一、“越位”与“缺位”：表现及其影响
首先要明确的是，政府职能的“越位”、“缺位”现象并不是民办高等教育管理中特有的，而是我国公共治理中普遍存在的问题，或者说是现有公共治理体制存在的弊端在民办高等教育管理领域的一种反映和体现而已。
所谓政府职能的“缺位”是指政府在行政过程中，未能履行好自己应尽的职责，该政府管的，政府没管或没管到位。在民办高等教育中，政府“缺位”主要表现在：
(1)财政资助上的缺位。民办高等教育作为一种准公共产品，其受益者包括受教育者个人和社会。从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政资助是责无旁贷的。《民办教育促进法》及其“实施条例”均明确规定，政府对民办高校负有财政资助的义务。然而，在现实办学实践中，经费资助似乎与民办高校无缘。财政资助的缺位，促使了民办高校的办学行为更加市场化。
(2)民办高等教育发展整体规划的缺位。政府的宏观规划，对于优化高等教育资源配置，引导不同类型的高校正确定位，避免重复办学，规避高等教育发展的大起大落，具有不可替代的重要作用。但是，就目前教育行政管理实践来看，教育行政部门非常重视对民办高校的控制，而对“引导、规划、服务”这一职能却普遍忽视，民办高等教育整体宏观规划仍处于缺位状态。一是各级政府还没有把对社会力量办学的统筹规划作为一项重要工作列入议事日程，也没有将民办教育发展真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划之中；二是政府对民办高等教育的发展方向、前景、民办高校的分布区域、规模、数量、层次以及学科布局等方面，均缺乏宏观的、全局的、长远的统筹规划，民办高校事实处于无约束的自主状态，专业结构、地区布局、办学层次等方面均严重失衡。政府“规划者”角色的缺位，直接导致了我国民办高等教育市场秩序混乱，民办高校陷入了恶性竞争之中，这不仅浪费了教育资源，影响了教育资源的合理配置，更损害了民办高校的形象，直接削弱了民办高校的整体竞争力，使我国民办高等教育发展陷入边缘化的境地。
(3)政府维护公平的管理职能缺位。伴随着高等教育市场由卖方市场向买方市场的转变，民办高校与公办高校之间的竞争日趋激烈。政府作为公正的裁判者，应该跳出二者的竞争，以中立的姿态运用同一规则来引导、约束、规范、裁判双方。遗憾的是，在现实的教育实践中，政府并没有很好地扮演裁判者，很大程度上既是运动员，又是裁判者，导致政府理论上的公正沦为事实上的偏好。这种事实上的“偏好”，不但没有保证民办高校获得与公立高校平等的地位，反而人为地制造了公办、民办高等学校之间的不平等，使民办高等学校处于更加不利的竞争环境。一个最为简单明了的事例，莫过于公办大学举办的“独立学院”。在政府的“呵护”下，公办高校举办的独立学院一“出生”，就有着民办高校奋斗20余年所没有的政策优势：在开办之初就具有本科学历；同时，既能享受公办的体制优势，如设备、师资的投入，又能灵活运用民办的体制优势，如优质高价跨地区招生等。因此，独立学院“遍地开花”的背后，往往是真正意义上的民办高校日渐萎缩。民办高校和公办高校的不公平竞争问题，呼唤着政府应积极担负起维护公平的职能，切实履行“公正裁判者”角色。
(4)政府对民办教育中介组织的培育职能缺位。我国政府已开始认识到社会中介组织对民办学校进行管理的重要作用。《民办教育促进法》及其“实施条例”明确规定，国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务；教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，定期组织和委托社会中介组织评估办学水平和教育质量。但是，在现实的办学实践中，教育主管部门却始终有意无意地忽视中介组织的存在。例如，对于具有颁发学历文凭的民办高校的审批不仅从不参考民办高教协会的意见，甚至民办高教协会对这类学校的审批的过程、标准也全然不知。因此，目前各地先后成立的“民办教育协会”等教育中介组织，均缺乏权威性和凝聚力，其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能作用未能充分发挥出来。
政府本应该管理的领域，政府却有意无意地卸责不管。这种责任的缺失和弱化，其结果必然会导致民办高等教育发展滑向无序竞争与盲目状态。在现实办学实践活动中，我们不难看到，正是当前政府管理职能的种种缺失，相当一部分民办高校为急于收回办学的投入，往往冒着被市场和需求控制的危险去尽力满足眼前目标，追求招生数量的最大化以获得最大的经济收入，出现了办学管理降格以求、教学质量名不副实的现象。这不仅有损教育的公益性，加重了公众对民办高等教育的认识偏见，也降低了民办高等教育举办者对政府的信任，对民办高等教育乃至整个高等教育发展带来了难以估量的负面影响。因此，完善职能结构，减少越位，弥补缺位，提升管理与服务质量，应成为当前民办高等教育管理体制改革中最为迫切的重要内容。
二、“越位”和“缺位”的原因分析
当前我国民办高等教育管理中的“越位”和“缺位”，是当前公共管理体制存在的弊端在民办教育管理领域的一种反映和体现，是我国计划经济体制向市场经济体制转换过程中，政府管理理念和职能转变滞后或职能创新不足的结果。
三、政府在民办高等教育中的职能归位与补位
1.树立“公办、民办教育一体化”的大教育体系观，引导社会观念更新
管理组织的行为是受管理者意识控制的，主体的认识影响甚至决定了管理组织的决策行为。政府能否公平对待民办高等教育，对民办高等教育是否扶持和加大力度发展，很大程度取决于政府及其职能部门对民办高等教育的认识程度。当前，政府及其职能部门要改变“国家主义”的观念，正视民办高校在我国经济建设和高等教育大众化进程中所发挥的巨大作用，真正确立“民办教育是我国教育事业的重要组成部分”的理念，树立“公办、民办教育一体化”的大教育体系观。只有这样，才可能形成真正意义上的公办高校与民办高校的合作与竞争。
为确保重“公”轻“民”的思想观念转向“公”“民”并重，当前政府应做好以下工作：一是要加强对《民办教育促进法》及民办教育所取得的成绩和为社会做出的贡献的正面宣传，使《民办教育促进法》的立法目的、基本精神为国人特别是官方人士所透彻理解，使民办教育、民办学校的概念为民众耳熟能详；二是要加强对民办教育及其政策、法律法规的研究，使民办教育及《民办教育促进法》取得应有的理论地位；三是要充分发挥民办教育协会与官方沟通协调的作用，为官方转变观念助一臂之力。
2.构建完备的民办高等教育法规规范体系，加强民办教育行政执法工作
完善的法规政策是政府依法执政、依法行政不可或缺的依据。当前政府应尽快制定与《民办教育促进法》实施相配套的法律法规，进一步细化和完善有关财政资助、税收优惠、建设用地、银行贷款、教师权益保障等各项法规条例，形成完整的民办教育法律政策体系，以切实改变现有法律规定过于原则、操作性差的状况，保障民办教育法律实施过程中的公平、公正。同时，政府还应加强《民办教育促进法》与部门法律法规的协调和清理，解决法律法规之间的内在冲突，实现民办教育的同等法律地位。此外，政府还应抓好民办教育行政执法工作。各级政府应明确各有关部门的执法职责和分工，完善执法程序，增强有关部门的执法职责和分工，提高对《民办教育促进法》的认识，把是否重视加强民办教育法制工作，实行依法治教、依法行政，作为衡量职能转变与否的一个重要标志和考核领导工作实绩的重要内容。应通过建立完善教育行政管理活动中教育申诉制度、教育行政复议制度、教育行政处罚制度、教育纠纷制裁制度、教育听证制度等，强化法律执法监督职能，有效运用教育执法检查、教育督导与评估、教育行政监察、教育审计等监督形式，促进法律的贯彻实施。
3.转变政府职能，构建科学有效的民办高等教育宏观管理体制
4.科学规划，合理有序地定位公办高校与民办高校的市场分布
科学规划是政府对高等教育管理的一项重要服务职能。为了防止盲目发展、错误定位而引发的市场失灵，政府应充分发挥其拥有“信息超前性和完整性”等优势，切实做好高等教育发展规划，制订出民办教育发展的宏观规划与导向，包括对民办教育发展的总体规划，民办教育发展的布局、层次和类别的导向等，以有效发挥其对民办高等教育发展的引导作用。
政府对民办高等教育的规划，要以促进民办高等教育可持续发展与保证民办高等教育的公益性为基点，着重把握两方面：一是规划要体现公办、民办高教事业的协调发展。当前民办教育与公办教育相比是弱势群体，因此有必要采取扶持政策，促其发展。尤其是在市场布局方面，政府要预留民办高等教育发展空间。要合理有序地定位公办高校与民办高校的市场分布，明确规定普通高等教育、成人高等教育、继续高等教育、职业教育等教育市场经营主体，禁止各类高校越位、跨位、错位经营。对公办高校参与举办民办学校问题，教育行政部门要认真研究，要注意把握发展的幅度、发展的速度、审批的标准、政策的公平。二要适当控制民办高校的数量发展，不能一哄而上，要把好准入关，要真正了解申办者的经济实力、办学理念和办学能力，同时有责任让申办者认识出资办学的“合理回报”和办学风险，平衡资本的寻利性和教育的公益性之间的关系，确保办学公益性的实现。
5.完善财政资助制度，承担财政责任
6.积极培育、扶持民办教育中介组织，建立公共服务体系
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