原载于《现代物业·新业主》2019年12期/总第479期
老旧社区微规划、微改造、微治理工作，是政府各级部门落实中央城市工作会议“关于完善住房保障体系，加快老旧小区改造”精神，营造“干净、整洁、生态、宜居”城市环境的重要举措。
自2015年12月中央城市工作会议召开以来，全国各大中城市结合自身特点，分别以试点形式，以点带面，组织开展了多样化的老旧社区“微规划、微改造、微治理”工作。总体来看，各城市老旧社区“微规划、微改造、微治理”试点项目，在改善老旧社区面貌、提升老旧社区形象、提高居民群众的获得感和幸福感方面，起到了阶段性的示范作用。
武汉市老旧社区“三微”工作现状
从2017年初开始，武汉市先后在30多个社区、70多个住宅小区，开展了参与式社区规划与改造工作。三年的先行探索为全面创新社区“微规划、微改造、微治理”模式，提升社区治理能力奠定了良好的基础。
为进一步了解武汉市老旧社区“三微”工作情况，本课题组先后对武汉市梅苑社区、小刘家湾社区、武锅社区、张家湾社区、华锦社区、静安社区、下徐家湾社区、都府堤社区、楚才社区、西城豪社区等22个社区的“三微”工作情况，进行了调研。
通过调研走访，基本对武汉市“三微”工作现状有了比较清晰的了解。
(一)基本情况
1、社区居民知晓和参与改造的情况
老旧社区改造，直接关系居民群众的切身利益，因此需要充分满足和尊重居民的需求，包括物质需求和精神需求，要贯彻以人为本的理念。但在实际工作中，绝大多数社区居民并不关心社区公共事务，尤其是自治组织不全、自治意识相对较弱的老旧社区居民，很难有积极参与社区环境整治、社区公共空间改造、社区治理共商共识的主动性。
△图1
图1反映的10项社区改造项目中，社区居民知晓率和参与率最高的是社区惠民资金项目，其知晓率和参与率也仅为36%和16%;其次是物业小修项目，知晓率29%、参与率13%;知晓率和参与率较低的项目分别有供电改造项目、一户一表项目、公共收益项目及海绵城市项目。
课题组对A社区居民李先生(63岁，男)进行采访，李先生是社区居委会推荐的一名居民代表，采访内容如下：
答：听说好像社区公示了，具体是什么并不了解。反正看到有人在小区施工，感觉总归是好事。要说监督的话确实没有，自己又没有出钱，指手画脚的不太好。再说了，我们也不懂，盯着看(监督)也没什么用。
老旧社区改造及治理项目，既涉及老旧社区环境整治，又涉及老旧社区市政设施升级，还涉及老旧社区公共安全及房屋修缮等。到底哪些项目是居民群众最关心，最能让广大居民群众得实惠的项目呢
△图2
△图3
图3中，社区建设及改造经费知晓率达100%的仅有4项：社区惠民资金、“三微”项目资金、老旧小区加装电梯补贴资金及全民健身路径工程。使用率达100%的仅有2项：社区惠民资金和全民健身路径工程。知晓率低于30%、使用率为0的项目超过5项：社区众筹资金、海绵城市建设资金、一户一表改造资金、供电设施改造资金、网络进社区设施维护资金等。
(二)基本经验
1、推广“平改坡(屋顶)”方案，彻底解决问题
课题组在武汉市武昌区中南路街现场调研过程中，中南路街结合实际提出，要将解决屋面漏水、防晒等民生问题与老旧社区立面整治放在同样重要的位置，并建议落实“屋顶平改坡”方案，彻底解决老旧社区“天”上的问题。
老旧社区屋面“平改坡”，不仅可能彻底解决屋面漏水、隔热等问题，对控制屋顶私自搭建雨阳棚、砖房、鸽子笼等违法建筑物，及楼顶种菜等行为也可以取得很好的效果。
另外，在后期管理方面，“坡屋顶”较“平屋顶”的管理便利性有较明显优势。“坡屋顶”私搭私建、屋面占用等引起的纠纷明显少于“平屋顶”，同时“坡屋顶”的维修及管理成本较“平屋顶”也明显要低。
以武汉市南湖街“平屋顶”中央花园小区和“坡屋顶”风华天城小区为例。两个小区使用年限均超过15年以上，课题组对两个小区同阶段三年期屋面维修费用比较，如图4。“平屋顶”中央花园小区屋面3年期维修费用高达190.38万元，而“坡屋顶”风华天城小区屋面3年期无任何维修费用。
△图4
△”平改坡“实例
2、对存在或可能存在反复开挖的改造项目，主动说“不”
无论是武汉市老旧社区“三微”试点项目，还是广州、福州、上海、北京等城市“微更新”项目，在改造初期，都存在反复开挖、重复建设问题。虽然是问题，但正是对这些问题的总结和反思，才有了后续更多更好的经验。
在武汉市中华路街西城豪社区调研过程中，社区负责人提出：“社区很多楼栋一楼开餐馆，地下管网条件不足，油污直接排到住宅污水管网中，经常造成堵塞。因此，地下问题不解决，花园再漂亮，也解决不了实际问题。”
3、结合社区实际，制订小区“三微”工作建设指南
社区“三微”工作是一项繁琐、细微、长远的工作，搞好“三微”工作要坚持从实际出发，学会调动社区居民群众的参与性和积极性，同时，还要有从点滴做起、持续作为的准备。
武汉市南湖街中央花园社区提出了“每月做一点，年年有变化”的社区改造愚公精神，五年来该小区充分利用公共收益，累计改造、完善和美化社区公共环境30余处。
为确保辖区老旧社区“三微”工作的持续有序推进，武汉市华锦花园小区借助“三微”工作试点契机，积极与华中科技大学、华中师范大学等规划团队合作，并发动居民群众中“有热心、懂规划”的居民朋友担任“社区规划师”。通过高校“专业规划师”和“社区规划师”的紧密结合，共同制订出了小区“三微”建设施工指南，将小区需要改造的项目、改造的区域及改造的方式等进行详细系统的整理汇总，为后续小区“三微”项目的规划立项和分期分批实施奠定了基础。
“三微”工作实施过程中的问题
武汉市作为全国老旧社区“微改造”的先行和试点城市，其“微规划、微改造、微治理”理念，及在具体的改善老旧社区面貌、提升老旧社区形象、提高老旧社区居民群众获得感和幸福感方面，取得了很多宝贵的经验。但在总结成绩，获得经验的同时，也出现了一些问题和不足。
武汉市中华路街都府堤社区也提出了同样的问题：“‘三微工作’推进速度能否快一点，能否尽可能快一些让居民的建议、意见见效果，让居民的希望和期盼变成现实，更快一些让居民群众得实惠。”
为更直观地了解武汉市老旧社区规划及治理需求状况。课题组以问卷调查形式，对武汉市武昌区中南路街7个社区已立项项目数据和急等立项项目数据进行调查摸底，统计情况如图5，已立项项目数据不足50%，急需改造项目的数量远远高于已立项项目数量。调研数据充分说明老旧社区“三微”工作需求大，居民群众对改善居住环境的需求多，武汉市“三微”工作速度急需提高。
△图5
典型问题(二)：社区改造涉及单位多，反复开挖，重复建设
武汉市粮道街怡博苑小区、徐家棚街二桥社区，先后发生小区路面刷黑不到两个月，因地下管网改造而重新开挖路面的情况。老旧社区改造和治理过程中，反复开挖，重复建设，既是社区人力、物力、财力的浪费，同时还干扰了居民群众的正常生活，在居民群众中间还造成了严重的负面影响。
典型问题(三)：“居民不理解，攀比及无人管理，好事没办好”
课题组在武汉市“三微”试点小区访谈时，很多居民提到：
同一个小区相邻几栋楼，有的楼栋纳入“三微”工作中，有的没有纳入;
靠近主干道的外墙都粉刷了，小区里面却没人管，都是搞面子工程;
改造项目刚开始倒是蛮漂亮、蛮整洁，你看现在，破的破、乱的乱，还不如以前“扎实”。
原本政府投入资金改善民生的好事，反而引来一堆意见，并没有得到居民的认可和理解，好事没有办好。
图6
全面推进“三微”工作的对策建议
(一)他山之石
为学习借鉴其他省区市在老旧社区微更新、微治理、微改造方面的经验，课题组对上海、北京、广州、福州、泉州等城市的“三微”工作进行了调研。
表2、表3是在广州、上海、福州、泉州、北京等典型老旧社区(小区)调研获取的基础数据和分类情况。
7个小区及一个历史商业街区，建成年限均超过20年，虽然7个小区及商业街都进行了不同程度的更新改造，但老化的历史痕迹还是较为明显。7个小区及一个商业街区均有专业化物业服务单位管理。8个项目中，建成以来持续保持先进的小区有4个;更换专业物业服务企业后，后进变先进的小区有4个;结合改造实现物业服务费提价的小区有6个。尽管小区老化严重，硬件条件一般，但经过微改后，小区整体环境和秩序都有了很大的提升，居民的安全感和幸福感都比较强。
归纳这8个社区(街区)的微更新工作经验，课题组认为有四个方面的工作值得学习借鉴。
1、因地制宜，既要突出“微改”，又要大胆“破局”
“微改造”工作的核心要突出一个“微”字，老旧社区“微改造”不是大拆大建，但现实工作中，很多老旧小区，特别是一些老旧文化街区，因规划、管理及历史原因，公共空间狭窄，私搭乱建严重，安全隐患多，简单“微改”无法解决问题。因此，老旧小区“三微”工作还需要在突出“微改”的同时，因地制宜，敢于采用拆建、拆违等动大手术的方式“破局”。
对条件稍好、规划相对规范的老旧小区，要坚持从“微”字着手，切实花小钱、办实事。上海闵行区莘城苑小区微更新项目，很好地诠释了这个观点。该小区在道路和停车位“微更新”立项时，仅对破损部分进行修补;在地下管网改造时，由房管部门牵头，水务、电网、电信部门参与，建成了小区新的污雨水管网和线路预埋管的“双网工程”，实现“一次工程，双项建设”的目的，彻底解决了小区污雨水排水不畅和电线电缆入地的问题。
△上海莘城苑管网及线路统一改造△上海莘城苑停车位的局部维修
对规划无序、拥挤，私搭乱盖严重的小区(街区)，要坚持把拆除私搭乱建作为首要任务，同时还要结合实际，回购或拆除一部分房屋，作为小区(街区)公共空间进行重新布局。北京劲松社区、广州永庆坊就是政府回购部分老旧房屋，通过拆除并改建的形式腾出一定的空间，作为消防通道、中心广场、活动中心等公共空间使用。目前，劲松社区中心广场、永庆坊活动中心是聚集人气最多的区域，已经成为辖区居民活动的中心和交流的窗口。
△广州永庆坊街区改造后的社区活动中心△永庆坊街区改造对比展示
2、提前引入专业物业企业，为老旧社区治理常态化助力
福州东光花园小区、上海闵行区三佳花苑小区，是“微更新”正在推进的老旧小区，从现场和“微更新”前后对比照片看，东光花园、三佳花苑两个小区的变化很大，且效果显著。两小区除外观和硬件方面的变化外，都引入了品牌物业服务企业，并引导建立了“有序提价”和“以补代包”的老旧社区物业管理模式，很值得学习和借鉴。
有序提价，主要是针对小区物业服务费过低——仅0.50元/(平方米·月)，小区物业管理收支入不敷出的情况，政府及社区积极引导业主委员会借助小区改造契机，积极引入“服务好、质量优、有责任”的物业服务单位，并适当提高小区物业服务费价格，引导小区业主建立质价相符的物业服务消费意识;以补代包，主要是针对提价后物业服务收支仍显不足，但物业管理较好、业主满意度高的情况，政府主管部门每年另行补贴部分资金给物业服务单位和业主大会(业主委员会)。
上海三佳花苑“微更新”开始于2017年3月，为确保更新后的小区管理和服务能持续跟进，2016年6月，三佳花苑所属七宝镇及七宝社区积极支持小区业主委员会招标选聘物业服务企业。经过镇政府的支持和业主委员会的努力，最终引进上海万科物业作为小区新的物业服务单位。本着从实际出发，经业主委员会、物业服务企业及七宝镇政府充分沟通，达成了三点意见：一是前期更新的责任主体为镇政府，物业服务企业全面跟进，并从管理者的角度对更新项目提出建议和意见，力求使每一项更新项目都更加实际和实用。二是业主委员会负责组织召开业主大会，形成三年改造计划和三年满意提价计划，即通过改造和服务，每年征询一次业主意见，如果业主满意度达80%以上，物业服务费价格适当上调。经过三方努力，三佳花苑小区三年提价三次，分别为2017年0.70元/(平方米·月)，2018年0.90元/(平方米·月)，2019年1.00元/(平方米·月)。三是为支持小区建立长效物业服务机制，三年改造计划完成后，镇政府每年另行补贴0.30元/(平方米·月)给物业服务企业，其中30%归业主委员会所有，并主要用于小区后续维修支出。
三佳花苑小区“微更新”工作的成功，充分说明社区组织者全局意识强，在小区综合治理工作方面具有前瞻性。正是改造、管理、服务的全面推进，使得一个26年的老旧小区彻底旧貌换新颜。同时，小区物业服务费也从2017年以前的0.50元/(平方米·月)，三次提升到现在的1.00元/(平方米·月)，收费率也从2017年以前的不足60%，提升至现在的96.7%。小区费用的保障，为老旧社区治理常态化奠定了基础。
△上海三佳花苑改造一角
3、明确主管部门，负责老旧小区微更新的全面统筹和协调
东光花园小区、曲阳街道办林云小区，分别属于福州市、上海市微更新工作全部完成的老旧小区。据两小区所属街道及社区人员介绍，高峰期两小区先后有房管、园林、水务、城管、强弱电等8个单位在现场施工。为避免多头管理，特别是重复开挖、重复建设的情况，福州和上海两个城市都召开专题会议，上海市明确由区房管部门牵头，福州市明确由建设部门牵头，统筹负责老旧社区“微更新”工作。无论是外部单位进入小区施工，还是内部单位施工，都必须提前上报计划，由区房管部门、建设部门结合小区实际情况进行统筹安排和协调。正是因为有明确的主管部门的统筹协调，两个小区微更新推进才更加顺利，且效率较高，效果很好。
4、企业助力，形成老旧小区长效发展“闭环”模型
北京劲松社区是改革开放后第一批成建制的住宅区，分8个区域，始建于上世纪70年代，目前房龄已超过40年，设施普遍老旧，缺乏绿地、文体及停车设施，且没有物业服务单位管理。此前，主管部门虽进行过几次规模化的环境改造和整治，但效果并不明显，且没有从根本上改善居民群众的居住条件。
劲松社区总结反思历年环境整治效果不佳的原因，认为专业和资金是主要问题。老旧社区没有专业的团队，没有持续的资金投入，而仅靠政府兼管的力不从心和资金投入的杯水车薪，难以完成如此艰巨的改造任务，后续的长期管理和养护更是难以为继。劲松社区认为，传统方式开展治理，难以从根本上解决劲松老旧小区的复杂问题。
2018年7月，劲松社区正始引入社会组织，利用社会资本开展老旧小区改造的尝试，通过企业主导、政府助力的方式开展小区改造和提升。与此同时，劲松北社区所属街道及政府主管部门，积极支持参与企业充分利用老旧小区已有资源，盘活老旧小区闲置资源，获得一定的投资回报。另外企业还通过后续物业管理、便民服务等多种渠道，努力实现投资回报平衡。
北京劲松社区“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的模式，从投融资开始，到规划设计、改造施工，再到后续运营(包括物业管理、社区服务等)，完美实现了老旧小区长效发展模型的“闭环”。这样不仅确保了老旧小区改造项目的快速落实，同时后期规范化的服务和管理，让老旧小区具备了自我造血的能力，为老旧小区治理工作的持续推进奠定了基础。
△北京劲松北社区道路改造△北京劲松北社区公共场地改造△北京劲松社区改建后的中心广场
(二)对策建议
1、精准立项
每个城市的“三微”工作都有其自身的特色，每个项目的“三微”工作也有其自身的特点。“三微”工作不变的是居民的感知和认同。居民群众有安全感，并能持续获得幸福感，是“三微”工作的核心价值所在。
表4武汉市老旧小区“三微”项目建设指引
为方便社区改造立项，课题组对22个社区收集的163个问题进行归集分类，制订形成了《武汉市老旧小区“三微”项目建设指引》(表4)。“三微”项目建设指引分为6个大类、20个中类和56个小类。后续“三微”工作中，各社区可结合小区实际，从《武汉市老旧小区“三微”项目建设指引》中，精准勾选需要立项的项目。
2、统筹实施
武汉市试点的老旧社区“三微”工作项目，切实践行了“民有所呼、政有所应、民有所盼、我有所为”的党风政风要求，并取得了“三微”工作小区居民群众的高度认可。但为了把好事进一步办好，让更多居民群众得实惠，在下一步“三微”工作中，还要从全局着手，统一谋划，统筹安排，广泛开发和利用各方资源，全面对老旧社区“三微”工作实施拓面提质。
3、建管并进
为避免“三微”项目后续维护和更新无保障的问题，建议从三个方面抓落实：一是学习福州市东光花园、上海市林云社区“微更新”工作经验，组织成立小区业主大会(业主委员会)，引导业主委员会选择合法、负责的市场化物业服务企业为小区提供服务，即老旧小区更新改造前，物业服务单位同步进驻小区，确保老旧社区改造完成后的后续管理能持续跟进;二是学习广州市永庆坊街区、北京市劲松社区“微改造”工作经验，全面引入专业化运营公司负责老旧社区“三微”工作，变政府主导为企业主导、政府助力;三是改过去运动式的专项资金支持为“以奖代补”，即对已改造完成的老旧社区中居民满意度和物业收费率高、治理效果好的小区给予奖励，通过奖励弥补社区改造及管理经费的不足，有效促进小区的良性循环。
4、防微杜渐
主要是指要防止再出现更多需要政府主管部门负责，等着政府主管部门出钱改造的“老旧小区”。
在武汉市，甚至是在全国范围内，五年前“老旧社区”主要是指没有物业管理，没有缴纳维修资金的单位福利房，属于企业或单位的家属院性质。这些房屋大多是国家实施住房制度改革前建成的，没有物业管理，且水、电使用混乱。这类房屋一直是各级政府民生工作和住房管理工作中的痛点和重点。通常所说的“老旧社区改造、红色物业及武汉市‘三微’工作”，指的主要是这一类小区。
但五年后的今天，不仅家属院式的福利房需要政府投入人力、物力、财力进行规划、改造和治理，一些早期建成的商品房小区也逐渐老化，并逐步变成需要政府投入资金扶持的对象。倘若继续按当前社区治理及物业管理工作监管模式，全国及武汉市的老旧社区数量势必会越来越多，政府的“包袱”也必定会越来越重。
具体做法：一是针对2000年至2015年建成，物业服务费无法提价，矛盾纠纷处在爆发期的新型“老旧”小区，要加强引导，加大支持力度，要通过小区业主大会(业主委员会)组织的规范化建设，让这一类小区业主在已经形成的交费意识基础上，逐步上升到具备“质价相符的市场化物业服务消费观念”，并认同“房屋也需要维护和保养的”住房理念;二是针对2015年以后建成的物业服务费较高、物业管理收支相对充足的新型小区，要强化监管，确保小区各项费用收支透明，专款专用，要在保证物业服务单位合理利润的基础上，尽可能更多、更及时地归集和管理小区公共资金;三是要从制度建设方面着手，进一步完善小区维修资金及公共收益管理机制，使小区维修资金及公共收益的归集、使用、管理更加合理，更大限度地吸引业主参与小区治理。
老旧社区“三微”工作关系千万百姓的日常生活和切身利益。提升居民群众的生活质量，提高居民群众的获得感和幸福感，是“三微”工作的基本要求和努力方向。以上老旧社区“三微”工作的思考、问题和建议，是提示和鞭策。希望老旧社区“三微”工作能再发展、再深入、再提高，期待老旧社区“三微”改造更加利民惠民，越改越好。
作者为武汉市武昌区政协委员、武汉市物业管理协会副会长、武汉一品行物业有限公司董事长。