围的一定范围内建设同类项目。
（4）社会风险
社会风险的应对，在法律层面上往往归因于突发的重大社会事件，比如公众反对的集体行动。一旦出现，对PPP项目的建设及履行会产生致命的打击和难以估量的损失。在项目的设计规划阶段，政府部门要充分评估项目的征地安置、历史遗留问题、环保因素等情况，一旦出现群体坚决反对的行为，应当主动开展疏导，解释工作，务实地与群众对话，协商处理好群众关心的问题，为项目的进一步推进创造良好的和谐局面。
在PPP模式的操作过程中引入公众参与机制，让公众享有知情权和建议权，保证公众能够对PPP项目的实施情况予以监督。公民参与是现代政府推动公共事务不可或缺的要素，强调公民基于自主权、公共性及对公共利益责任的重视。
地方政府应积累PPP项目的运作经验和能力，前期进行充分调研和准备工作，收集充足的信息减少项目决策失误风险，同时，应严格按照PPP程序和建设项目程序来进行PPP项目的决策和前期手续的办理。
对于政府承担的设计风险，政府应细化可行性研究，深化技术工艺研究，向设计机构转移部分风险。
在对项目进行可行性研究、成本分析、市场需求、运营收益等方面评估时，委托专业的第三方机构，采用科学的研究方法，力求评估结果准确，避免项目后期的建设和运营阶段出现问题而造成的损失。
应对合同风险，应采取以下措施：
①设计PPP合同时应建立社会资本方的绩效衡量指标
②设计PPP合同时应建立奖惩机制
用来衡量社会资本方绩效的指标确定以后，应为每一种指标确定合理的标准，既不能太高也不能太低。标准的制定可根据过去的业绩、类似的项目来确定。标准制定后，还需要相应的奖惩机制对社会资本方偏离衡量标准予以约束。
③设计PPP合同时应合理分配风险
在签订合同时，严格遵守“承担的风险要与主体控制风险的能力相匹配”的原则，并将风险分担的原则与项目的实际情况相结合，找到在政府部门与社会资本方之间合理的风险分担方案，同时约定合同争议解决办法。
土地获取风险由政府方承担，PPP项目在正式开工建设前，政府方应确保已完成所需建设用地的拆迁、补偿和安置等工作；因客观因素导致征地拆迁不能按期完成，由双方另行协商解决，但政府方需支付社会资本方因此产生的资金占用成本及停工窝工等经济损失。
政府在特许经营合同中应设立保证项目不竞争的支持性条款，例如当一个地区的PPP模式下垃圾处理项目建成以后，政府应该承诺对新的相类似的垃圾处理项目在原则上不予以批准，以避免过多的竞争导致降低收益，不竞争保障对PPP项目避免市场竞争风险十分关键。为了保证PPP项目有一个稳定市场，可以设置一个临界值，当市场需求低于临界值时，政府部门可以通过调整收费、降低税收、直接补助等方式给予社会资本方一定的补偿；当市场超过临界值时，社会资本方应该返还部分收益，从而实现双方风险共担、收益共享。
政府可以将将本PPP项目政府支出责任纳入财政预算，建立公开透明的支付保障机制。将政府对PPP项目批复以及《物有所值评价报告》和《财政承受能力论证》三份文件作为《PPP特许经营协议》的附件。
三
结语
本文针对PPP项目不同阶段提出政府方的主要风险及对策建议，具有指导性和可操作性，可以为PPP项目的顺利实施提供重要保障。由于PPP项目本身的复杂性，文中所给的风险对策只是提供一个基本的思路和方法，不可能成为解决问题的固定模式，应根据实际情况采取适宜的对策。