1、第一章绪论序言2018年，习近平总书记在关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明中指出：“我国是灾害多发频发的国家，必须把防范化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。”2019年，他在主持中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”在新时代中国特色社会主义事业发展的全局中，应急管理或曰公
4、决策”。危机转化为机遇并不是自然而然或随机的过程,这主要取决于危机管理者是否具有高超的决策水平、社会是否表现出强大的应对能力。危机不一定导致转机在英文中,“危机”的形容词形式是“critical”,意思是“紧要的、关键性的或危急的”。由此,我们可以判断,危机是事物发生过程中的一个“分水岭”由于情势危急,它需要人们做出关键性的决断。危机意味着更多威胁危机的发生、演进有一个过程。它们难以预测,以出人意料的方式快速演进,并有可能造成严重的破坏。危机是“过程”,而非“事件”1.1.2关于危机的三个判断021.1.3何谓公共危机03“所谓的公共危机,是指那些突然发生的、攸关公共利益的、
8、与学者的学术背景及使用偏好存在一定的关系。在我国,许多学者与实践部门使用“突发事件”这一术语,不少人错误地将其翻译成emergency,认为它对应着国外的“紧急事件”。厘清这些概念,有助于我们弄清楚危机生成、演进的机理。1.3.1公共危机的源头风险（1）01风险的公式：风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果：风险=致灾因子脆弱性风险是事件发生的可能性与影响程度共同作用的结果：风险=可能性严重性致灾因子的定义：致灾因子是指一种危险的现象、物质、人的活动或局面,它们可能造成人员伤亡或对健康产生影响,造成财产损失、生计或服务设施的丧失、社会和经济的混乱、环境的破坏。致灾因子的分类：自然致灾因子。它
9、们存在于自然环境之中,并对人类构成威胁,包括洪水、地震、飓风、海啸、龙卷风、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。技术致灾因子。它们主要产生于技术背景或工业背景之下,如事故、危险程序、基础设施崩溃或人类的某些活动,如核辐射、工业污染、有害物质泄漏、工厂爆炸、交通事故等。生物致灾因子。它们主要起源于有机体或通过生物媒介传递,包括暴露于微病原体、毒素和生物活性的物质。人为致灾因子。它们主要导源于人的故意行为,包括恐怖袭击、破坏、动乱等。1.3.1公共危机的源头风险（2）02脆弱性的定义脆弱性,主要是指人或事物相对于致灾因子的易损性。脆弱性包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性和环境脆弱性。具体而言：物
10、理脆弱性主要衡量在既有物理空间环境中人与物相对于致灾因子的易损性；社会脆弱性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性；经济脆弱性指一个国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性；环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。致灾因子是影响社会的外部因素,而脆弱性则是社会相对于特定致灾因子的易损性。相比较而言,脆弱性是内部因素,将致灾因子转变为公共危机或灾害。也就是说,脆弱性决定了致灾因子对社会的影响,风险取决于致灾因子与脆弱性的共同作用。1.3.1公共危机的源头风险（3）03脆弱性的分类物理脆弱性主要衡量在既有物理空间环境中人与
11、物相对于致灾因子的易损性；社会脆弱性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性；经济脆弱性指一个国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性；环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。致灾因子是影响社会的外部因素,而脆弱性则是社会相对于特定致灾因子的易损性。脆弱性决定了致灾因子对社会的影响,风险取决于致灾因子与脆弱性的共同作用。致灾因子与脆弱性作用的形式致灾因子与脆弱性作用的形式很复杂。上述四类致灾因子中任何一类都可能与四类脆弱性中的任何一类发生关系,共同产生风险。通常,一种致灾因子发生作用、产生负面影响后,社会系统会更加脆弱。此
12、时,其他致灾因子再发生作用,就会产生复合型风险。主要包括:铁路、公路、民航、水运等交通运输事故,工矿商贸等企业的安全生产事故,城市水、电、气、热等公共设施、设备事故,核与辐射事故,环境污染与生态破坏事件等。事故灾难主要包括:恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。社会安全事件主要包括:干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害,地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害,风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害,森林草原火灾,农作物病虫害等生物灾害,共五小类。自然灾害主要包括:传染病疫情,群体性不明原因疾病,食物与职业中毒,动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件
13、。公共卫生事件041.3.2公共危机的触发媒介突发事件（1）在我国,突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同而被分为四大类:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这与构成风险必要条件的四类致灾因子是大体吻合的,具体如下:051.3.2公共危机的触发媒介突发事件（2）突发事件与国外所说的“紧急事件”不是同一概念。有时,一场危机中可能会包括多起突发事件。它们使危机情势跌宕起伏、错综复杂。我们往往以典型的突发事件,特别是原初的突发事件来指称复杂的危机。如果常规突发事件管理不当,也有可能会使事件升级为危机事件,进而引发公共危机。危机事件不是复杂的紧急事件,因为复杂的紧急事件也属于
14、常规问题。二者区别的关键在于是否具有常规性。我国的突发事件可以包括两种类型常规突发事件和危机型突发事件。按照我国的界定,突发事件既包括事件公共卫生事件和社会安全事件,也包括危机的负面结果自然灾害、事故灾难。1.3.3公共危机管理的负面结果灾害06“灾害”与“危机”在口语中是可互相替换的术语,然而在国外学术界,二者之间的关系引发了激烈的辩论。面对公共危机,高超的管理者可以采取有效的手段妥善处置,消除威胁,化危机为转机。但是,如果危机管理不当,就会引发灾害。所谓灾害(disaster),就是对社区生活的严重扰动,它对人们的生命与财产安全构成威胁或造成损失,超越地方应对能力,必须动员、组织额外的外
16、下过程进行区分:紧急事件升级为危机事件、危机事件诱发公共危机、公共危机引发灾害。但是,实际上,这个过程可能非常短暂,甚至难以为人们所察觉。突发事件、危机及灾害等术语通常是被人们不加区分地混用的。就前三类危机而言,其演进过程为:致灾因子与脆弱性风险突发事件一致性危机灾害,管理活动对应为:风险管理突发事件控制管理危机响应管理灾害管理。社会安全危机的演进是非线性的,有着特殊的规律。在实践中,我国对社会安全事件的管理主要由政法部门专门负责。对于社会安全危机而言,其演进过程为:社会矛盾与纠纷涉稳风险社会冲突社会安全危机社会安全灾难。与此相应,社会安全危机的管理活动包括:风险管理冲突管理危机响应管理灾难管
17、理。1.4公共危机管理的阶段与原则04PARTFour1.4.1危机管理的阶段及其挑战(1)01公共危机管理就是为了预防与应对各种公共危机,以政府为主导,将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应与恢复活动。也就是说,危机管理包括四个阶段,即减缓(mitigation)、准备(preparedness)、响应(response)、恢复(recovery),分别代表危机管理中的四个阶段、四种活动(见表15)。1.4.1危机管理的阶段及其挑战(2)01在国外,有的学者认为危机管理应分为三个阶段。阿金伯恩认为,这三个阶段是:(1)准备,组织或社会如何为应对未知情况而进行
21、来,在人与组织之间建立广泛而真诚的联系,鼓励彼此之间的信任,弘扬团队氛围,建立共识,促进沟通。灵活性原则。危机管理者要用创造性或创新性的方法迎接灾害的挑战。专业性原则。危机管理者要重视以科学知识为基础的方法,包括教育、培训、演练、道德操守、公共服务精神以及持续性改进。1.5公共危机管理的实践与研究05PARTFive理论是实践的总结与提升，同时理论又对实践产生重要的指导与牵引作用。危机管理理论与实践之间的关系也是如此。公共危机管理是一门注重实操的学问，离开理论的指导，其解决问题必然是行而不远的。1.5.1公共危机管理实践：从灾害管理到公共危机管理:以日本为例01在日本,“天灾”与“地灾”
22、频繁发生,其公共危机管理起源于灾害管理。日本的危机管理也经历了一个以应对单项自然灾害为主到综合性地构建国家危机管理体制的过程。灾害给日本带来了巨大的损失,但也推动了日本防灾体制的不断进步：日本危机管理的综合性还体现出平战结合、军民结合的特征。1.5.1公共危机管理实践：从民防到公共危机管理:以英国为例02英国的应急管理起源于民防。为了防范苏联的核打击,1948年英国政府出台了民防法。冷战结束后,外敌入侵的威胁消失,但各种灾害频繁发生。这迫使英国政府对危机管理制度进行反思,但并没有进行根本性的变革。2001年7月,内阁办公室设立国民紧急事务秘书处(CivilContingenciesSec
23、retariat,CCS),主要履行公共危机管理的职能。2004年,英国颁布了国民紧急事务法(CivilContingenciesAct,CCA)。这部法律为公民防护构建了一个框架。进入21世纪后,全球气候变化影响下频繁发生的自然灾害、恐怖主义袭击、毒品泛滥、新技术、社会问题等都对英国构建可持续性社会提出了严峻的挑战。因而,为了确保公共安全,英国对公民防护与应急响应管理体系进行了重大的改革,变革的核心是及时、有效地对公共危机进行响应。1.5.1公共危机管理实践：中国公共危机管理起源的独特性03中国与世界绝大多数国家不一样，公共危机管理并非脱胎于民防。1950年，面对美国、国民党空军对东
25、处。1.5.2公共危机管理研究（1）04从传统上看,国外危机研究的学者主要来自两个领域:灾害研究和国际冲突研究。近年来,特别是“911”事件发生后,危机研究进入了一个全新的阶段。越来越多的学者从不同的角度研究危机管理,包括灾害社会学、国际冲突学、商业管理、心理学、公共管理、组织理论、法学、风险分析、经济学等。公共危机成为公共管理的重要分支领域,其发展经历了一个较长的过程。现代意义上的危机概念最早在工商企业中得到应用。20世纪60年代,国际政治学领域引入“危机”的概念。随着人类进入后工业社会,许多国家内部不安全因素增多,危机四伏。冷战结束后,非传统安全问题日益受到人们的重视。进入21世纪以来,
27、要的。多年来,国外学者一直在着力构建危机或应急管理理论。麦肯泰尔（DavidAMcEntire）认为,应急管理的学习与政策必须依赖于理论的发展,“如果学习要持续、政策要被准确认知与执行,所有对灾害感兴趣的学者都应该期盼着应急管理理论(广义地被定义为一个重要的知识体)。以危机成因理论为例,关于公共危机发生的原因,国外的学者进行了多年的探索。一个知识体的构建由一系列理论元素组成,如定义与概念、原则、分类、模型、因果关系等。就目前国内外危机管理研究的实际来看,这依然任重而道远。1.5.3公共危机管理的模式06米特罗夫与皮尔逊（Mitroff&Perason）在其1993年出版的危机管理一
28、书中，将危机发生的原因归结为技术、组织、人员、文化等层面。据此，中国台湾学者詹中原等在其政府危机管理中，从技术层面、组织层面、人员层面和文化层面，对公共危机的一般理论与模式进行了较为系统、全面的梳理，总结出四大模型或模式。第一，技术层面的机械型。第二，组织层面的灾害管理系统模式。第三，人员层面的无政府式模型与探究式模型。第四，文化层面的灾害管理价值规范。在21世纪的今天，人类所面对的危机情境是异常复杂的，愈发需要我们具有超前的前瞻能力、超强的适应能力和灵活的应变能力。公共危机管理只有进行时，没有完成时；只有更好，没有最好。从这个意义上讲，危机管理永远在路上！本章小节本章较为系统地介绍了公共危机
30、理者的管理有什么借鉴意义复习思考题感谢观看THANKSFORYOURATTENTION第二章公共危机风险管理与减缓序言2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕黑天鹅事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。目录CONTENTS风险社会的风险管理1风险减缓2公共安全教育3新型风险
31、的共同治理42.1风险社会的风险管理01PARTTwo2.1.1风险社会理论01卢曼认为:“风险就是现代社会系统的固有特征”。贝克以“风险社会”来界定当今社会的主要特征。他认为,传统的资本主义社会已经向着“晚期现代主义”“后现代主义”“后传统社会”转变,社会要发展就必须变得更加具有反身性。与以往的风险不同,在风险社会中,风险具有以下不同寻常的特点:第一,风险的延展性与全球性。第二,风险的不可感知性。第三,风险的人为性。第四,风险的平等性。英国著名的社会学家安东尼吉登斯发展了风险社会理论。与贝克一样,他将风险看作后现代或后传统社会发展的中心。2.1.2风险感知理论02风险既是一种客观现实
33、社会、制度和文化的过程互动,从而强化或弱化个人或社会对风险的感知,并塑造人的风险行为。卡斯帕森认为,信息通过社会及个体“放大站”进行加工。风险有着双重维度,即客观真实性与主观建构性。2.1.3风险放大理论031988年，卡斯帕森等人提出了“风险社会放大”理论。所谓放大，既包括加强，也包括减弱。风险的社会放大发生在两个阶段，即“风险信息传递”和“社会机制的响应”。风险社会放大理论试图解决风险管理的难题，即“一方面需要风险分析来设计公共政策。另一方面，目前的风险概念不足以预测和解释公众对风险的反应类型”。风险的社会放大是一种社会体验，是信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的过程
35、标准。识别风险：可能发生什么、何时将会发生、发生在哪里、为什么会发生。评估风险：风险评估指“以详细的、通常是量化的术语来定义某一危险的成分及其含义的一种科学过程”,“在技术风险评价中,这就意味着要确定哪些东西处于危险之中,计算那些希望的或不希望的后果的概率,并将这两种成分加总,通常是用概率乘以后果的规模”。在风险研究中,经济学家以理性经济人的假设为前提,用严格的理性分析来对风险问题进行探讨。除了经济学,心理学和社会学也对风险研究有所贡献。2.2风险减缓公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免
36、社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。02PARTTWO2.2.1减缓的定义01在汉语中,预防的意思为“预先防备”。而防备,有防止与准备的意思。防止,指减缓,即采取有效的控制行动,避免危机的发生或减轻危机的影响。美国联邦应急事务管理署(FEMA)认为,减缓是“旨在减轻重大灾害或紧急事件影响的活动或最大限度地减轻未来灾害的负面影响的活动”。加拿大的国家灾害减缓战略提出,减缓为应急管理奠定了重要的基础。减缓是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险,其目的主要是减少危机发生的可能性或限制危机的影响。减缓措施可分为两种:结构性减缓与非结构性减缓。危机的风险是由致灾因子与脆弱性两个因素共同决定的
38、有毋庸置疑的意义,但减缓措施的实施却阻力重重：从危机本身而言,它具有很强的不确定性。减缓的收益是隐性的。人们天生具有厌恶、回避风险的特性,对可能陷入的困境或危局视而不见、听而不闻,使得一些本来可以预防的风险逐渐演变为危机。一个复杂系统中,多个纰漏和失误耦合在一起,会引发大型的公共危机。在公共危机管理中,许多国家都存在着“重救轻防”的倾向。2.2.3减缓的工具03从美国的经验来看,减缓的主要步骤包括三个:识别致灾因子；分析灾害发生的风险以及人、财产和环境的脆弱性；制定、维持、发展减缓战略。减缓一般要借助以下工具进行:第一,危险源识别与绘图第二,设计、建筑法规与标准第三,土地使用规划第四,经济刺
39、激第五,保险第六,结构控制2.2.4减缓的措施04由于风险是由致灾因子和脆弱性共同决定的,我们一方面要实施减缓工程,降低社会系统的脆弱性;另一方面要着眼未来可能发生的危机,提高全社会的弹性。实施减缓战略降低社会脆弱性提高社会弹性人们在危机预防的过程中,必须着眼于未来防灾减灾的需要,增强社会的弹性。主要途径是:增强社会对未来灾害的控制力和承受力,降低社会的脆弱性。具体而言,措施包括:第一,实现人与自然、人与社会、人与人之间的关系和谐,减少引发危机的致灾因子。第二,在人类经济社会发展中,推行与自然合作而非征服自然的理念。第三,对于不能规避、不得不建在灾害易发区的建筑或基础设施,要实行更加严格的设
40、计与建筑安全标准,严把建筑施工的质量关,增强其抗毁损的能力,并采取严密的防护性措施。第四,增强应急响应能力,完善应急救援体系,在危机发生后有效应对,尽可能减轻灾害的影响。第五,建立良好的应急保障体系,确保灾后恢复重建的人力、物力、财力等资源充裕。2.3公共安全教育公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。03PARTTHREE0102030405增强忧患意识提升风险认知能力提高自救与互救技能塑造公众良好的心理素质增强公众批判力2.3.1公共安全教育的意义01开
42、在伊斯兰堡召开的国际校园安全会议通过了伊斯兰堡校园安全宣言；伊朗实施了地震安全教育项目,将灾害教育整合进正式教育中,并且开展非正式的教育活动。我国校园安全风险管理的问题目前,对我国校园安全构成威胁的突发事件主要有四类:自然灾害；事故灾难；公共卫生事件；社会安全事件。校园安全事件依然存在的主要原因如下:安全制度、责任不落实；学校安全教育培训欠缺；协调与合作缺失；事件应对依然采取“撞击反射”的模式；对极端事件防范与准备不足。2.3.2校园安全风险管理（2）03我国校园安全管理的对策第一,标本兼治,综合治理；第二,注重舆情引导,打击暴力文化；第三,预防为主,开展公共安全教育；第四,群防群治,社会动
43、员；第五,技防、物防、人防结合,加强应急制度建设。2.4新型风险的共同治理公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。04PARTFOUR2.4新型风险的共同治理012020年，新冠肺炎疫情肆虐，凸显出现代风险的以下特征：“第一，不可预测性；第二，对科学或是社会产生一个高度的不确定性；第三，它是难以片段控制的；第四，它是通过全球网络扩散的；第五，扩散非常迅速；第六，它的冲击是超过地域边界的。”所谓新型风险，就是指新出现、没有先例的风险。由于没有先例可循，人类应对
44、起来就缺乏经验和范本，其挑战性更强。在风险社会中，作为一种“开放性社会建构”，风险只有通过全社会成员的交流、沟通与互动，才能得到有效、正确的认知。同时，风险具有跨界性。为了避免公共化、外部性，风险必须由全社会共同承担。所以，风险共治应该成为风险减缓的新理念。如果说在传统工业社会风险减缓可以遵循控制理性，那么，在风险社会风险减缓就应该遵循反身性理性。今天，风险不再是社会发展的副产品，而是社会发展的伴生物。威尔达夫斯基创造性地提出了“安全风险”（safetyrisk）的概念。只有将政府、企业、社会组织、公民个人有效地整合起来，实现对风险的共同治理，才能有效应对风险，本章小节本章主要围绕风险进行了
46、.请阐述我国公共安全教育的意义。7.请结合我国校园安全问题,谈谈该如何加强我国校园安全管理。8.现代风险的特征有哪些？复习思考题感谢观看THANKSFORYOURATTENTION第三章公共危机应急准备序言备豫不虞，为国常道。2018年1月5日，习近平总书记在党的十九大精神研讨班开班式上强调：“必须常备不懈，特别是要提高防大灾、救大险的能力，做好抗击发生像唐山大地震、汶川严重地震、1998年长江洪水那样的重大自然灾害的准备。”在高度不确定时代，应急准备必须遵循底线思维。南宋著名豪放派词人辛弃疾在美芹十论中说:事未至而预图,则处之常有余;事既至而后计,则应之常不足。就是说,在事情未发生之
47、前,人们预先进行筹划,处置起来就会游刃有余。反之,若等事情来了再做打算,应对起来则会感到心余力绌。公共危机应对宜未雨绸缪,勿临渴掘井。目录CONTENTS应急规划的作用与流程1应急预案的“鸡肋效应”2应急预案的演练3应急保障体系4应急保障的产业支撑53.1应急规划的作用与流程对于应急规划的作用与地位,我们必须本着客观、理性的原则加以审视,既不能无视应急规划的意义,又不能将其神化。公共危机应对要立足于准备,但又不能拘泥于准备。通常,我们对前者强调得多,对后者强调得少。01PARTONE3.1.1应急规划的作用01应急规划是一个持续性的动态过程,主要指对应急预案的制定、演练、修改活动
49、导思想。对此,国外学者有“六原则说”“七原则说”“八原则说”三种。“六原则说”认为,应急规划应该:第一,以知识为基础,确知威胁及人们可能做出的反应;第二,鼓励公共危机管理者采取正确的行动;第三,强调灵活性,满足不断变化的应急需求;第四,促进组织之间的协调与合作;第五,将各种应急计划整合起来,综合性地应对各种风险;第六,包括培训内容根据美国学者戴恩斯等人的观点,认识应急规划,我们应注意以下七点:(1)规划是一个持续的过程;(2)规划包括试图在棘手情境下减少未知因素的努力;(3)规划的目的是激发适当的行动;(4)规划应当建立在未来将会发生什么的基础上;(5)规划必须以知识为基础;(6)规划应该以原
50、则为核心;(7)规划是教育活动的一部分。3.1.2应急规划的原则（2）02原则是贯穿应急规划流程的主导思想。对此,国外学者有“六原则说”“七原则说”“八原则说”三种。“八原则说”认为,应急规划要强调:(1)预测对于规划过程的积极或消极抵制,制定战略,管理这些障碍;(2)涉及社区所面对的所有致灾因子;(3)包括所有的响应组织,争取它们的参与、承诺及明确的认可;(4)将影响发生前的规划建立在对威胁及灾害中人的一般行为的确知,争取联邦或州的外援;(5)确定最为适当的应急响应行动的类型,但鼓励以持续性应急评估为基础的临机决断;(6)将应急响应与灾害恢复联系起来;(7)在所有层次上培训与评估应急响应组
53、所从,既不能按照通常的程序，也不能按照既有的经验去加以应对。此时,应急管理者会发现预案无从遵守。即便是宣布启动预案,也只有免责的意义。仅有应急预案不能保障应急准备的充分与完善。应急管理活动包括减缓、准备、响应和恢复四大类。应急预案作为应急准备活动中的一项内容,在我国却被提升至全部应急管理工作的“龙头”地位,这是值得商榷和反思的。3.2.2重预案，轻规划（1）02应急预案就是应急计划，即预先制定的应急方案,应急预案是应急规划的输出。而应急规划就是应急预案产生的过程。如果说应急预案是静态的,则应急规划就是动态的;如果说应急预案是结果,那么应急规划就是过程。我国的应急预案工作存在着重静态结果而轻动
54、态过程的倾向。应急规划作为应急准备的重要内容,是一个永无止境的动态过程,而应急预案则是这一过程中不断变换的成果输出。决定应急准备程度的三个因子是社会系统的脆弱性、资源条件及组织结构。在国外应急规划的过程中,风险评估被置于突出的位置。也就是说,编制应急预案的前提是对预案覆盖范围内的致灾因子和脆弱性进行调查分析。在我国的应急预案工作中,一些地方政府不考量自身的应急保障能力,使得突发事件发生后，应急预案根本无法实施。3.2.2重预案，轻规划（2）03因此,我们提倡以“应急规划”的概念来取代“应急预案”的概念。制定“应急规划”时有以下五个方面需要注意：第一,致灾因子评估和风险削减是应急规划的两个驱
55、动目标。第二,威胁评估是一个持续性的过程。第三,应急规划要将后勤保障作为重要内容之一,确保应急预案的实施具备坚实的人力、物力与财力基础。第四,不同的社会系统有着不同的规划环境。第五,应急规划必须为基层的应急响应者预留充足的自由裁量空间。3.2.3以致灾因子为导向04应急预案可以被分为两类:一类是致灾因子导向型应急预案,如为洪水、地震、台风、泥石流等致灾因子专门制定的应急预案;另一类是功能导向型应急预案,如预警、疏散、社会动员、后勤保障等预案。现代社会的许多突发事件具有极强的耦合性与关联性,复杂性特征十分明显。一类突发事件可能会引发另一类突发事件,产生“多米诺效应”,形成灾害链。此外,今天的突
58、制模式的色彩。这一模式假定,突发事件对社会生活造成了严重的扰动,降低了个人行动的效率和社会系统的能力。按照应急规划的设想,社会需要一个强有力的权威部门来应对灾害所引发的整合性缺失问题。人们也需要新的规范的约束,以便采取适当的应急行动。指挥控制模式的应急规划所暴露出的重要问题是强烈的理想主义色彩和主观臆断性。其基础并非社会响应的实然,而是社会响应的应然。由于我国行政体制具有高度集权的特点,应急规划更加偏重指挥控制模式。国外学者提出,完善应急规划要以新兴人力资源模式来替代指挥控制模式。我国的应急预案工作要逐渐改变对指挥控制模式的偏好,真正了解社会生活的模式及其规律,将现有的习惯模式作为应急行动的基
59、础。3.2.6价值取向出现偏差07在价值取向上,应急规划应该有利于应急管理者采取适当的响应行动。我国应急预案对快速响应强调有余,而对正确响应强调不足。近年来,我国应急管理者在反思应急预案的“鸡肋效应”后,得出了错误的结论:预案过于抽象,不够具体,没有可操作性。但事实上，应急规划越详细,就意味着存在越多的空想成分。在某种意义上,应急规划的前提是对未来紧急情况所进行的情境设计。人们不可能对未来所有的紧急情况都做出充分的设想和估计,其中存在一定的盲区和误差是在情理之中的。突发事件的演进是瞬息万变的,过于详细的应急规划会因时过境迁而失去价值。3.3应急预案的演练在应对战争与冲突中,军事训练十分重要