原标题：中消协发布《2021年校外教育培训领域消费者权益保护报告》
中国消费者协会
3月9日，中消协发布《2021年校外教育培训领域消费者权益保护报告》。
2021年校外教育培训领域
消费者权益保护报告
一、我国校外教育培训领域消费者权益保护的背景
（一）我国校外教育培训行业前景广阔
从供给侧看，我国校外教育培训市场迅速发展。2014年—2020年（除2018年），我国校外教育培训当年新增企业数量增速均为正增长。2020年，我国校外教育培训行业新增企业数量已经达到了约6.5万家；2015—2019年，校外教育培训行业市场规模从1.67万亿增长至2.37万亿，其中在线教育市场规模从1,460亿元增加至3,468亿元，其比重从10%上升到17%[1]。2020年校外教育培训行业市场规模小幅下降，为2.06万亿元，受疫情影响，在线教育渗透率上涨，2020年在线教育市场规模达到4,536亿元，其比重上升到28%。
从需求侧看，全社会对校外教育培训的需求呈现快速增长态势，校外教育培训行业市场前景广阔。根据《中国经济生活大调查》统计，自2013年起居民在校外教育培训领域增加消费的意愿逐年上升，由2013年的22.08%提高到2020年的32.44%，校外教育培训消费成为新的消费热点。一是随着人民收入水平的提高，居民对精神生活的追求更加多元，各个年龄段的人群都希望通过校外教育培训增加技能，充实生活。我国居民人均教育文化娱乐消费支出不断增加，由2013年的1,398元增加到2020年的2,032元[2]。二是新时代知识技能更迭加速，就业竞争加剧，人们渴望通过校外教育培训加强自身建设，改善收入和生活状况。三是线上教育快速发展，校外教育培训变得更加便捷可得。
图1我国居民校外教育培训消费意愿
（二）我国校外教育培训行业进入规范发展阶段
从整个宏观背景看，我国将全面加强行业监管，校外教育培训行业进入常态化监管阶段。随着我国经济社会发展进入新阶段，对国家治理体系和治理能力现代化提出新的要求，国家治理理念进行了调整。新发展阶段要求统筹安全与发展，更加注重安全发展；坚持包容审慎监管，更加重视对新业态的审慎；兼顾效率和公平，更加重视公平。加强行业监管，贯彻落实新的治理理念，推进市场治理体系和治理能力现代化，强化消费者权益保护，是完善社会主义市场经济体制的重要内容。
从教育培训行业自身看，随着校外教育培训行业规范治理的不断深入，以及校外教育培训行业的转型发展，校外教育培训领域消费者权益保护将面临新问题。一是我国教育改革进入深水期，密集出台的政策将引导校外教育培训行业重新洗牌，在行业洗牌过程中一方面学科类培训机构或停业或转型，但善后处理不力，甚或“卷钱跑路”，另一方面有些受新冠疫情影响，经营不善的非学科类培训机构假借政策因素趁机“甩锅”“金蝉脱壳”，导致部分消费者面临“上课难”“退费难”等问题，侵害了消费者合法权益。二是新冠疫情以来，校外教育培训行业加快线上布局，消费者权益保护涉及到线上培训机构资质认证、培训质量合理评估、培训课程开放性设置、消费者信息保护等新问题。三是在线校外教育培训与其他行业融合发展带来新问题，如捆绑销售、教育贷监管、线上课程隐藏网络游戏等。
我国校外教育培训行业规范不断完善，校外教育培训领域消费者权益保护问题日益受到重视，但与经济社会发展的要求和人民群众的期望相比，仍有较大差距。
二、我国校外教育培训领域消费者权益保护工作进展
（一）完善法律制度，夯实法理基础
2021年，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（简称《实施条例》）、《中华人民共和国未成年人保护法》（简称《未成年人保护法》）正式施行，进一步完善了规范校外教育培训机构发展的法律制度体系，为维护校外教育培训领域消费者权益保护夯实了法理基础。
其中，《实施条例》明确规定了民办学校举办者的权利义务和在审批、设立等各环节的要求，《实施条例》是规范我国校外教育培训机构的基础性法律，为保护校外教育培训领域消费者权益提供了法律依据。《实施条例》对民办学校（含校外教育培训机构）的收费、管理、监督、支持等方面行为做出规范，如该条例第42条规定“民办学校应当建立办学成本核算制度……合理确定收费项目和标准。”第44条规定：“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督……”
（二）持续完善政策体系，全面规范行业发展
《“双减”意见》出台后，各地大力推进校外培训治理，取得初步成效，但一些地方培训机构由“地上”转入“地下”，改头换面变相违规开展学科类校外教育培训，严重干扰政策执行，给改革推进造成阻碍。9月16日，教育部印发《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》，要求各地对以“高端家政”“一对一”“众筹私教”“游学研学”等名义违规开展学科类培训、“直播转录播”、组织异地培训等七种隐形变异问题进行坚决查处，推动校外培训机构治理落地见效。
（三）增设监管机构和平台，不断健全工作机制
2021年6月，经中央编委批准，教育部成立专门的校外教育培训监管司，面向中小学生（含幼儿园儿童）的校外教育培训管理工作，指导校外教育培训机构党的建设。这一机构增设对于深化校外教育培训改革具有重大意义。校外教育培训监管司的成立，有利于制定专项管理政策、实行过程性监管、综合推进治理措施，有利于将各方监管力量拧成一股绳，充分体现了党中央、国务院对校外教育培训监管工作的高度重视，传递出解决校外教育培训机构监管难的决心，为治理校外教育培训综合施策提供了有效抓手[3]。
（四）备案制改为审批制，提高线上校外培训机构准入门槛
9月，教育部办公厅等六部门印发《关于做好现有线上学科类培训机构由备案改为审批工作的通知》，对于“双减”文件印发前，按《教育部等六部门关于规范校外线上培训的实施意见》（教基函〔2019〕8号）已备案的、面向中小学生的线上学科类培训机构实施审批制度，确保证照齐全、规范运营。
《通知》明确了线上校外培训机构的办公场所、线下实体培训场所、开办资金、名称、服务器、人员、网络安全标准、教育App管理等基本条件；要求校外培训机构内容健康、教学合规、课时适当、平台可控；要求校外培训机构重视党建、制定章程、明确收退费管理、规范合同签订、规范营销宣传。
随着将线上学科类培训机构由备案制改为审批制，意味着行政部门对线上校外培训机构的管理将更加严格，同时线上学科类教培机构的准入门槛更高，促使线上培训机构更加规范。
（六）修订校外培训合同，有效减少合同纠纷
10月，教育部会同市场监管总局在开展调查研究和广泛征求意见的基础上，对《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》进行了修订和完善，共同发布《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》（2021年修订版）（以下简称《服务合同（示范文本）》），进一步规范合同当事人签约、履约行为，提升校外培训机构服务质量，化解校外培训中产生的纠纷，保护合同当事人合法权益。
（七）强化预收费监管，保障消费者权益
10月，教育部等六部门联合印发《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》（简称《通知》），要求各地采取银行托管或风险保证金方式，对校外培训机构向学员所预先收取的费用做到“全部”和“全额”监管，旨在防范和化解因机构违规操作或经营不善所导致的不当收费、退费难和“卷款跑路”等侵害群众利益的问题和矛盾，以切实维护广大人民群众的合法权益。
该通知将系统性地推动对校外培训机构预收费监管。一是严格规范预收费行为。强调要坚持校外培训公益属性，落实培训收费管理政策，执行收费专用账户和收费时段等预收费管理要求，加强预收费票据管理，解决培训机构过高收费、过度逐利、超长期限收费、通过不公平格式合同条款侵害学员合法权益等问题。二是全面实施预收费监管。强调对面向中小学生（含幼儿园儿童）的校外培训机构，不区分学科类和非学科类，包括本《通知》发布前已收取但未完成培训服务的预收费资金，各地结合实际，采取银行托管或风险保证金方式，全面实行预收费监管。同时，要加强对培训领域贷款监管，严禁诱导中小学生家长使用分期贷款缴纳校外培训费用，减少冲动消费，防患校外培训机构“退费难”“卷钱跑路”的情况。三是健全预收费监管机制。针对监管工作涉及部门多、信息不对称的情况，强调加强部门统筹，形成监管合力，建立信息共享机制，强化风险预警，加强行业自律。
（八）规范成人教育培训，推动行业有序发展
部分社会成人教育培训机构存在名称使用不规范、虚假不实招生宣传、条件和质量低下等问题，损害人民群众合法利益、扰乱教育培训市场秩序，不利于成人教育培训市场健康发展。
为推动社会成人培训规范有序发展，维护人民群众合法利益，7月，教育部办公厅发布《关于加强社会成人教育培训管理的通知》，对成人教育机构的招生管理、培训内容、师资团队、信息化建设等提出详细指导建议。《通知》要求社会成人教育培训机构坚持正确方向、规范名称使用、严格招生管理、选好培训内容、优化师资团队、创新培训模式、完善经费管理、引导行业自律、加强安全管理。
表12021年规范校外教育培训行业的政策文件
发文单位
文件名称
2021-03-31
教育部办公厅
关于进一步加强中小学生睡眠管理工作的通知
2021-04-12
关于加强义务教育学校作业管理的通知
2021-07-07
关于加强社会成人教育培训管理的通知
2021-07-23
中共中央办公厅国务院办公厅
关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见
2021-09-01
关于印发《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》的通知
2021-09-03
教育部办公厅等三部门
关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知
2021-09-06
关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知
2021-09-13
教育部办公厅人力资源社会保障部办公厅
关于印发《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》的通知
2021-09-16
教育部办公厅等六部门
关于做好现有线上学科类培训机构由备案改为审批工作的通知
2021-10-26
教育部等六部门
关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知
2021-10-12
教育部办公厅市场监管总局办公厅
关于印发《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》的通知
2021-11-03
市场监管总局、中央宣传部、中央网信办、教育部等八部门
2021-11-10
关于印发《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》的通知
三、我国校外教育培训领域消费者权益保护存在的主要问题
2021年，受新冠疫情以及校外教育培训行业治理政策的冲击，我国校外教育培训领域消费维权舆情及消费者投诉呈上升趋势。2021年全国消协组织受理有关校外教育培训的投诉案件共80,528件，同比增长43.4%；教培机构频现跑路及退费风波成为2021年十大消费维权舆情热点之一[7]。
（一）消费投诉增长快
据消费者协会统计，2015—2021年消费者针对校外教育培训的投诉逐年上升，从5,811件增加到80,528件，占总投诉比例从0.91%上升至7.71%，占服务类投诉比例从3.10%上升至15.57%。有关校外教育培训的投诉案件在十三个服务投诉大类[8]中居于第3。虚假宣传、缺乏资质、价格欺诈、退费难、培训机构卷款跑路等消费侵权问题屡屡发生，极大地侵害了消费者权益，阻碍了我国校外教育培训行业的健康发展。
图22011-2020年我国校外教育培训服务投诉情况
（二）格式合同纠纷多
合同是消费者投诉的主要类别，2021年有关合同的校外教育培训投诉35,813件，占比44.47%。校外教育培训机构在面对消费者退款诉求时，往往利用格式合同抗辩，而其中的条款存在诸多对消费者不公平的内容，如隐藏“公司保留最终解释权”“协议一经签订，概不退款”“培训期间，出现任何安全事故概不负责”等不公平格式条款，或者合同含有其他退费的限制条件，且不采取加粗、加黑等合理的方式提示消费者。部分校外教育培训机构利用消费者合同意识淡薄，甚至不与消费者签订正式合同，或者销售人员代替消费者签订合同或者利用网络默认消费者同意协议内容。
（三）售后问题难解决
售后服务是消费者投诉的第二大类别，2021年有关售后服务的校外教育培训投诉25,968件，占比32.25%。校外教育培训领域的售后服务问题主要体现在三方面。一是售后服务渠道不畅通，有些校外教育培训机构特别是线上培训机构不重视售后服务，在消费者付费后“失联”，消费者有问题联系不上销售人员。二是培训质量是消费者投诉的主要内容，校外教育培训行业市场准入门槛低，部分校外教育培训机构配备的师资力量不一，从业人员流动性较大，培训质量参差不齐，严重影响服务品质，引发消费者投诉。三是售后问题特别是退费问题往往得不到妥善解决，退费难成教育培训最大顽疾。部分非学科类培训机构假借“双减”政策，关门停业，拒不退款；部分机构以各种理由拒绝或拖延退费，诱导消费者换课；部分培训机构退费条件苛刻，如以“超过退费有效期”为由不予退款，如规定消费者参加促销活动赠送的课程只能在购买课程消费完后使用，一旦申请退款，赠课、优惠等项目将自动取消。
（四）虚假宣传手段多
（五）预付式消费风险大
校外教育培训一般采取预付费式消费开展经营活动，如监管不严格，这种消费模式存在巨大隐患。一些校外教育培训机构收取大量预付费，后因经营不善、资金链断裂，倒闭、跑路后预付费用难以追讨。部分校外教育培训机构为规避“不得一次性收取超过3个月费用”的规定，采取买3个月赠3个月课程、分班次付款等方式，变相提高单次课程和总的培训费用，并设置课程有效期，规定消费者在一定期限之内完成培训。近年来兴起了利用“教育贷”进行教育培训费用支付的方式，部分消费者由于培训费用高、经济能力有限，会采用分期付款的方式缓解压力，但稍不注意就有陷入“套路贷”的可能，当消费者因无法获得培训或者和教育培训机构解除培训合同后，仍然需要向提供贷款的金融机构支付相应的贷款及利息。一些教育培训机构通常用“免息”等福利来吸引消费者，弱化教育贷本身的贷款属性和风险，而产生纠纷后消费者在举证时也难以证明教育机构存在误导或诱导的情况。
四、我国校外教育培训领域消费者权益保护存在问题的原因分析
随着校外教育培训行业整顿治理力度不断加大，消费者权益保护程度总体上得到了明显提升。但行业调整叠加疫情因素影响下，校外教育培训领域消费侵权不断、消费维权困难等现象仍然不容忽视，主要有以下几个方面原因：
（一）校外教育培训行业无序发展，部分校外教育培训机构漠视消费者权益
20世纪90年代以来，我国校外教育培训行业迅猛发展，法规政策配套、政府监管未跟上步伐，加之行业进入门槛较低，整个行业呈现出中小型机构众多、良莠不齐、无序竞争的状态。在经济利益的驱动下，部分校外教育培训机构一味追求营利而忽视教育质量，虚假宣传、缺乏资质、超前教育、贩卖焦虑、价格欺诈等行业乱象不断，消费者的合法权益得不到保障。在我国有关监管部门开展的专项整治行动中，部分企业多次被罚。这其中包括校外教育培训领域的头部企业如学而思、新东方等，涉嫌虚假宣传、价格欺诈、违反合同法等，在线教育的先行者如猿辅导、作业帮等也在其列，涉嫌不当竞争、虚假宣传、违反合同法等。可见，我国校外教育培训机构守法意识薄弱，缺乏行业自律，漠视消费者权益。
总体看来，现有法规政策尚无法为校外教育培训领域消费者权益提供高级别、全方位的保驾护航。
在政策体系层面，教育部、市场监管总局等行政部门制定和发布的一系规范性文件，主要目的是规范校外教育培训机构特别是义务教育阶段校外培训机构的经营行为，有关消费民事处理方面相对不足，约束效力有所欠缺。国务院办公厅颁布的以《“双减”意见》为代表的纲领性文件，则更多的是指导性原则，未涉及校外教育培训机构违法违规行为的罚则制度。
（三）监督管理机制不够健全，消费者权益得不到有效保障
在监管权责方面，校外教育培训治理涉及教育、市场监管、人社、人民银行等多部门职责，出现侵权行为和消费群体纠纷后各部门职责界定以及协同监管机制有待进一步明确。教育部门承担着大部分校外教育培训机构的治理工作，拥有执法权但没有执法队伍，执法专业性不足。要提高执法效率，需要与市场监管、公安、卫生、人社、人民银行等部门紧密配合，实现协同监管、联合执法。
（四）校外教育培训消费环境不佳，消费者理性消费意识、风险意识薄弱
当前，我国消费者普遍盲目抱有“不能输在起跑线上”的心理，缺乏正确的教育观、就业观。校外教育培训机构紧紧拿捏消费者心态，为“教育内卷”“就业内卷”添柴加火，部分校外教育培训机构无视“教育是提高国民整体文化素质的公益事业”，唯利是图、制造焦虑、贩卖焦虑，一阵阵掀起“早教热”“培训热”“考证热”，极大地破坏了校外教育培训的消费环境。
在这种焦虑情绪的影响下，消费者往往跟风消费、冲动消费，对培训机构发布的宣传信息缺乏理性判断，不了解国家或者当地教育部门出台的有关政策；在缴纳培训费用时，往往因为商家提供较高折扣而缴纳大额预付款；在签订合同时，不认真、不完全阅读合同条款，对退费、培训地点变更、培训是否达到效果等重要条款不予重视，接受不公平格式条款；与商家进行口头协议，未将口头承诺写入合同；发生消费纠纷时，往往因未保存好付款发票、消费记录、合同等有关证据，使合法权益难以得到有效保护。
（五）受疫情和行业政策影响，消费者投诉案件增多
近两年我国校外教育培训领域消费者投诉占服务类投诉的比重较大，2020年校外教育培训类投诉占服务类投诉比例为11.24%，2021年该比例上升为15.57%。
一是受疫情或疫情防控措施影响。具体表现有：（1）部分线下服务无法开展，校外教育培训机构将线下服务转为线上，不符合消费者预期，引发消费投诉，一些机构单方变更服务协议，强制消费者同意。（2）部分校外教育培训机构门店无法正常营业，又无法转为线上课程，消费者要求退费，却被收取部分违约金，或产生退费难纠纷。（3）受疫情影响，一些经营不善的非学科类培训机构假借政策因素趁机“甩锅”“金蝉脱壳”，导致部分消费者面临“上课难”“退费难”。（4）消费者因疫情影响变动工作或经济困难，申请退课，经营者以各种理由拒绝退款。
五、完善校外教育培训领域消费权益保护工作的政策建议
（一）完善政策法规，强化校外教育培训消费者保护制度保障
（二）加强监管协调，形成长效监管机制
进一步明确校外教育培训监管主体及其职责，加强监管体系内外部的沟通协调，充实基层执法力量，提高执法人员法律素养。建立日常监管执法机制，在阶段性专项整治行动之外，加强行业发展规律研究，建立风险研判、预警、处置长效化机制。加大培训机构违法行为查处力度，保障消费者预付资金安全，提高违法成本。
（三）利用科技手段，提升消费纠纷解决效率
（四）强化社会保护，营造良好消费环境
（五）加快普及新政策，提高消费者维权意识
（六）加强行业自律，促使企业树立社会责任
[2]受新冠疫情影响，2020年居民人均教育文化娱乐消费支出较2019年有所下降，2019年我国居民人均教育文化娱乐消费支出为2513元。
[3]丁雅诵.规范发展是校外培训行业的必答题，人民日报，2021-06-24
[4]教育部校外教育培训监管司：坚持以人民为中心发展理念扎实开展校外培训机构治理-中华人民共和国教育部政府门户网站(moe.gov.cn)
[5]教育部教育督导局（国务院教育督导委员会办公室）：“双减”督导工作情况-中华人民共和国教育部政府门户网站(moe.gov.cn)
[6]陈敦：贯彻落实“双减”政策修订培训合同示范文本-中华人民共和国教育部政府门户网站(moe.gov.cn)
[8]根据消费者协会，十三类服务大类为：生活、社会服务类，销售服务，信息通讯服务，互联网服务，邮政业服务，文化、娱乐、体育服务，校外培训服务，公共设施服务，房屋装修及物业服务，旅游服务，金融服务，保险服务，卫生保健服务。
[9]毛婧,祁占勇,答喆.校外培训机构的法律属性与法律规制[J].2021(2020-8):66-70.
[10]同上。
[11]孟凡壮,刘玥.韩国课外辅导机构法律规制探析[J].全球教育展望,2019(2):10.