【关键词】社会救助；救急难机制；社会控制；暂行办法；立法
危急患难一般简称为“急难”。在社会救助的语境下，“急难”是指自然灾害、突发事件等客观原因所导致人民基本生活陷入严重困难的情况，具有突发性、临时性、严重性的特点。传统的社会保障理论中，社会救助一般也称社会救济。通常来说，救济是一种基于同情和慈善的心理对困难者行善施舍的消极救贫济穷措施，多表现为暂时性的救济措施；而救助更多的反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府责任多表现为长期性的救助。[1]因此，在现代社会救助理念中，“救急难”的含义应当侧重于国家和社会对遭遇“急难”事件而陷入基本生存困境的家庭或个人所进行的积极的帮助和扶持。相应地，作为一种制度化的救助措施，社会救助“救急难”机制指国家和社会依法定的程序和标准对受助对象采取一系列及时的应急性、过渡性救助措施，使其基本生活得以保障的制度，具有救助对象的不确定性、救助方式的多样性以及救助水平的低层次性等基本特征，其目的旨在“急人之所急”，帮助社会弱势群体“脱难”乃至“脱贫”，从而保障其基本生活水平，进而实现健全社会保障体系，维护社会公平与稳定。
一、社会救助“救急难”机制构建的理论基础
在“办法”出台后，2014年4月民政部发布了《关于开展“救急难”工作试点的通知》(以下简称为“通知”)，明确了“救急难”工作的基本原则和首要任务，对“救急难”机制的建立和完善提出了新的要求。各省市随之陆续开展“救急难”的综合试点工作并取得初步成效。“救急难”工作的有效开展，在回应群众的诉求、填补制度空白的同时，也将促进现行各救助制度之间的有效整合的实现，为整个社会救助制度的创新和突破奠定基础、提供可能。但目前，我国尚未将“救急难”作为一项专门的救助制度予以确定。因此，理应在明确理论依据的基础之上，结合我国目前的社会救助“救急难”实践，加快建立和完善“救急难”机制，补短板、托底线，织牢社会救助安全网。
社会经济的发展为社会保障的发展完善提供了物质基础条件，也对社会保障的规模和水平提出了新的要求。随着市场经济的发展，贫富差距逐渐扩大，需要政府这只“看不见的手”加以调控。而社会救助“救急难”正是在市场失灵的状况下作为国家的社会保障政策手段应运而生，运用政府的公权力和公共资源对收入分配进行适度调整，用以解决市场自身无法调节的社会公平和稳定，维护低收入阶层的生存权利。此外，社会控制理论将社会救助法律制度作为一种主要针对贫困者、弱势群体困境的缓解和解决的有效的社会控制工具。法律本身是一种社会现象，更是社会控制最有效、最重要的方式[6]。社会控制理论主要强调对社会问题的缓解和克服，提供相应制度化对策，“救急难”正是针对因灾难、突发事件而陷入困境的群体进行救助并提供制度化支持，保障其基本的生活条件，避免其产生过激情绪，影响社会安定团结。
二、社会救助“救急难”实体机制
(一)救助对象的厘定
正义是社会制度的首要价值，而平等是正义的最终指向标准。[7]社会救助关乎社会底线公平，社会救助“救急难”的目的在于让全体社会成员在遭遇急难及生活陷入困境时得到及时有效的救助。因此，在“救急难”机制的建立与完善过程中，要想充分体现政策的公平性即所谓的“不患贫而患不均”，应首先明确“救谁”与“急谁”的问题。严格规范救助对象的认定条件，减少自由裁量，做到救助有据可依，并针对不同主体的具体情况做出相应合理的制度安排，从而实现实质正义。以上述“救急难”的制度理念和功能为依托，应当明确并逐步扩大急难救助对象的覆盖范围即要求急难救助在最大范围内保障公民在遭遇意外事件等突发情况时的基本生活。根据《通知》，急难救助的对象为突遇不测、因病因灾陷入生存困境的居民(含非户籍常住人口)以及遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致公民生活陷入困境，还包括其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后仍有困难的家庭。笔者认为在制度设计中，“救急难”对象的确定应当以此基础，并重点突出城乡低保对象和特困人员，且向低收入家庭和非户籍人员拓展，逐步惠及全体公民。[8]
(二)救助形式的规范
社会救助作为“最后一道安全网”，其基本任务旨在帮助救助对象渡过急难时期，回归到能够自我救助的状态。[9]区别于中国古代传统的“施恩”思想，现代社会救助追求于救助对象的自立能力的恢复或培养，以避免救助对象救助依赖性的萌发，从而增进社会公平、化解社会矛盾、使全体人民共享经济发展成果。因此，单纯的现金补偿不仅难以克服其消极性，还容易忽视救助对象的多样性和异质性。我们认为，在实践中，必须加强构建救助形式的多样化并进行合理组合，将其从单一的现金救助逐渐扩展为提供饮食、住宿、医疗、教育、交通等多样式的物质救助，及以工代赈、通过政府购买服务的方式实现“输血型”救助和“造血型”救助相结合的综合救助模式等，以满足不同救助对象的需求，如针对因遭遇自然灾害或意外事件等特殊状况而陷入困境的群众开展恰当的心理辅导、行为矫正或必要的生活照顾和护理，维持基本的生存并帮助其度过难关，从而实现急难救助方式上的“可持续”和救助效用的最大化。
(三)救助标准的细化
三、社会救助“救急难”程序机制
(一)“救急难”受理及审批程序
(二)“救急难”资金筹集及监管程序
(三)救急难“政社合作”机制
(一)“救急难”机制与社会保险制度之间的衔接
社会保险制度是通过社会成员缴纳的一定数量的保险金以应对未来不可预计风险的发生，而“救急难”制度也正是针对因此类风险的发生而陷入生活困难的群体进行的应急性救助。在社会保险制度中，医疗保险、工伤保险制度能够有效地分担和化解劳动者因疾病、工伤、意外事件等沦为社会弱势群体的风险，可见若是没有了社会保险的防范和预防，“救急难”将不堪重负。在社会保障领域，要兼顾可能发生的当下及未来的风险，综合预防与应急救济加强社会救助与社会保险的衔接与调适必不可少。[61]例如，根据情况，由“救急难”专项基金提供资金，将受助对象纳入相应的社会保险体系作为一种救助形式，从而将“救急难”与社会保险制度相衔接，共同保障受助群体的基本生存，并帮助其实现自立，促使社会救助乃至整个社会保障体系走上可持续发展的道路。
(二)“救急难”机制与社会福利制度之间的协调
日常生活中，老年人、残疾人、妇女儿童抵抗风险的能力一般较弱，在发生自然灾害、重大疾病等意外事件的情况下，更易陷入严重的困难境地。而社会福利制度的存在使此类群体得以享受社会福利，一定程度的减轻其家庭负担，进而提高社会全体成员应对风险的能力。同时，将遭受自然灾害、重大疾病等急难事件的老年人、残疾人、妇女儿童纳入社会福利系统进行救助能更好地保障其生活需求，提高其生活水平实现，从而减轻“救急难”之负担。将保障社会底线公平的社会救助制度与使人民共享经济发成果的社会福利制度有机结合，实现二者的协调发展，是新时期构建和谐社会的必然要求。
(三)“救急难”机制与社会救助制度措施之间的协调
我国现存社会救助体系中的各制度的建制理念和目的各不相同，如最低生活保障制度的理念在于保障贫困群体的最低生活水平，而医疗救助的目的则在于解决困难群众的医疗救治问题，教育救助的目的在于解决因贫失学问题，受灾人员救助的目的在于对因遭受各种灾害而陷入生活困难的群体进行援助保障其基本的生活。然而，为保证这些专项救助制度中“救急难”功能的真正实现，应当对其进行剥离并加以整合，形成一个全面有效的“救急难”机制。
此外，与作为我国基础性救助制度的最低生活保障制度相比较而言，专项救助在我国社会救助体系中体现出更加明显的“救急难”功能。因此“救急难”制度的建立，需要处理好与各专项救助之间的衔接，如建立“救急难”与最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等的救助信息共享机制，加强部门协作，有效防止重复救助及救助盲区的存在。