第十四章公共危机管理第十四章公共危机管理1公共危机管理-课件2第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第十四章公共危机管理3第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述4第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念(一)危机关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：1．管理学视角
据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念53．社会心理学视角
皮尔森等(Pearson&Clair)提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。”
综合以上观点，我们对危机做出如下定义：
危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。
(二)公共危机危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机范畴。
它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件，
可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸；
可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。
我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。3．社会心理学视角6“突发事件”与“危机”的区别：“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；
危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。“突发事件”与“危机”的区别：7
(三)公共危机管理
危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。
危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。
危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播过程。
危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。
可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信息传播问题；
五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。。
如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。
情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现——危机史——关系史3．情境危机理论，或称“危机情境理论”组织的内在危机责任组织134．社会燃烧理论这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。
4．社会燃烧理论14二、公共危机的分类、分级与分期
(一)公共危机的分类
(1)据公共危机产生的诱因，可分为：外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共危机。
(4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的二、公共危机的分类、分级与分期15
(二)公共危机的分级不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。(二)公共危机的分级16
(三)公共危机的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期(BreakoutorAcute)、危机蔓延期(Chronic)、危机解决期(Resolution)。
潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。
第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。此时需要决策者勇于进行“自我怀疑”和自我分析，认真分析危机产生的深层次原因。
第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。(三)公共危机的分期17而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：
(1)预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。
(2)爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。
(3)缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。
(4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危18三、公共危机管理的重要性和必要性(一)我国正面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面：
(1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。
(2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。
(3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。
(4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。
首先，公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。此外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，而社会大众的广泛参与对公共危机管理有积极意义，因此，需要让包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等都以不同的方式参与公共危机管理，使公共危机得到更为高效、恰当的应对。
其次，公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不高、危机应对的专业知识需要加强。而我国的公共危机管理受到大规模的重视是在2003年的“非典”危机后，经验不足，应对能力尚需提高。此外，还表现在危机的监测与预警机制、应急处置与救援、信息管理与新闻发布等制度不够完善，导致一些危机事件未能得到有效预防，有的危机事件引起的社会危害未能及时控制。
(二)公共危机管理的政府职权划分根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。一般而言，Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和Ⅱ级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。一、公共危机管理的领导体制24
(三)公共危机管理的责任制度为使统一指挥的公共危机管理体制能高效运转，要建立切实有效的责任制。建立责任制的关键在于明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。
(四)公共危机管理的监督制度公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。(三)公共危机管理的责任制度25二、公共危机管理的职能与机构
公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。
(一)公共危机决策的原则公共危机管理要求在不确定性极高酌情况下迅速做出准确决策，否则后果不堪设想。
(二)公共危机决策机制的基本内容
公共危机决策的三要素是：(1)问题确认：准确判断危机问题性质直接原因以及可能导致事态恶化的因素；
公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。
公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。
公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机决策行为的法律制度一般涉及：谁是决策主体决策主体的决策权有多大危机决策的程序是怎样的最终决策采用什么表决方式在法治建设较完善的国家，这些制度都应以法律法规的形式出现。并非要求要制定一部专门的法规，而是可包含在多个不同的法律法规中。(二)公共危机决策机制的基本内容32三、公共危机的应对机制三、公共危机的应对机制332．公共危机应对机制的基本内容应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。公共危机应对机制的基本内容如下：
(1)信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要按《国家突发公共事件总体应急预案》中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。
(二)公共危机新闻发布的原则
公共危机的善后机制包括以下基本内容：恢复与重建；调查与评估；学习与改进。五、公共危机的善后机制40本章思考题1、公共危机管理的基本概念？2、公共危机的分类、分级与分期是什么？3、公共危机管理的领导体制是什么？4、公共危机管理的职能与机构是什么？5、简述公共危机的预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制、善后机制。本章思考题1、公共危机管理的基本概念？41本章启示1、个人、组织、国家需要有忧患意识。2、个人、组织、国家在发展过程中需要有多个应急预案，防止危机事件产生。3、记住”没有近忧，必有远虑”。本章启示1、个人、组织、国家需要有忧患意识。42第十四章再见！第十四章再见！43第十四章公共危机管理第十四章公共危机管理44公共危机管理-课件45第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第十四章公共危机管理46第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述47第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念(一)危机关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：1．管理学视角
据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念483．社会心理学视角
我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。3．社会心理学视角49“突发事件”与“危机”的区别：“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；
危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。“突发事件”与“危机”的区别：50
情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现——危机史——关系史3．情境危机理论，或称“危机情境理论”组织的内在危机责任组织564．社会燃烧理论这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。
4．社会燃烧理论57二、公共危机的分类、分级与分期
(4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的二、公共危机的分类、分级与分期58
(二)公共危机的分级不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。(二)公共危机的分级59
第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。(三)公共危机的分期60而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：
(4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危61三、公共危机管理的重要性和必要性(一)我国正面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面：
(二)公共危机管理的政府职权划分根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。一般而言，Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和Ⅱ级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。一、公共危机管理的领导体制67
(四)公共危机管理的监督制度公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。(三)公共危机管理的责任制度68二、公共危机管理的职能与机构
公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机