浙江省第十五次党代会报告明确指出，要实施“上统下分、强街优社”改革，全面推行全域党建联盟，突出融合型大社区大单元，构建党建统领、平战一体、集成协同、精密数智的新型网格治理体系。做实共同富裕现代化基本单元、推进融合型大社区大单元治理，是我市争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的重点，也是推进“无疫单元”创建实现疫情防控常态长效的关键。根据省委文件，融合型大社区大单元是指户数3000以上或常住人口在1万人以上，人户分离占比高、租住人口常年保持在50%以上，治理难度较大的社区单元。第七次人口普查结果显示，我市新增常住人口323.56万人，主要集聚在全市近300余个融合型大社区大单元中。这类社区人口规模大、结构复杂，出租户多、流动人口多，公共服务配套短缺、治理力量配备不足，治理难题多、防疫压力大。本课题基于上城区融合型大社区大单元的类型考察，借鉴上城区实践探索的有效经验，从强化“组织统合”、“力量聚合”和“功能耦合”提炼党建统领融合型大社区大单元治理的“上城方案”，助力杭州探索形成特大城市精管善治的典型样本。
一、“融合型大社区大单元”的理论内涵与现状概况
（一）理论内涵
社区在国家治理体系中占据重要地位。习近平总书记强调：“社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区基础筑牢。”单元是基层治理的另一重要概念，治理行为必须坐落于一定的治理单元之上，在一定的空间、人口、组织、设施中开展。因此，基本单元的设置是为了实现对公共事务的有效治理，在一定空间内通过衔接治理层级、优化治理规模、创新治理载体、整合治理资源等方式实现治理能力再生产。行政性的管理单元和自然性社会性的地域单元是划分基本单元的两种典型思路。我国的基本单元主要包括：第一，将社区作为治理单元，探索多元力量的共治；第二，将网格打造为治理单元，在更小的地域范围内实现精细化管理；第三，将治理单元下沉至小区或邻里，提高社区居民的自我治理与自我服务意识；第四，将片区（街道之下若干社区的联合）打造为联合型治理单元。其中，社区作为重要的基本单元，是推动国家治理体系和治理能力现代化从宏观设计到微观落地的重要载体。
省委组织部对融合型大社区大单元的内涵进行界定，并将其作为基本单元治理中的重点难点。基于上述研究，本报告指出，“融合型大社区大单元”既是建立在临近地域基础上，人口体量大且结构复杂、社区交往不足、认同感偏弱、文化异质性强的居民生活聚合体，也是以自然性社会性条件为基础，以行政性资源力量整合、权责匹配、共建共治为原则而划定的特定治理单元。完善“融合型大社区大单元”治理的实质是探索破解“大社区大单元”治理难题进而实现融合治理的空间方案。
（二）治理目标
由此，融合型大社区大单元治理的目标是推动组织体系和治理体系相互融合提升治理能力，具体包括：以党建统领为核心的组织体系建设推动治理体系统合、条块等队伍力量聚合，社会治理能力、公共服务能力、文化引领能力、安全保障能力、经济支撑能力等多重社区功能耦合，真正建成“高质量发展、高标准服务、高品质生活、高效能治理、高水平安全”的现代社区。
（三）现状概况
表1:上城区融合型大社区大单元概况
上城区融合型大社区大单元概况
城市社区（28）
回迁
安置
6
村社合并
笕桥（4）：花园、东港、草庄。
整村回迁
九堡（1）：三卫。
多社区拆迁合并
四季青（2）：江锦、钱江苑。
原拆
原建
4
笕桥（1）：同心。
九堡（3）：格畈、八堡、九堡。
混合
类型
11
望江（1）：清泰门；闸弄口（1）：三里亭；
四季青（2）：水湘、三叉；
笕桥（3）：横塘、范家、白石；
彭埠（2）：普福、章家坝；九堡（2）：九塘、新江花园。
纯商
品房
5
笕桥（2）：枸桔弄、天新；
九堡（3）：红苹果、兴安、和华。
二、当前融合型大社区大单元治理中的重点难点
（一）党建统领融合型大社区大单元治理的体系统合水平有待提升
（二）党建统领融合型大社区大单元治理的力量聚合水平有待提升
（三）党建统领融合型大社区大单元治理的功能耦合水平有待提升
表2：上城区融合型大社区大单元按户数规模的分布情况
户数规模
社区（个）
占比（%）
1000户以下
3
11.5
1000-2000户
15.4
3000-4000户
10
38.5
4000户以上
9
34.6
表3：上城区融合型大社区大单元按常住人口规模的分布情况
人口规模
1万人以下
19.3
1-1.5万人
14
53.8
1.7万人以上
7
26.9
三、党建统领融合型大社区大单元治理的“上城方案”
紧扣习近平总书记关于社区建设和治理的重要指示，按照浙江省“红色根脉强基工程”要求，贯彻省党代会和全省城乡社区工作会议精神，适应常态化疫情防控需要，上城区不断推动融合型大社区大单元组织体系与治理体系深度耦合，坚持加强党建统领，坚持平战高效转换，坚持数字化改革赋能，迭代升级复杂区域治理的理念、模式、机制、手段，构建党建统领有力、责任有效落实、运转有序高效的智治格局。归纳来看，融合型大社区大单元治理的“上城方案”紧扣“融合”主旨，以深化党建统领组织体系建设为总抓手，以迭代升级人口全量数据治理底座为基础，围绕“治理体系、力量体系、队伍体系”三大改革要素推动融合型大社区大单元破题解难，探索形成“以五融促五力”系统方案（见图1）。
图1上城区融合型大社区大单元治理架构图
（一）“融组织”提升融合型大社区大单元统领力
二是横向到边深化党建联盟。在力量整合上，推动街道、社区与驻区单位党组织深化区域化党建联盟建设，吸纳辖区内党政机关、重点企事业单位、服务机构等力量，增强对社会组织、群团组织的领导，增强横向覆盖。深化“契约化”共建，完善区域协同共治机制。在工作机制上，健全联席会议制度、兼职委员制度,吸纳驻区单位党组织负责人、社区民警、物业、业委会负责人等兼任社区党组织成员。优化驻区单位与社区“双向”服务机制,形成年度需求清单、资源清单、项目清单,每季召开党建共建例会,实现共建共治。
三是纵向到底建强各级堡垒。第一，做实街道“大工委”、社区“大党委”制。强化社区在落实“七张问题清单”中的防范化解能力，建立健全社区“两委”干部常态联系走访机制。通过包网入户、包楼联户，全覆盖联系走访社区住户，及时发现解决问题。第二，实现组织体系向下延伸。优化“村社—网格(小区、自然村)—微网格(楼道、楼栋)—党员中心户”四级组织架构，并进行优化动态调整。全覆盖建立小区党组织，选优配强党组织书记。深化物业、业委会党建,全覆盖推进物业服务企业党组织建设,推动小区党组织书记或成员通过法定程序兼任(担任)业委会成员。探索推进小区党支部与物业公司党组织、业委会成员之间“双向进入、交叉任职”，构建以小区党支部为核心，物业公司、业委会等各方参与的“多位一体、多元共治”的小区治理构架。
（二）“融治理”提升融合型大社区大单元统合力
一是深化“清单制”实现扁平治理。扁平治理的本质是实现治理主体权责对等。上城区在原有社区准入清单的基础上，继续深化探索清单理事、制度管事制度。在全面梳理区街权责清单、政务服务清单基础上，从综合执法、市场监管、应急管理、生态环境等领域破题，梳理形成街道“属地管理”事项责任清单并推进场景化应用，逐项明确部门和街道工作责任、协同机制、履职流程，进一步厘清工作界面，拴紧职责链条。建立事项动态管理、准入和评估机制，健全事项执行协同机制，推动形成依单履职、依单管理、依单问责的工作闭环。加强清单实施保障，坚持“人随事走”，立足区街权责清单、政务服务清单和街道“属地管理”事项责任清单，进一步优化基层工作力量布局。
二是集成“一件事”推动协同治理。着眼打破条块壁垒、促进上下和横向间协同，按照全周期管理理念，分批梳理出一批高权重、高频率、高需求的基层治理“一件事”，制定路线图有序推进“一件事”集成改革，通过流程和业务重塑形成治理合力。根据“一件事”集成改革项目清单，逐一组织编制基层治理“一件事”办事指南和工作规程，优化工作流程，强化业务协同，建立标准化、规范化的基层治理“一件事”工作体系。依托一体化智能化公共数据平台，将基层治理“一件事”涉及的人、房、企、事、物等要素数据库进行精准匹配链接，实现人事一链匹配、处置一键下达、全局一屏掌控。将基层治理“一件事”办理接入区社会治理中心和街道综合信息指挥室，建立健全事件精准流转、全程动态掌控、即时反馈评估的数字化闭环管理机制，通过数字赋能形成区街两级合力推动“一件事”处置。
三是以执法体制改革推动高效治理。上城区针对融合型大社区大单元治理中涉及执法问题集中的情况，以大综合一体化改革为契机，通过“物理整合+化学融合”实现执法力量全面支撑。全线纳管派出所、司法所、市场监管所、城管执法中队等10个专业队伍，重组平安巡防、城管序化、城建协查、交通协管等4支辅助力量，成为有力“手脚”。同时，以1个党建联盟为纽带、3个治理组团为载体，切实把综合执法力量充实到各个网格当中，并梳理汇总4大类、10个条线、63项业务的执法手册，实现“一支队伍全部管、一名队员管全部”。
（三）“融力量”提升融合型大社区大单元统筹力
（四）“融队伍”提升融合型大社区大单元执行力
一是融合争先建强“领头雁”队伍。牢牢抓住村社书记“领头雁”队伍，以社区治理短板以及居村干部需求为导向，突出实战实训、务求实效，补齐治理能力短板，提高村社班子的执行力、战斗力、动员力、服务力、先锋力。深入实施“领雁工程”,持续开展“大培训、大比拼、大帮带”。探索实行“走学制”互学互鉴融合争先机制，极大提升两区融合背景下全域社区干部的整体水平。
三是推动条线社工向全科社工转变。建立“全科社工”规范服务制度，推出网格服务手册和履职考评体系，开展政策通关行，开发涵盖党群建设、社会保障等测试软件，重点考察社工各类政策熟悉度。开展民情通关行，重点考察社工对社区重点人员、网格住户信息、模拟案例处置及应急处理能力。目前，九堡街道296名社工全员参与实训，全科社工比例80%以上。聚焦社区网格的多元人群、多样需求、多头条线，以最实执行单元集纳服务资源、服务人员“一网融合”，通过全科全能的队伍能力升级和结构转型，做实融合型大社区大单元的服务基础。