编者按：2023年7月20日，国务院公布了新修改的《发票管理办法》，《发票管理办法实施细则》作为配套规章亟待修订。2024年1月15日，国家税务总局公布了《关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》（国家税务总局令第56号），为了与现行法律法规相衔接，明确了电子发票管理、虚开发票、以其他凭证替代发票使用等纳税人关心的事项。本文通过分析新《实施细则》的规定，以期明晰征纳双方、用票人和第三方服务机构的权利义务，更好地保障纳税人合法权益。
变化一：明确“与实际经营业务情况不符”的情形，便于界定虚开行为
办法第二十一条延续了以往虚开发票行为的界定范围，此次实施细则配套修改，第二十九条首次明确了“与实际经营业务情况不符”的具体含义，既包括未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票的情形，也包括有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符的情形。
变化二：完善发票违法行为处罚程序，与现行法律法规相衔接
其二，《行政处罚法》第五十四条对于行政机关立案查处违法行为规定了“符合立案标准”的前提条件，但原实施细则笼统规定“对违反发票管理法规的案件，应当立案查处”，忽视了部分违反发票管理法规的情形未达到立案标准，适用简易处罚或首违不罚而无需立案的情形，故此次实施细则修改删除了“对违反发票管理法规的案件，应当立案查处”的规定。
新修改的实施细则第三十九条的上述删减有利于实施细则与《行政处罚法》的规定相衔接，完善发票违法行为的处罚程序，有助于实现税务行政处罚不枉不纵。
变化三：细化以其他凭证代替发票使用的情形，自制凭证入账面临处罚
根据办法第三十三条第（六）项的规定，以其他凭证代替发票使用的，税务机关有权责令行为人改正，处1万元以下的罚款并没收违法所得。实施细则第四十条对该行为做出了细化规定，明确应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用，或者以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销，或者取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销的，均属于以其他凭证代替发票使用的行为。
其中，以自制凭证代替发票使用的情形较为常见。例如，在再生资源行业中，虽然《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部税务总局公告2021年第40号）已经赋予回收企业选用简易计税方法依照3%征收率计算缴纳增值税的资格，但仍有一些回收企业延续原本的财务处理方法，通过自制收购凭证、自建收购台账进行税前扣除。
根据《国家税务总局关于发布<企业所得税税前扣除凭证管理办法>的公告》（国家税务总局公告2018年第28号）第九条的规定，企业在境内发生的支出项目属于增值税应税项目的，对方为已办理税务登记的增值税纳税人，其支出以发票（包括按照规定由税务机关代开的发票）作为税前扣除凭证。而再生资源回收企业发生的废旧物资购进业务属于增值税应税项目，应使用增值税发票作为扣除凭证。于是，部分地方的税务部门已不再认可回收企业自制收购凭证入账的税前扣除方式，或者要求企业提供采购业务对应的合同、付款凭证和其他外部凭证等能够佐证交易真实性的资料，或者要求其补开、换开合法发票，甚至直接认定企业未取得合法税前凭证，不得进行税前扣除，进而追征其企业所得税并加收滞纳金。因此，实施细则第四十条的细化规定可能引起对能源、再生资源、农产品等各行业中涉及自制凭证等代替发票使用行为的查处，一旦查实企业同时构成偷税、骗税或虚开的，将引发巨大的行政、刑事风险。
变化四：明确税务机关有权调整纳税人领用发票的种类及额度
实施细则第十八条新增一款：“税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式”，明确税务机关可以调整纳税人领用发票的种类及额度。
实践中，纳税人因纳税信用等级被评定为D级，从而导致其开具发票的数量、金额都严格受到限制，以至于正常业务受到严重阻碍。例如，某大宗商品贸易企业因涉嫌虚开犯罪，税务机关限制其所能开具的发票为每张最高10万元，且每月所开专用发票存在额度限制。但是该企业通常货物销售的金额巨大，动辄需要开具百万元金额的发票。因此，该企业的正常业务无法开展，严重影响了其开展企业合规整改。
需要提醒广大纳税人注意的是，《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第37号）规定：纳税人未按税务机关处理结论缴纳或者足额缴纳税款、滞纳金和罚款，纳税信用级别将被直接判为D级。其中，纳税人未构成犯罪，且能在“税务机关处理结论明确的期限期满后60日内足额缴纳、补缴的”，可以申请修复纳税信用级别。纳税人应当把握该期限，避免因欠税被直接判定为D级，影响企业正常经营。
变化五：顺应发票电子化改革，配套制定管理制度
2021年3月24日，中办、国办公布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出“以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力，建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”。2021年12月，全电发票试点工作开始，全国统一的电子发票服务平台建成。此后，全国各省市陆续开展数电发票试点工作、全店发票受票试点工作。到了2023年11月29日，国家税务总局西藏自治区税务局下发《关于开展全面数字化的电子发票试点工作的公告》及其解读，确定将于2023年12月1日正式启动数电票开票试点。至此，数电票试点工作已完成全国省级覆盖。
其一，实施细则明确了电子发票的基本管理规定。在办法确立电子发票法律地位的基础上，实施细则第三条进一步明确了电子发票的定义为“在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，按照税务机关发票管理规定以数据电文形式开具、收取的收付款凭证”，并强调任何单位和个人不得拒收电子发票。在发票管理方面，实施细则第四条明确了税务机关负有“建设电子发票服务平台”和“提供数字化等形态电子发票开具、交付、查验等服务”的职责。
在2024年1月24日至25日召开的全国税务工作会议上，“稳步推进全面数字化的电子发票推广应用，扩围上线全国统一的新电子税务局”依然是2024年全国税务系统推进现代化税务实践的重中之重。随着越来越多的企业开始使用数电发票，传统纸质发票被加速替代，不仅将显著提升税收征管的效率，税务机关通过对涉税信息的收集，还将增强对发票风险的监管效能。实施细则关于电子发票管理的规定正是在有力维护上述改革成果，并推动发票电子化改革“最后一公里”走深、走实，使改革成果真正惠及全体纳税人。
其二，实施细则强调了健全发票数据安全管理的规定。实施细则第五条还增加了增加发票数据安全管理规定，明确税务机关、单位和个人纳税人均应保障发票数据安全，尤其是纳税人不得违反规定使用、非法出售或非法向他人提供发票数据。此外，实施细则第三十一条还规定了提供发票领用、开具等服务的第三方也负有“接受税务机关监管”的责任。
目前，利用数电发票虚开的行为已经冒头，2023年6月和8月，深圳市税务部门和吉林省税务部门分别公布了一起虚开全面数字化的电子发票案件。由于数电发票在系统中自动流转，发票数据关联上、下游企业，一家企业涉嫌虚开发票，全链条都难以独善其身。
附：国家税务总局关于修改《中华人民共和国发票管理办法实施细则》的决定
国家税务总局关于修改《中华人民共和国发票管理办法实施细则》的决定
（2024年1月15日国家税务总局令第56号公布自2024年3月1日起施行）
国家税务总局令
第56号
《国家税务总局关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》已经2023年12月29日国家税务总局第3次局务会议审议通过，现予公布，自2024年3月1日起施行。
国家税务总局局长：胡静林
2024年1月15日
国家税务总局关于修改《中华人民共和国
发票管理办法实施细则》的决定
为保障《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《办法》)颁布后有效实施，国家税务总局决定对《中华人民共和国发票管理办法实施细则》作如下修改：
一、增加一条，作为第三条：“《办法》第三条所称电子发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，按照税务机关发票管理规定以数据电文形式开具、收取的收付款凭证。
“电子发票与纸质发票的法律效力相同，任何单位和个人不得拒收。”
二、增加一条，作为第四条：“税务机关建设电子发票服务平台，为用票单位和个人提供数字化等形态电子发票开具、交付、查验等服务。”
三、增加一条，作为第五条：“税务机关应当按照法律、行政法规的规定，建立健全发票数据安全管理制度，保障发票数据安全。
“单位和个人按照国家税务总局有关规定开展发票数据处理活动，依法承担发票数据安全保护义务，不得超过规定的数量存储发票数据，不得违反规定使用、非法出售或非法向他人提供发票数据。”
四、第四条改为第七条，第一款修改为：“发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、税率（征收率）、税额、开票人、开票日期、开票单位（个人）名称（章）等。”
五、第五条改为第八条，修改为：“领用发票单位可以书面向税务机关要求使用印有本单位名称的发票，税务机关依据《办法》第十五条的规定，确认印有该单位名称发票的种类和数量。”
六、第六条改为第九条，修改为：“税务机关根据政府采购合同和发票防伪用品管理要求对印制发票企业实施监督管理。”
七、第十条改为第十三条，第一款修改为：“监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，印制企业必须按照要求印制。”
八、第十三条改为第十六条，第一款修改为：“《办法》第十五条所称发票专用章是指领用发票单位和个人在其开具纸质发票时加盖的有其名称、统一社会信用代码或者纳税人识别号、发票专用章字样的印章。”
九、第十五条改为第十八条，修改为：“《办法》第十五条所称领用方式是指批量供应、交旧领新、验旧领新、额度确定等方式。
“税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式。”
十、删除第十六条、第十八条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第三十七条。
十一、增加一条，作为第二十五条:“《办法》第十九条规定的不得变更金额，包括不得变更涉及金额计算的单价和数量。”
十二、第二十七条改为第二十六条，修改为：“开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止等情形，需要作废发票的，应当收回原发票全部联次并注明‘作废’字样后作废发票。
“开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形，需要开具红字发票的，应当收回原发票全部联次并注明‘红冲’字样后开具红字发票。无法收回原发票全部联次的，应当取得对方有效证明后开具红字发票。”
十三、增加一条，作为第二十七条：“开具电子发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形的，应当按照规定开具红字发票。”
十四、第二十八条修改为：“单位和个人在开具发票时，应当填写项目齐全，内容真实。
“开具纸质发票应当按照发票号码顺序填开，字迹清楚，全部联次一次打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖发票专用章。”
十五、增加一条，作为第二十九条：“《办法》第二十一条所称与实际经营业务情况不符是指具有下列行为之一的：
“（一）未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票；
“（二）有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符。”
十六、增加一条，作为第三十一条：“单位和个人向委托人提供发票领用、开具等服务，应当接受税务机关监管，所存储发票数据的最大数量应当符合税务机关的规定。”
十八、增加一条，作为第三十四条：“《办法》第二十六条所称身份验证是指单位和个人在领用、开具、代开发票时，其经办人应当实名办税。”
十九、增加一条，作为第三十六条：“税务机关在发票检查中，可以对发票数据进行提取、调出、查阅、复制。”
二十、第三十四条改为第三十九条，修改为：“税务机关对违反发票管理法规的行为依法进行处罚的，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。”
二十一、增加一条，作为第四十条：“《办法》第三十三条第六项规定以其他凭证代替发票使用的，包括：
“（一）应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用；
“（二）应当取得发票而未取得发票，以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销；
“（三）取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销。
二十二、第三十五条改为第四十一条，修改为：“《办法》第三十八条所称的公告是指，税务机关应当在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况。公告内容包括：纳税人名称、统一社会信用代码或者纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况。”
二十三、增加一条，作为第四十三条：“计划单列市税务局参照《办法》中省、自治区、直辖市税务局的职责做好发票管理工作。”
二十四、第三条、第七条、第十四条、第三十一条中的“发票”修改为“纸质发票”。
二十五、第三章名称以及第十四条中的“领购”修改为“领用”。
此外，对条文顺序和个别文字作相应调整和修改。
本决定自2024年3月1日起施行。
《中华人民共和国发票管理办法实施细则》根据本决定作相应修改，重新公布。
中华人民共和国发票管理办法实施细则
（2011年2月14日国家税务总局令第25号公布根据2014年12月27日《国家税务总局关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》第一次修正根据2018年6月15日《国家税务总局关于修改部分税务部门规章的决定》第二次修正根据2019年7月24日《国家税务总局关于公布取消一批税务证明事项以及废止和修改部分规章规范性文件的决定》第三次修正根据2024年1月15日《国家税务总局关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》第四次修正）
第一章总则
第一条根据《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《办法》)规定，制定本实施细则。
第二条在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。
在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省、自治区、直辖市税务局（以下简称省税务局）确定。
第三条《办法》第三条所称电子发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，按照税务机关发票管理规定以数据电文形式开具、收取的收付款凭证。
电子发票与纸质发票的法律效力相同，任何单位和个人不得拒收。
第四条税务机关建设电子发票服务平台，为用票单位和个人提供数字化等形态电子发票开具、交付、查验等服务。
第五条税务机关应当按照法律、行政法规的规定，建立健全发票数据安全管理制度，保障发票数据安全。
单位和个人按照国家税务总局有关规定开展发票数据处理活动，依法承担发票数据安全保护义务，不得超过规定的数量存储发票数据，不得违反规定使用、非法出售或非法向他人提供发票数据。
第六条纸质发票的基本联次包括存根联、发票联、记账联。存根联由收款方或开票方留存备查；发票联由付款方或受票方作为付款原始凭证；记账联由收款方或开票方作为记账原始凭证。
省以上税务机关可根据纸质发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。
第七条发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、税率（征收率）、税额、开票人、开票日期、开票单位（个人）名称（章）等。
省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。
第八条领用发票单位可以书面向税务机关要求使用印有本单位名称的发票，税务机关依据《办法》第十五条的规定，确认印有该单位名称发票的种类和数量。
第二章发票的印制
第九条税务机关根据政府采购合同和发票防伪用品管理要求对印制发票企业实施监督管理。
第十条全国统一的纸质发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务局可以根据需要增加本地区的纸质发票防伪措施,并向国家税务总局备案。
纸质发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁。
第十一条全国统一发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、内容、印色由国家税务总局规定。
第十二条全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务局确定。
发票换版时，应当进行公告。
第十三条监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，印制企业必须按照要求印制。
第十四条印制发票企业印制完毕的成品应当按照规定验收后专库保管，不得丢失。废品应当及时销毁。
第三章发票的领用
第十五条《办法》第十五条所称经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护照或者其他能证明经办人身份的证件。
第十六条《办法》第十五条所称发票专用章是指领用发票单位和个人在其开具纸质发票时加盖的有其名称、统一社会信用代码或者纳税人识别号、发票专用章字样的印章。
发票专用章式样由国家税务总局确定。
第十七条税务机关对领用纸质发票单位和个人提供的发票专用章的印模应当留存备查。
第十八条《办法》第十五条所称领用方式是指批量供应、交旧领新、验旧领新、额度确定等方式。
税务机关根据单位和个人的税收风险程度、纳税信用级别、实际经营情况确定或调整其领用发票的种类、数量、额度以及领用方式。
第二十条《办法》第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。
第四章发票的开具和保管
第二十二条《办法》第十八条所称特殊情况下，由付款方向收款方开具发票，是指下列情况：
（一）收购单位和扣缴义务人支付个人款项时；
（二）国家税务总局认为其他需要由付款方向收款方开具发票的。
第二十三条向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省税务局确定。
第二十四条填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票。未发生经营业务一律不准开具发票。
第二十五条《办法》第十九条规定的不得变更金额，包括不得变更涉及金额计算的单价和数量。
第二十六条开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止等情形，需要作废发票的，应当收回原发票全部联次并注明“作废”字样后作废发票。
开具纸质发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形，需要开具红字发票的，应当收回原发票全部联次并注明“红冲”字样后开具红字发票。无法收回原发票全部联次的，应当取得对方有效证明后开具红字发票。
第二十七条开具电子发票后，如发生销售退回、开票有误、应税服务中止、销售折让等情形的，应当按照规定开具红字发票。
第二十八条单位和个人在开具发票时，应当填写项目齐全，内容真实。
开具纸质发票应当按照发票号码顺序填开，字迹清楚，全部联次一次打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖发票专用章。
第二十九条《办法》第二十一条所称与实际经营业务情况不符是指具有下列行为之一的：
（一）未购销商品、未提供或者接受服务、未从事其他经营活动，而开具或取得发票；
（二）有购销商品、提供或者接受服务、从事其他经营活动，但开具或取得的发票载明的购买方、销售方、商品名称或经营项目、金额等与实际情况不符。
第三十条开具发票应当使用中文。民族自治地方可以同时使用当地通用的一种民族文字。
第三十一条单位和个人向委托人提供发票领用、开具等服务，应当接受税务机关监管，所存储发票数据的最大数量应当符合税务机关的规定。
第三十三条《办法》第二十五条所称规定的使用区域是指国家税务总局和省税务局规定的区域。
第三十四条《办法》第二十六条所称身份验证是指单位和个人在领用、开具、代开发票时，其经办人应当实名办税。
第三十五条使用纸质发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日书面报告税务机关。
第五章发票的检查
第三十六条税务机关在发票检查中，可以对发票数据进行提取、调出、查阅、复制。
第三十七条《办法》第三十一条所称发票换票证仅限于在本县(市)范围内使用。需要调出外县（市）的发票查验时，应当提请该县（市）税务机关调取发票。
第三十八条用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。
在伪造、变造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务机关鉴别。
第六章罚则
第三十九条税务机关对违反发票管理法规的行为依法进行处罚的，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。
第四十条《办法》第三十三条第六项规定以其他凭证代替发票使用的，包括：
（一）应当开具发票而未开具发票，以其他凭证代替发票使用；
（二）应当取得发票而未取得发票，以发票外的其他凭证或者自制凭证用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销；
（三）取得不符合规定的发票，用于抵扣税款、出口退税、税前扣除和财务报销。
第四十一条《办法》第三十八条所称的公告是指，税务机关应当在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况。公告内容包括：纳税人名称、统一社会信用代码或者纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况。
第四十二条对违反发票管理法规情节严重构成犯罪的，税务机关应当依法移送司法机关处理。
第七章附则
第四十三条计划单列市税务局参照《办法》中省、自治区、直辖市税务局的职责做好发票管理工作。