正在施工建设中的东方市人民检察院技侦综合大楼。
核心提示
在海南省东方市，一块近400亩的土地上，公检法大楼正在兴建，而一家民营企业却称自己才是这块地的真正主人。
当地国土部门给双方都发了土地使用证，称都有效。
一块地争议的背后是“土地财政”下膨胀的行政权力：没钱修路，为让民营企业垫资，东方市政府不顾本级政府的权限和出让程序违规，协议承诺以3000亩土地进行补偿；因违规不能兑现承诺，就拖；对按规定发放了土地使用证的近400亩土地，有偿收回协商不成，干脆以闲置土地超过两年为由无偿收回；行政复议到海南省政府，企业赢了，却是一纸空文。
3月28日，海南省东方市八所镇东方大道，路北侧工地上的工人正忙碌施工，不时有卡车进出。公安民警及职工经济适用住房小区已基本竣工。东方市人民检察院技侦综合大楼、东方市人民法院审判大楼均已封顶，大楼上挂着的红色祝贺条幅迎风飘扬。
这宗地块面积380多亩，相当于32个标准足球场大小。根据记者在东方市国土环境资源局(以下简称“国土局”)查阅到的该宗地块的档案信息，其中约2.5万平方米属于东方市人民检察院，东方市人民法院和公安消防支队各使用两万平方米。这三家单位的土地使用权均通过划拨方式取得。
海南省西环实业有限公司（以下简称“西环实业”）却称它才是这块地的真正主人。该宗土地的使用权证因西环实业贷款而抵押在中国农业银行琼海金贸支行。
为何会出现“一地二主”的怪事呢
“吃饭财政”以土地抵债修路
事情还得从15年前说起。
1998年，因机缘巧合，西环实业获得了修建高速出口路的机会。经协商，1998年6月18日和7月18日，西环实业与东方市政府分别签订《公路建设投资合同书》和《补充协议书》。
“当时公司成立不久，正好在东方附近有个工程，就去修了。”西环实业法人代表邓泽超回忆当时的情形说。
西环实业是一家民营企业，1998年成立，注册资本500万元人民币，主营业务是修建城市公共基础设施。
当时东方市撤县设市也才1年，一切都在建设中，要修建的是东方市西线高速公路接口处至东方大道“十字路”的城市公路，即九龙绿地广场上下路，两段均长4.5公里、宽30米。这一项目包括城市一级快速干道的机动车、非机动车、人行道路面及与之相配套的排污、供电、电信、绿化照明和燃气等基础设施建设。
依据合同，全部建设资金由西环实业投入，包括勘察、设计、征地、拆迁等一切费用，东方市政府则以土地补偿方式偿付公路建设投资。
记者在东方市国土局的一份档案资料中看到东方市政府解释以土地换取工程建设的缘由。文件称，“1998年省政府省长办公会议决定，西线高速公路出口路基础建设由市县政府承担”，“1998年，市政财政收入仅有6000余万元，是典型的‘吃饭财政’，工资仅发到1993年套改工资的30%，保工资尚且困难，没有多余的资金来搞建设”。
根据协议，作为投资补偿，东方市政府以3.88万元／亩的地价出让九龙路两侧沿线300米以内的空地给西环实业，总计3092.87亩。
东方市国土局陆续为西环实业核发了位于九龙广场上路南侧下路北侧的12本《国有土地使用证》，约1226.45亩。西环实业则先后支付土地拆迁和征地补偿款800万元。
开工时，西环实业本身资金有限，便以所获的部分土地使用权证向琼海市农业银行申请贷款，1998年9月申请3100万元。九龙绿地广场工程按政府的设计规划经多次修改，预算增加，两个月后，又申请了3000万元。最终给下路的投资是4880万元，总投资约1.2亿元。
2001年9月，经海南省政府批准，东方市国土局为西环实业换发未注销的4本《国有土地使用证》，划拨给九龙东路上路北侧八所镇皇宁村面积25.4582公顷（381.85亩）的土地，用作九龙广场文化中心项目建设，使用期70年。按照合同约定价格，该块土地价值1481万余元。
东方市政府对批复的土地承诺在10年内（至2011年12月30日）不进行任何处理，而换发的4本土地证最终被全部抵押给农行琼海金贸支行。此外，东方市土地资产管理公司亦为西环实业贷款提供2万多平方米的土地作为担保。
政府欠债一拖13年
工程竣工并正式交付使用后不久，2000年下半年，西环实业向东方市政府提起申请，要求办理工程结算、支付剩余工程款以及明确所划拨土地的规划用途。
他们没有得到回应。因为两年过去了，东方市政府已经发生了巨大的人事变更，“修完路，领导就换了，市政府、国土局的主要领导都换了，去政府机关找他们没人理，沟通也没结果，工作人员说现在领导都换了，也没人清楚，谁敢给你结？”邓泽超说时一脸苦涩。
2005年6月以后，西环实业因资金周转不灵，资不抵债，处于关停状态。2008年8月，因无法偿还到期银行贷款，农行琼海支行将东方市土地资产管理公司为西环实业贷款提供担保的两万多平方米土地进行拍卖。
这期间，东方市数届政府，并不太平。2010年，时任市长谭灯耀因土地腐败案落马，涉案地块是东方市八所镇皇宁村和小岭村的1046亩集体土地。该案还牵出包括市委副书记以及土地、建设、城投等部门负责人在内的24名干部。此外，曾签发注销西环实业土地使用证决定、后任副市长的邢俊强亦因受贿罪锒铛入狱。
“我们给邢俊强和谭灯耀等好几个市领导都发过函，申请结算，没人理。这个项目之后公司基本没再做什么大项目，全部拖死在那里了。”邓泽超说。
领导班子更替后，东方市政府“依据市城镇规划和城市建设发展需要”对部分地块进行重新处置，其中就包括西环实业抵押在银行的两宗土地。
“政府完全没有通知我们，是银行找到我们，说政府想还钱，要把地收回去。银行知道这种行为不合法，就事先知会了我们。”西环实业副总经理许斌至今感到气愤。他对记者说，“土地使用权证是我们的，市政府怎么可以绕过我们去和银行谈？”
在与银行、西环实业均无法达成统一意见后，东方市政府干脆强制无偿收回土地。
2010年10月11日，东方市政府作出行政决定，无偿收回位于东方市八所镇九龙上路北侧25.4582公顷国有土地的使用权，并注销其名下东方国用（八所）字第6151号《国有土地使用权证》。
东方市政府称，作出这一决定的依据是《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第一款第（一）项规定，理由是西环实业未按时开发，闲置土地超过两年。
决定作出后，东方市政府将这块土地划分给该市所属的部分司法机关，并由市国土局向这些机关重复核发该宗土地的《国有土地使用权证》。
东方市国土局的有关档案显示，东方市人民检察院、市人民法院、公安消防支队的土地登记审批日期分别为2011年1月28日、2010年12月28日、2011年1月19日。而市国土局给这三家单位的《国有建设用地划拨决定书》签发日期为2011年12月22日或12月23日，均在海南省政府依法撤销东方市政府的行政决定之后。
得到要无偿收回的消息后，西环实业曾数次前往市政府进行沟通，未果。他们后来还找了一次市委书记，得到的答复是，土地收回是收回的事，欠钱是欠钱的事，一码归一码。土地是闲置，政府就应该收回。你认为欠钱，可以起诉政府。
省政府行政复议决定成一纸空文
西环实业随即就无偿收回决定向省政府提出行政复议。
许斌认为他们是有理有据的：“闲置责任不在我们，10年前拆迁费就交上去了，政府不组织拆迁，规划也不给我们做调整变更，直到2010年，在《东方市城市总体规划》中，那块土地的规划用途还是其他农用地。”
此前，西环实业准备利用东方市政府提供的综合补偿用地开发建设“九龙广场文化中心”，在东方国用（八所）第6151号《国有土地使用证》中，只标明土地的坐落、终止日期和面积，并未标明上述土地的用途、使用权类型等。
也不仅是因为这些，濒临破产的西环实业尚无力偿还贷款，更没有资金进行土地开发，“我们也根本没有钱再去做别的工程，公司后来只是勉力维持了。”许斌解释。
2011年7月29日，海南省政府作出行政复议决定书，依法撤销东方市人民政府作出的《关于无偿收回海南西环实业有限公司国有土地使用权的决定》。
行政复议决定书指出，由于东方市政府的原因，造成西环实业对土地无法开发，东方市政府无偿收回西环实业的土地使用权适用法律错误。
根据《城市房地产管理法》第二十六条和《海南省闲置建设用地处置规定》第四条的规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门原因闲置满两年或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，不属于闲置用地的范畴。
在东方市城市规划与住房建设局（以下简称“住建局”），记者看到最新的《东方市城市总体规划（2011-2030）》，该宗土地的规划已经显示为“行政办公用地”。城市规划管理股股长高海云说，“他们已经在建了，我们就规划为行政办公用地。”
行政复议决定书下发后，西环实业于2011年8月8日、29日分别向市住建局、国土局提出关于明确土地规划用途，请求紧急责令停止非法侵占土地权益并交还土地的申请，没有收到回复。
与此同时，东方市公安局获施工许可证，于8月上旬开工建设“公安民警及职工经济适用住房”，根据现场工程概况显示，建筑面积达48791平方米。9月6日和9月22日，市政府发布人民法院、人民检察院建设办公楼的施工招标。
许斌告诉记者：“行政复议我们胜诉之后，向他们大概发了三四次函件，要求停止施工，他们也不理。”他同时质疑，“他们盖楼的时候规划手续根本都不健全”。
“公检法这个楼是（行政复议决定）撤销之前，我们下了行政决定以后盖的。”时任东方市国土环境资源监察大队长许康君回答说。当时市政府有一个工作组，由市长负责，委托国土局等部门出面协调。他是市政府委派负责与西环实业沟通的代表之一。
2011年10月28日，西环实业与东方市政府会谈。西环实业要求东方市政府尽快执行省政府《行政复议决定书》，责令公检法等施工单位停工，将土地交还以及办理工程结算。
国土局代表市政府回复，主要有3点：1．行政复议只是撤销东方市政府无偿收回土地的决定，但市政府可以继续决定通过有偿方式收回土地。2．该宗土地中，除了部分已经办理到东方市公安局、检察院和法院名下，其余用地全部预留给武装部和武警二支队。已经合法取得土地证，土地无法交还。3．市政府可以通过换地补偿西环实业。
“政府的行政决定在撤销之前都是有效的决定，是政府的行政行为，决定下了以后，没有撤之前地就不是西环实业的了。行政复议和行政诉讼不影响行政决定的执行。”许康君如是解释公检法等单位一直在施工的原因。
“地是不可能还了，不能资源浪费，已经盖了那么多楼。”他补充道。
至2013年3月，行政复议决定下发已一年半有余，事态仍处于僵持之中。在向许康君核对具体情况时，他屡次对记者说：“再揪着以前的问题没有意义。”许康君表示，市政府很有诚意、很积极主动地要解决问题，“我们现在主要是如何来解决问题，要来协商。不要说政府无赖啊什么的，西环实业想要回地，要把公检法的楼拆掉才来谈，这是什么要求？真的是很无理”。
许斌不以为然：“他们根本没有说要还钱的事情，说置换地，那请拿出置换方案来，也没有，都是不欢而散。农行早就要求法院保护权益，做封存处理了，他们还不是一直在施工？”
记者得到的一份海南第一中级人民法院文件显示，该宗地块已于2011年12月30日遭该院查封。文件中指出，“从即日起，上述查封的财产未经本院许可，不得转让、抵押或作其他形式的处分。”
东方市政府法制办公室主任黄仪向中国青年报记者承认，目前该宗土地已经遭法院查封，“谁都不能动，政府也不能动。已经抵押贷款的土地，要等银行那边提起行为。”当记者追问为何仍在施工时，黄仪说：“你要去问他们（施工单位）为什么，我们也不知道。”