我国片区开发最早可以追溯到改革开放初期的招商局蛇口工业区。1979年1月，国务院正式批准设立位于深圳市南山区的蛇口工业区，由招商局集团负责开发、投资、建设、经营及管理。20世纪80年代，蛇口工业区模式得到推广和普及，各地相继设立经济特区、经济技术开发区和高新技术产业开发区，这些由政府直接投资和开发的经济特区和高新区，逐渐成为我国经济的重要组成部分。
随着改革开放的深入，我国经济体制发生了重大转变，片区开发模式在不断探索中前进，参与主体也从单一的地方政府发展到多元主体。我国片区开发大体上可以划分为六个阶段：
1-地方政府操刀阶段：
1994-2002年财政直投模式
1994年分税制改革改变了政府间收入分配关系不稳定的局面，中央财政收入占比提升明显。同时，分税制也使土地成为了地方经济发展的关键生产要素。这一阶段政府主要通过财政直投的方式进行片区开发建设。但由于片区建设规模较大，为了获取足够的开发资金，各地政府纷纷成立城投公司来向金融机构借款，进而对片区进行开发。在这一时期，片区开发的参与主体主要是政府（城投公司）和银行。
图1财政直投模式参与主体
并非所有地方政府都能有足够的资金来支撑高强度的片区开发项目，同时，以城投公司贷款模式推进的项目使得地方政府债台高筑。因此，为推进新城新区建设，地方政府需积极寻找新的出路。
2-专业土地整理阶段：
2002-2009年土地分成模式
1999年，原国土资源部发布《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358号）。文件指出应多方筹集资金，推进土地开发整理产业化，鼓励地方政府通过招标、协议、合资、合作等方式与土地一级开发企业合作，逐步形成土地开发整理的市场化、产业化。因此，以天津泰达、华夏幸福等为代表的一级开发企业，通过与地方政府分成土地出让收益的方式，成为片区开发项目主体之一。
图2土地分成模式参与主体
土地出让金的“体外循环”，成为地方用地冲动日益强烈的重要原因，为抑制建设用地盲目扩张，2006年，国务院、财政部相继发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）等文件，明确土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”，基本从法规层面禁止了土地一级开发分成模式。
3-施工企业垫资阶段：
2009-2014年BT模式
随着2008年全球金融危机的爆发，为刺激经济发展，国家提出“4万亿”投资计划。部分地方政府开始不再完全依靠一级开发企业来完成片区开发项目，而是通过BT融资的方式，将施工企业引入到片区开发中，并利用施工企业来制衡开发企业，将开发企业的回报控制在合理范围内。
图3BT模式参与主体
BT项目不是当期债务，而是项目建成移交3～5年后的债务，这些债务往往需要下一届地方政府来承担，给地方政府带来了很大的债务隐患。同时，由于BT没有后期的运营环节，建成后移交的工程质量很难得到保障，容易滋生豆腐渣工程。因此，2012年底，财政部、国家发展改革委、银监会和人民银行等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”，至此BT模式逐步退出历史舞台。
4-社会资本合作阶段：
2014-2018年PPP模式
图4PPP模式参与主体
2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），文件要求为强化财政支出责任监管，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。对于大体量的城市片区开发项目来讲，PPP模式10%的财政支出红线难以维持地方政府后续的开发需求。
2018-2020年ABO模式
图5ABO模式参与主体
6-特许经营+联合开发阶段：
2020年至今特许联合模式
为了更加依法合规，我国部分地区开始以“特许经营+联合开发”的方式进行片区开发。该模式由地方政府发起特许经营项目并通过竞争性采购，确立平台公司为特许经营权人，再由平台公司公开采购社会资本方，组建项目公司负责片区的投资、建设和运营工作。
图6特许联合模式参与主体
相较于ABO模式，特许联合模式依法合规解决了三项资金链难题：一是通过特许经营采购，为地方财政向平台公司付费提供依据；二是通过招标方式选定社会资本方，合法合规地进行“两标并一标”；三是利用收益权做应收账款质押融资，使项目不再承诺封闭运作而获得银行融资。
结语
历史的车轮滚滚向前，本文回顾了从改革开放以来城市片区开发投融资模式变迁的主要历程。其实，片区开发投融资模式的不断演进，主要是为地方政府构建一条符合现行法规和政策的资金通路，让未来的土地收入依法合规地投入到当下片区开发中，以支持地方经济的发展。随着我国投融资体制改革逐渐迈入深水区，片区开发投融资模式必然会推陈出新，更加依法合规地推动我国城镇化高质量发展。