上世纪90年代以来，为了解决行政执法机构过多、职能交叠以及执法部门互相推诿、争权夺利等问题，“城市管理执法局”这样一个至今仍为不少学者质疑其“合法性”的行政机构在全国各地纷纷成立。
一个城市真正鲜亮的根源，在于其长久内生的活泼泼的市民生气能一以贯之得到保护和发扬。快速城镇化的中国，城市建设与管理同样需要静思如何具有“中国特色”，单纯的“超英赶美”终究难逃政绩与形象工程之窠臼。如果有一天，城市的“小民们”都能安居乐业，弱势群体能够通过有效途径获得正义和公平；作为拥有公权力的城市管理者、执政者真正把百姓利益放在第一位，城管人员能更多为人民服务，那才是一个城市最为光彩的时刻。
文/陆伟明
提起城管，人们的脑海中立刻会浮现出这样的画面：一群身穿城管执法制服的人，蜂拥而上，不由分说地将街头商贩摆在地上的商品往执法卡车上一扔，绝尘而去。
自城管执法机构成立以来，全国各地诸如此类的城管野蛮执法、暴力执法的案件时有发生。在一些地方已经导致执法机构与人民群众矛盾激化，造成商贩、其他普通群众和城管执法人员死伤的恶性案件发生。有激进的观点甚至主张取消城管执法机构。在这种情况下，我们必须冷静地分析和思考我国为什么要建立城管体制、设立城管执法机构？它的存在有没有法律根据？在建设法治政府的目标前提下，我们应该如何改革和完善城管体制？
城管体制的产生有其特殊的历史背景。1978年改革开放伊始，大量农民进入城市。他们通过各种生产经营活动尝试在城市谋出路、求发展，流动摊贩是当时农民进城谋生的主要手段。他们走街串巷叫卖、兜售各种农产品或其他小商品这在改革开放初期的计划经济条件下，为丰富和方便城市居民生活发挥了积极的作用。不过由于缺乏管理，摊贩经营时产生的垃圾随处放置，影响了市容和环境卫生。
为了解决城市环境卫生问题，20世纪80年代，全国各地开始了创建卫生城市的活动，一些城市开始成立我们现在所说的城管执法机构，比如1984年广西自治区南宁市成立了城市建设管理大队，简称城管大队。最初城管执法机构的主要工作是在街头巡逻，驱赶路边摊贩，同时还负责清理路面垃圾。
20世纪90年代，城市经济体制改革的推进速度加快，因国有企业的破产、兼并导致城市的失业、下岗人员大量增加。他们中的大多数人身无所长，生活窘迫，为了解决生计问题，不少人也加入城市流动摊贩的行列。随着这一队伍的迅速壮大，摊贩们的占道经营、缺斤少两、食品卫生、环境污染等问题越来越严重。
另外，我国社会经济文化的进一步发展，也使得行政部门的执法领域和事项逐渐拓宽、增加。工商、建设、规划、环境卫生等管理部门都成立了自己的行政执法队伍。在条块分割的管理体制下，弊端逐渐显现，突出表现为职能交叉重叠、互相推诿，争权夺利，滋生官僚主义和腐败，“多头执法”、“重复处罚”、“突击执法”等现象严重。
为了解决这一问题，国务院根据《行政处罚法》的规定，开始在全国范围内成立专门、统一的行政执法机构——城市管理执法局（也有称城市管理综合行政执法局）。
1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中要求各省、自治区、直辖市人民政府认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；并要求国务院各部门支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。
1997年3月，国务院批准了北京市报送的《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》，率先成立了北京市宣武区城市管理监察大队，开展综合执法试点工作。随后，国务院又先后数次发布通知，在全国进一步推进建立城管机构，相对集中行政处罚权的工作。
根据有关资料，截至2008年初，成立城管机构，开展相对集中行政处罚权的：全国656个城市中，有266个；全国287个地级以上城市中，有169个；全部27个省会市中，共有26个；全部4个直辖市开展了此项工作。一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，总共制定了39部地方性法规和地方政府规章。此外，还有大量的地方政府规范性文件。
从依法行政的角度分析来看，城管执法机构的设立及其实施一定的行政处罚权是具有合法性基础的。根据《宪法》第89条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第59条、61条以及《行政处罚法》第16条的规定，地方各级人民政府依法有权设立城管执法机构。
必须指出的是，国家设立城管执法机构授予其行政处罚权的初衷，并非为了组织批评者所谓的“三强”突击队，即强拆房、强拖车、强拉财物，而是为了解决城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，合理配置政府部门的职能，精简行政机构。但是，由于一些城管执法机构及其执法人员业务素质较差，法制意识不强，加之在制度上其权力的行使缺乏有效监督，导致屡屡出现滥用权力，侵害公民合法权利的违法行政案件。
城管体制存在的合法性和正当性是没有问题的，目前亟待解决的问题是如何改革和完善这一行政执法体制。
这一点有些国家的“城管”就做得比较好。德国也存在大量的街头摊贩，“城管”部门一般情况下并不没收他们的财物，而是通过疏导的方式为他们开辟专门的经营、交易场所，比如城市广场往往被城管开辟成摊贩的统一交易市场，不少地方的政府门口也做了交易场所。
其次是要完善城管执法权限，保证城管机构的正当执法行为。城管执法领域的宽泛性决定了其必然要面对各种复杂的执法环境，处理各种常态或者突发性的违法甚至犯罪案件。但是，目前的城管执法部门只有行政处罚权，而没有行政强制权等其他必要的行政执法权，不能适应处置一些比较复杂的案件或者比较严重的违法犯罪行为的实际需要，所以非常有必要通过立法赋予城管执法部门上述行政执法权，使其能够及时有效地处理违法行为。
第三是建立有效的执法监督制度。按照目前国务院的规定，各级人民政府的法制机构是城管执法的监督部门，一些地方也制定了关于行政执法的监督规范。但是这些规范的法律位阶较低，规范性和有限性受到限制。所以有必要制定专门的行政执法监督法律、行政法规，组建专门的监督机构和人员对城管执法活动进行监督，防止其滥用权力，侵害公民、法人和其他组织的合法权益。
访北京市城市管理综合行政执法局
文/本刊记者王新玲
城管对小商贩乱摆摊行为的制止和管理，不仅涉及到城市环境问题，也是对正常市场经济秩序、对合法商家利益的一种维护，更是对包括食品安全在内的公共安全的一种保护。
上世纪90年代，北京城市管理领域有10多支队伍，同时履行着各自领域里的执法权力，这种局面为城市管理工作带来许多弊端：本部门既是制度的制定者、审批者又是执法者；各种名目的执法行为让社会和各类企业应接不暇；管理漏洞多，执法交叉现象严重。
1997年，经国务院批准，北京市宣武区率先在全国开展了城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作，北京城管队伍由此逐渐形成。
北京市的城管体系是怎样形成的，主要职责是什么？
最开始从宣武区试点，后来扩展到城八区，再扩展到各远郊区县。城管部门没有审批、收费等权利，是一支专司行政处罚的队伍，主要承担着原先10多支队伍全部或部分的行政处罚权，具体说来，集中行使13个方面、300项行政处罚权和2项行政强制措施。
之前有城市管理监察办公室来负责全市城管工作的综合指导和协调，2003年成立了北京市城市管理综合行政执法局（以下称“北京市城管执法局”）。
据了解，全国各地城管的身份和职能各有不同？
目前，国家层面上还没有与地方城管部门对接的机构，各地城管部门的职能与工作也不尽相同。由于对城管这一机构和职能缺乏更高层次的统一定位，一些城市的城管工作包罗万象，成了一个无所不能的部门，还有的地方干脆将城市中的各种执法难点都划归城管执行，也将所有社会矛盾集中在城管身上。
十多年来，北京城管部门主要做出了哪些成绩？
自城管执法机关成立以来.特别是奥运申办、筹备、成功举办的过程中，全市城管执法队伍圆满完成了奥运环境秩序整治和保障的历史使命，市容环境秩序建设取得了历史上最好成效，得到了广大市民、中外观赛人员、运动员和社会各界的好评。
11年来，北京市城管执法机关共查处各类违法违章行为309万起，罚款3.3亿元，解决群众举报投诉60.8万件。2005至2007年，市民对城管执法工作的满意度达到了70分以上，接近比较满意的水平。2008年，北京市城管执法局被北京市委、市政府、奥组委评为奥运会、残奥会先进集体.被市委、市政府评为政绩突出单位。
今年，北京出现了几起城管遭暴力抗法事件，广州和南阳等地也出现类似事件。这些是否是城管工作中难以避免的？
城管工作处在社会矛盾排查第一线，都是关系广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。所指向的对象往往都是自然人，比如流动商贩，对他们来说，做一些小生意是为了养家糊口，当生存权受到威胁时，发生暴力抗法事件也就不难理解。
20%的工作带来了90%的误解，这些误解大多集中在哪些方面？
目前主要集中在五个方面。一是认为城管的全部工作就是管小商小贩，并且与小商小贩是天然敌人；二是质疑城管队员的素质和人员；三是对冲突性事件表面的报道多，对社会转型期矛盾多发的深层次原因分析少，对城管工作促进经济社会发展的意义宣传少；四是认为城管执法无据，师出无名；五是认为城管权力无限，没有监督。
关于上述的五个误解之一，城管队员的素质和人员构成，具体情况怎样？
北京城管队伍刚成立的时候，人员构成是比较复杂的，绝大多数来自北京原来10多支职能不一的执法队伍，素质也确实参差不齐，当时共有队员2700余人。但现在，全市城管执法队伍已有5000多人，拥有大学本科以上学历的占90%以上，拥有博士、硕士学位的也达到了一定比例，中共党员人数占到了67.4%，可以说，执法人员的知识水平和能力素质已经发生了本质性的转变。
城管部门专司行政处罚权，部分公众对城管部门所收罚款的资金去向会有质疑？
城管部门只有处罚权，被罚款人直接将罚款交至银行。过去10多年里，我们共罚款3.3亿元，折合每年3000万元，但这些钱甚至不够发放城管人员的工资，更不用说其他费用。
而且，更重要的是，北京城管队伍从建立之初就是公务员，实行的是收支两条线，收入和罚款没有丝毫关系，任何大队和队员也都没有罚款指标。所以根本谈不上挪用罚款等问题。
经济学家厉以宁提倡“不要对小摊贩管得太紧，多雇人打扫卫生和引导交通就可以了。”根据北京的实际状况，这一建言是否能够解决问题？
把小商小贩的生存权和政府对城市的管理对立起来，本身就是个错误观念，对小商小贩生存权的尊重，也要以不违反法律规定为前提禁止非法占用和破坏城市公共资源，是法律对所有城市居民平等、共同的约束，而非单单只对小商小贩。城市空间和资源有限，通常无照商贩们愿意摆摊的地方，都是居民聚居区、十字路口等，大多是老百姓会投诉，也极易引起各类交通问题的地方。
城管对小商贩乱摆摊行为的制止和管理，不仅涉及到城市的环境问题，也是对正常市场经济秩序、对合法商家利益的一种维护，更是对包括食品安全在内的公共安全的一种保护。
以北京市南二环右安门为例，有正规的市场，但市场门口有许多无照商贩占道经营，以至于城管队员必须天天盯在那里。如果说无照商贩大多是外来人口，生活不容易，其实市场内的摊贩80%～90%也是外来人口，他们的权益谁去维护？
如果城管工作很顺利，最理想的效果是否就是建成无摊城市？
城市管理的终极目标是提高市民的生存质量，不能以有没有摊贩来做简单评判。在城市管理中，我们一直追求城市管理秩序的要求和城市弱势群体的生存需求间的兼顾和平衡，尽可能地惠及最广大的市民，同时也保证弱势群体也能与其他社会群体共享城市资源和公共服务。
在日常管理中我们也根据首都的功能定位，实施区域差别化管理，同时转变执法理念，采取如“疏堵”结合的方式，积极引导商贩进入市场。这些都有成功的实践。
我们参加凤凰卫视的《一虎一席谈》节目时，他们让城管队员和商贩面对面交流，当主持人问如果取消城管怎么样，连小商贩们也不同意。
行政处罚权相对集中行使，让城管部门有了很大权力。对城管队员不作为、消极作为、滥作为等行为，有哪些责任追究机制？
其次，我们畅通外部监督渠道，建立了由特约监督员、监督联络点、城管热线、网上举报评议、政风行风评议，社会调查机构测评组成的市、区（县）、街三级社会监督网络。
编辑/刘梦羽
2009年3月31日，因不满城管暴力执法。南充市数千市民集结城市中心进行抗议，致使最为繁华的五星花园各交通要道交通中断。当日下午城管人员在执法中将一名学生打伤。
2009年2月28日凌晨，无锡市北塘城管执法大队数人一顿烧烤吃掉570元，之后拒绝埋单并将女店主打成脑震荡。“霸王餐”事件中两名参与打人的肇事者随后被警方治安拘留10天。
2008年7月7日，天门市某建筑公司总经理魏文华路遇城管推搡村民，感叹了一句“城管又在打人了”。拿出手机“一阵拍”，结果引来四五十城管围殴，魏交出手机，举起双手，但被殴打持续四五分钟，后不治身亡。
2009年4月26日，深圳市宝安区新安街道办的城管队员练士滔等人劝阻一对夫妻乱摆卖行为。僵持中，男摊贩突然掏出尖刀朝练士滔狠刺两刀。这是4月发生在深圳的第二起城管队员流血事件。当月8日，福田区园岭街道执法队在园岭中路查处占道经营行为，城管队员与小贩发生冲突，随后在吃饭的餐厅内被小贩捅死。
2009年2月9日，44岁的永定区农民徐大发在围观张家界市永定区城管执法时，与城管队员发生口角，遭到对方毒打，身体多处受伤。
2006年7月31日，深圳市城管联动执法大队在龙华执法时，龙华街道办城管执法队数量车卡死市城管执法车，质疑他们的合法身份。随后，6名是城管队员遭到30多名街道城管队员的殴打。前者手被反绑在背后，裤子被当街扒下，并被扭送到公安机关。
2006年7月7日，蚌埠市城市管理行政执法局对该市某处实施劝导拆迁时，有人向执法人员泼洒汽油，其中一人手持利刃追砍城管人员。综合支队法制室主任高建国被连刺数刀，经抢救无效牺牲，三大队另外两名队员负伤。
2006年6月18日，石家庄市桥西城管大队4中队的执法人员清理占道早点摊位时，与某摊主发生争执。摊主用水瓢从滚烫的油锅中舀起一瓢热油泼到城管队员的脸上，造成其面部2度烧伤。
2007年5月31日，北京市大兴区城市管理监察大队清源分队、兴丰分队的城管队员与驻队民警，集中整治黄村镇清源东路露天烧烤占道经营行为时，遭暴力抗拒执法，导致1名民警和5名城管队员受伤。
2006年8月10日，平顶山城管处卫东区执法队员与两个推三轮车卖菜的农民因罚款问题发生争执。老人孙留根路过时说了句“人家小贩挣个钱也不容易，少罚点，就那么多算了”。此后，城管队员追骂追打老人，知道有人上来劝阻才停止，队员冲着老人喊“就气死你”。后来，老人倒地不起，等120救护车赶到时，老人已经没有了呼吸。
2006年8月11日，北京市海淀区城管监察大队在中关村执法过程中，小贩崔英杰因三轮车被没收，挥刀刺进城管副队长李志强的脖子，李因失血过多抢救无效死亡。李志强成为北京市城管执法部门成立来，首位因公殉职的执法人员，随后被中共北京市委追认为“革命烈士”。崔英杰后被判处死缓。
2009年3月30日，江西省萍乡市开发区横板村16组村民陈某被该区城管人员群殴致死，事后，家属抬着尸体封堵了境内320国道路段，抗议城管暴行，引发近万名群众围观。
2008年1月17日，海口市琼山行政执法局执法人员粗暴执法，在扣车过程中，与残疾车主薛如清发生冲突，并扭断其手掌骨。由于现场围观群众不满执法人员的粗暴行为，对执法车进行围堵并报警。
名称变迁
20世纪80年代，全国开展创建卫生城市的活动，一些城市开始成立城市建设管理大队，简称城管大队。1996年，国务院开始在全国范围内成立专门、统一的行政执法机构——城市管理执法局（或称城市管理综合行政执法局）。
法律依据
城管试点
1997年5月，北京市宣武区城市管理监察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执法试点单位。
城管职责
经过多次“扩权”，城管执法机构的行政处罚职能已经涉及公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、施工现场、城市河湖、公安交通、市政、停车、旅游、工商、规划等十几个领域。
城管队伍
目前，城管人员大致由三部分构成：一是原城管、市政园林、绿化等执法机构的人员；二是复转军人；三是招考的部分工作人员。主体是原专业执法机构的人员。除正式城管之外，还有一支协管员的队伍，属于各区和各街道管理，通常是“四零五零”人员，主要由下岗职工组成，年龄偏大、文化水平偏低。
城管装备
面对执法过程中“暴力抗法”的可能，广州、北京等市的城管部门纷纷装备特种防暴服装、PDA终端、地下管线探测仪、激光测距仪等新式装备，实现了“武装到牙齿”。上海浦东三林世博城管大队为队员装备“四宝”——防刺背心、防割手套、反光背心、头盔，一套装备花费约2000元。
“你们是否可以把没收的东西卖了，改善队员们的待遇？”面对记者的提问，李三旺和唐一兵连连摇头，“那是想都不敢想的事情。”
北京市团结湖街道地处东三环，面积1.2平方公里，除去团结湖公园所占面积，只剩下0.8平方公里，是朝阳区面积最小、人口密度最大的街道，有常住人口5万，暂住人口1.4万，有包括中国轻工设计院、北京青年报在内的400多家社会单位，著名歌唱家李谷一等名人也曾经住在这里。街道大多是老房子，新建商品房和写字楼很少。这就是团结湖城管分队工作的‘地盘”。
城管分队现有17名编制内队员，来自转业军人、大学生，以及1998年城管队伍建立时，从市容办公室、街道办事处、工商、绿化等部门转入的人员，他们的身份，通行的说法是“参照公务员标准”，也就是城管队伍还不算正式公务员序列。此外还有近20名协管员，由街道办事处招聘，大多为“四零五零”（四五十岁左右的下岗人员）特困人员，协助分队队员工作。
记者看到了一位工作5年的年轻队员的工资条，实发工资2300元。目前北京对城管的管理方式是“参照公务员标准”，他们的工资也和同级公务员基本一致，并没有实现传说中的“三五八一”。城管分队的党支部书记李三旺是2005年从部队转业的团职军官，相比同等职务的人来说，他的工资要高一些。全队队员平均工资为3000元，据北京市统计局资料2008年，北京职工年平均工资为44715元，月平均为3726元。
今年春节后发生的一件事情，即是这种不理解的极端表达之一。2月8日，队里45岁的女队员孙红梅在劝阻流动商贩时，被商贩抓住衣领直接摔到地上，穿着冬装的状况下，她的裤子全被摔破，膝盖等多处受伤，至今仍在家里休养。城管分队里有6位女队员，她们承担着和男队员同样的工作，只是队员们时常会在工作中照顾她们，或者在相对人在路上拦截她们索要被扣留物品的时候，送她们回家。目前，北京大多城管分队的队员都不是所工作街道的居民，在队员们看来，这也有利于队员的安全。
“这些人没有工作，没有饭吃，已经很可怜，他们不给政府添麻烦，自食其力，摆摊卖点东西，有什么不对的。”这是队员工作时从围观市民和路人那里听到的最多的责备和“教育”。
“人们从心理上都同情弱者，他们很少会从城市管理的角度来考虑。”“人们对城管的第一印象是不讲理，太粗暴。而实际上，我们都是先劝阻，劝阻他们收摊，或进入市场摆摊，几次不成后才会暂扣他们的物品，白话叫‘抄’，准确点儿叫‘先行登记、异地保存’。大家通常能看到的只是抄，之前的警告和劝阻没有看到。他们来领取物品也不一定就会罚款，有时候只是警告和教育。有些商贩被警告已经不止一次，他们也就不来领了。”
“我们的权威性和公安机关没法比，而且我也不希望对方怕我。很多时候，我们和他们讲法规，但对方只是坚持地认为我在砸他的饭碗，我不让他吃饭了。”
看似立场对立，但某种意义上，城管却是最了解民生状态的基层执法人员。他们每天所要应对的，一面是辛苦维持生计的小商小贩，一面是脏乱差的街道市容和环境秩序；一面是城市管理法律法规要求，一面是对居民诸种生活不易的无奈。面对这些弱势群体，他们最大限度所能够做的，只是人性执法。
对因为不理解而遭遇的漫骂等委屈，军人出身的李三旺表示了很大的理解，“你管他，他不高兴，说话自然很难听，他摆摊，你不让他卖，他肯定也不会说你好。这个工作性质决定了挨骂是很正常的，骂就骂了，如果这都接受不了，就不要干这个工作了：遇到特别激动的人，实在劝阻不了，可以暂扣他们的东西，叫他们来谈话。”“小商贩们的文化素质一般比较低，讲大道理他们听不进去，接受也会慢一些，需要有耐心。如果素质高一些，会比较理解这些法规。我遇到过大学生摆地摊卖床单，这样的事情相对来说就好解决。”
“围观的情况经常有，只是人多少的事情。甚至有个别商贩直接躺在地上大喊‘城管打人了’，以吸引人群围观。”
团结湖街道上的市容环境卫生、市政管理、施工现场、流动无照经营和无证导游等在内的13项监管，涉及300多项具体事由，小到路边地摊，大到违章建房，都在他们的工作范围内。
于是，城管和商贩之间形成了一个怪圈，商贩出现，城管劝阻，商贩离开；商贩再出现，城管再劝阻，商贩再离开，如此往复……
被工作磨得没了脾气之余，也生出疲倦：“工作上存在着一些重复性的无效劳动，造成了身心上的疲惫，也很难有成就感。”“对这份工作，现在还没到喜欢的地步，如果能找到别的工作，谁也不会做这专门得罪人的工作。”
尽管如此，唐一兵队长坚持，“城管是不可取代的。香港虽然没有城管队，但也有相应机构发挥着同样作用。”尤其是有一次，他甚至无法送一个生病的人穿出杂乱的街道后，他更坚持城管存在的意义。“我们工作的目的，就是引导他们到市场中去。只是目前市场这个出口还不够完善。有的城市会开辟出不太重要的地方，让商贩进人免费经营，可以考虑它的借鉴意义。”
记者采访中发现，对于城管分队来说，双重或多重管理也是一个问题。街道办事处是他们的行政上级，城管大队是他们的业务上级，城市管理监督指挥中心、市政管理委员会也是他们的上级，这些上级都有权利发单子让他们执行任务。而在北京西城等几个区，已经实行了垂直管理，城管分队只需对大队和市政管委会负责。
“你们是否可以把没收的东西卖了，以改善队员们的待遇？”面对记者的提问，李三旺书记和唐一兵队长连连摇头，“那是想都不敢想的事情。”
编辑/王新玲采访/吕继强
“摊贩徐某突然抬起摊位前的一锅滚油迎面泼过来，幸亏我们躲得快，上去制止时，徐某高喊‘城管打人了，城管打人了’，引来好几百群众围观。’”
渝中区是重庆市的母城，地处长江和嘉陵江交汇处，面积23.71平方公里，常住人口66万多，流动人口105万。市政府、重庆解放碑、CBD金融中心、朝天门码头都在这里。渝中区综合执法局下辖12个街道社区，12个城管支队，有工作人员227名，包括正式工、临时工以及街道社区聘请的义务城管员。
本文采访对象崔勇建（38岁）即是该区综合执法局直属大队队员。
记者：你以前是什么职业？
崔勇建：转业军人，从部队直接进的城管大队，我们大队将近一半的人员都是。
记者：你的身份是什么，公务员还是？
崔勇建：事业编制，我倒想是公务员。重庆的城管里事业编制的是少数，临时工还是不少。
记者：你身边的队员大多什么情况？
崔勇建：多数是转业军人，或者大学毕业生，他们是通过正规考试进来的，不像外面说的那样，不过下面街道的临时工就比较难说了，不少是下岗工人。临时工是从社会招收的，要求是退伍军人，不过也有的是关系户塞进来的。
记者：你每天的工作都是什么？
记者：这么多工作，忙吗？
崔勇建：（苦笑）基本很少在单位，每天都在外面。这样跟你说吧，我们一年365天，除了过春节运气好能休息几天，别的都不要想了。节假日、临近年关这些时候是最忙的。
记者：喜欢这份工作吗？
崔勇建：没的法的（重庆方言），做了就做了，没什么喜欢不喜欢。
记者：收入稳定吗？
崔勇建：正式员工每月3000来块，临时工每月800元，全市的人均收入大约是3500元。
记者：会和被管理对象起冲突吗？
崔勇建：一般很少起冲突，也有个别的商贩比较抗拒，多数是因为要没收他们的东西或者拆除他们修建的东西。
记者：你打过小商贩或者被打过吗？
崔勇建：我干了十多年，从没打过人，身边的同事也没有，如果他要打我们，我们会上去制止，但不可能打他，只能忍，你要还手就死定了（苦笑）。
记者：为什么？
崔勇建：老实说，城管处于弱势，管的都是老百姓，一般素质都不太高。你管他，他不高兴就会打你，只要你还手，必然是你打人了。不能说城管没问题，也有一些城管态度不好而导致矛盾。
记者：管理小商贩的难度在哪里？
崔勇建：其实都不容易，你不让他在路上卖，他收起来了，你一走，他又出来了，回潮很严重。
记者：今年5月7日，因为摊贩不愿从路边搬进室内，河南省南阳市一摊贩指使30多名武术学校学生打伤多名城管，您怎么看这一事件？
崔勇建：听说过，摊贩肯定不对，城管也肯定没和当地人处理好，才把情闹大了。我们被打伤了单位给报点医疗费就行了，被执法者出现问题了，所有医疗费用要全赔，不然的话，他就上网说城管打人了，你就等死吧。城管的原则是消除影响，他们（南阳城管）没做好。
记者：有没有挺委屈的事情？
记者：你怎么看城管和公安、工商之间的关系？
崔勇建：和公安部门的联系更多，人们不怕城管怕公安，所以在执法过程中需要他们的帮助，才不至于没人听。也经常和工商部门联合执法，主要是经营许可这一块儿。
记者：你怎么看城管对城市发展所发挥的作用？
崔勇建：怎么说呢，城管对城市发展有没有用？我告诉你，有用，而且少了不行，没有城管你想不出城市会乱成什么样子，但是这个作用归根到底，还是两个字，“体制”。就说这么多吧。
文/周天勇
城管体制绝对是给社会添乱的体制。大多数城市不给城市管理部门全额拨款，这就是默许城管机构依靠收费罚款来保证机构运转。
现在很多关于城管问题的讨论，实际上没有抓住核心问题。城市管理局这个机构很尴尬。城管问题的核心所在，是大多数城市不给城市管理部门全额拨款，这就是默许城管机构依靠收费罚款来保证机构运转，包括解决人员福利、车辆、办公等等开支。这是最不合理的、这样存在的问题就是，在管理城市秩序时，不是为了管好这个城市而去执法，而是某种程度上为了收钱。这就导致了以收费罚款为目的的管理。
大部分城市的行政拨款很少。即使北京市，也是差额拨款，不是全额拨款。城管的工作逻辑就是，不论对错，即使一个违法的人也没有，这一天也得收钱上来。如果地方政府保留城管机构，那就需要全额拨款，把这个机构养起来，不让他去个体户、企业和小商小贩那里创收。政府对这个状况心知肚明，但不挑明。
比如城管要盖楼，实行自筹经费体制。财政没有拨款。不像纯行政性单位，政府会给予拨款。只要有收费权，政府就希望这些部门自己解决经费问题。而自筹经费的建筑，发改委不控制规模，20人的机构会修建成能容纳200人办公的大楼，这些盖楼的钱不得去个体商贩那里收取吗？
政府大量的事业机构和执法机构都推行不拨款、或者差额拨款的管理体制，让拥有执法权的部门自己想办法创收。在部分地方的城管部门，有一个奖励机制，叫“超收奖励罚款分成”。比如说，某市的城管罚款，今年收1个亿，明年收1.2亿，多出来的2000万元，就可以以分成的方式给予奖励文件里没有，但好多地方都存在，这是潜规则。
城管部门一般都是收支两条线，也有部分地方是坐收坐支。后者比较混乱。比如说，城管部门需要支出成本5000万元，而实际收入达到7000万元，多收入的部分就可以奖励。罚款的部分可以和财政部门分成。包括部分工商和交警机构及人员存在不法违规行为，关键都是有利益在其中作祟。
在国外，类似国内城管的职责，都是警察在管。我们的城管机构就相当于第二警察局，这是不对的。从历史上来看，上世纪90年代初，为了解决行政执法权力多部门形式的混乱状况，城管机构才应运而生。实际上，这个问题应该在原有行政执法部门内部解决。管不过来，可以增加人，可以增加机构。在高速公路上，时常出现的车辆漏土、烧机油冒黑烟等现象，没人管，交警不管，城管也不管。而实际上，我们的执法机构却这么多。这些职能，该划给哪个部门就给哪个部门，不需要单独出来城管部门。
中国人口多，又处于农业社会向工业社会、快速城镇化的发展阶段。大量的人需要维持生计，杜绝不了小商贩的问题。中国的城市不要想一下子到欧美发达国家城市的水准。想要城市完全现代化，没有流动人口和小商小贩，根本不可能。即使欧美的城市也有游商，也会专门划分出地方来供游商经营，想把流动商贩消灭光，是非常不现实的。
小商小贩自己组织化程度比较弱，底层人员多，流动性强。依据我们现在的工商制度，很多游商没有注册登记，都是非法的。游商注册登记了还怎么干？最好的办法就是允许发展非注册登记的商户，国外有类似制度。有的国家1/3企业不登记，只是备案。卖东西就缴纳销售税，没有达到个人所得税的起征点，就不需要缴纳个税。另外，没登记的话，很多税种就不需要缴纳。
城管体制绝对是给社会添乱的体制。城管有可能会对我们国家的社会稳定酿成大祸。这样的例子在全国各地已经屡见不鲜。最后很可能导致百姓对城管制度的敌视，最后发展成为群体性事件。人们同情弱者，本来对政府有各方面的看法，城管再去剥夺底层民众的生计和饭碗，会引起公愤。
解决的办法只有一条，就是财政拨款，要不就撤销这个部门。另外，必须允许非登记游商、流动摊贩的合法性，必须给百姓生计。
周天勇中共中央党校研究室副主任
文/本刊记者何晶
他们是生活在城市最底层的那群人，他们有一个共同的名字叫“小贩”。为了讨生活来到城市，为了糊口摆起了叫卖的小摊。不容易的生活，和天气斗，和地段斗，或许，更困难的是，还要和城管队员斗。
60多岁的姚大妈在武汉已经摆了十几年卖报纸的小摊了。摆摊的地方也换过很多个，因为经常会有城管队员来查，因此就只能经常推着报摊跟城管队员“打游击”。经营一个固定的报刊亭对于姚大妈来说也许是个奢侈的梦，说到没钱这个话题，她就又要开始和人扯开她苦命的一生了。姚大妈长着一张和善的圆脸，有点凌乱的短发，可能因为有病，头总是在微微地晃动。报摊旁边经过一个行人，她都会问一句：“要报纸么？”经常碰见问路的人，她也会好心地为其详细指路，即使问路的人并没有要买报纸的意思。
现在年纪大了，姚大妈的小报摊就基本固定在武昌火车站了。车站里人多，谁都想往那里去卖，但是那里也是城管队员严抓的地方之一，所以姚大妈要是去那里卖报纸就要小心翼翼地躲着他们。
有一天突然下起雨来，姚大妈报摊收拾动作慢，报纸都淋湿了。本来火车站的地下过道是不让摆摊的，但是那天城管队员网开一面，让她去过道里躲雨摆摊了。“其实这些城管人也不坏，我也是为一张嘴，他也是为一张嘴。”
30多岁的孟大姐，现在在济南市槐荫区一个小路口边摆着一个煎饼摊谋生。这里位于城乡结合部，周围多是大型批发市场，外来流动人口较多。孟大姐的老家在齐河，有两个孩子。如今5岁上幼儿园的女儿跟在身边，每月需要300元费用。1岁多的儿子则在老家跟着奶奶生活。丈夫目前还没有工作，正在筹划着学车。现在全家基本就靠着孟大姐一个人每天早上摊煎饼的收入维持。她在平时摊煎饼的地点附近租了一个十几平方米的房子，每月房租130元。下午则一般不干活，有时候坐车回齐河看看孩子，晚上必须要赶回来。
孟大姐卖的煎饼，摊一个里边夹油条的煎饼2元，里边夹馓子的2元5角，多要鸡蛋的加5毛。当天她批了12个馓子，卖了10个，是25元。此外，她还卖中式汉堡和牛奶。
孟大姐每月的收入自己平时“什么都不买”才勉强够用。她卖煎饼的摊点也是城管队员严查的地方。万一被查到了就要没收车，想要再拿回车的话就要拿钱赎。孟大姐到现在没有被收过车，“（那些城管）也都知道我听话。一到点儿了，我就把摊子转到胡同里去，不在马路边上摆，他们也就不管我了。有一次到点了我没进去，城管就过来说过我一次。”但是也有别的摆摊的被收过车的，“收了就拿钱赎啊。”说起城管队员来，孟大姐似乎也表示理解：“人家干的就是这个，都不容易。”城管队员有时候也会来买孟大姐的煎饼，“咱买他的账，他们也买咱的账”。
从北京市西城区的车公庄大街转向三里河路的路上，几乎每过500米就有一个卖煎饼等吃食的早餐摊。刘氏夫妇卖鸡蛋饼的小摊也夹杂这中间的某个“500米”内。
30多岁的刘氏夫妇，老家在河南。有两个孩子，小的放在家里，大的已经五六岁了带在身边。刘大嫂也不过30多岁，但是头发里已经夹杂了不少的白发。每天早上两三点就要起床准备出摊，七八点的时候到达摆摊的地方开始卖鸡蛋饼，这个时候人们都在上班的路上，有些看见他们摊好的鸡蛋饼会停下来买一个当作早餐。
他们用来摊鸡蛋饼的摊子还算是比较专业化的工具，收起来装上轮子就可以推着走，拆下轮子、松开上面的合金面板就可以露出煎饼台。刘大嫂熟练地把面揉成一个一个的小团然后再摊压成饼皮，放进刘大哥那边的煎饼台上，刘大哥将饼皮两面烙熟，再适时地将鸡蛋打进去，熟了之后拿出来放进台中间的篮筐里。刘大嫂就将烙好的饼夹上生菜叶子递给买的人。夫妇俩动作熟练、配合默契，动作间都少有交流。
“现在每天也就能卖个百来块钱，一家人哪里够花的！”刘大姐说起话来有点羞涩，“要是被城管抓住一罚，这大半天的都白做了。”所以，他们的小摊到早上9点半左右就自觉收摊了，这个时候城管队员的巡逻也差不多开始了。如果没来得及撤摊被城管队员看见了，“现在一般都会要我们赶快走，但是也有时候被罚，罚个一两百的，前两天还刚被罚过一次。”
一到9点半，他俩就开始收摊了，刘大姐将卖不完的煎饼裹好，带回去自己吃。刘大哥则熟练地将煎饼摊收合，将轮子装上，再拿着准备好的扫帚将摆摊地方散落的菜叶或是垃圾扫扫收了。最后，刘大哥骑着自行车，刘大嫂推着煎饼摊，一起回家。
50多岁的刘红英，老家在江西，现在主要的营生就是靠推着板车在深圳市宝安76区周围卖炒货。生活中，她估计经历了很多沧桑，额头上被岁月刻下了深深的痕迹。一说起城管队员，刘红英又恨又怕。城管来了，她撒腿就会跑这也是被以前的经历吓怕了。
说起曾经的经历，刘红英现在还感觉历历在目。那次，她将炒货车停在马路边上叫卖，这时候，一个城管队员看见了，立刻就气势汹汹地朝她赶过来。见状，她急急忙忙推着车子赶紧往前跑。可是那个城管队员骑着摩托车追得不依不饶，没几步就追上来。城管队员将他的摩托车狠狠地撞在了刘红英的板车上。板车上的炒货散落一地，板车也被撞得散了架。刘红英当时已经被吓傻了，“来不及心疼那一车货。”
老家在湖南的陈大姐来上海已经四五年了，老公在浦东的一家厂子里干活，她就摆个小吃摊。地点固定在浦东的某个街口，每天从下午4点摆到晚上11点。小贩们一般都是扎堆在一起，陈大姐是卖烧烤的，和她一起的还有卖凉皮、卖生煎、卖煎饼的。之前她一直在街口的人行道上卖，离那不远有个大型超市，人流多。但是城管队员时不时地会来巡查，一看见城管队员来了，陈大姐他们就要赶紧躲起来或者装作要收摊回家，看城管队员走远了他们又再回来继续摆。陈大姐他们没少和城管斗智斗勇。
“之前也有被城管抓住的，东西和车子都被拉走了，挺可怜的。我还好，每次都跑得比较快，没被抓过。最近城管查得更严了，可能和要开世博会了有关系吧，以前白天城管出现比较频繁，天黑了就不来了。现在不一样了，经常到晚上11点了还在查。现在也不让我们到人行道上摆摊了，我们就只好跑到高架桥的桥洞下面。就算这样，还是经常被赶。离世博会开幕越来越近，应该会越来越严，反正我们也干不了多久了。养家糊口也不容易，现在能赚点就赚点。”陈大姐说起来有点唉声叹气。
陈大姐还有个老乡是卖煎饼的，现在也和她一起摆摊。他以前是早上6点到9点在公交车站点那边卖早点，但是现在也都不让卖了。
对于小贩们来说，也许五光十色的城市生活，热闹是城里人的，而不是属于他们的。城里的世界对于他们来说，是精彩的，但更是无奈的。
三年前，当小贩崔英杰把匕首刺向城管李志强的脖子时，在那一刻，他脑子里有的大概只有愤怒抑或只是一片空白，而三年后，当记者重新来到当年的案发地点北京中关村科贸电子城北侧时，这里却一切已归于平静。已近晚上8点，但仍见有几辆城管执法车在巡逻，科贸电子城西面就是一个公交车站台，此时等车的人群仍熙熙攘攘，但周围已完全没有小贩的踪影。记者只在站台南侧的天桥上寻到了几个摆摊的小贩。此时，他们都已准备收摊回家。
其中一个小贩，正在甩卖他最后剩下的几辆玩具小车，讽刺的是，小车是完全仿造城管的巡逻车制成的，偶有询问价钱的路人。聊起来，他倒是不吝于介绍他的摆摊经验：摆摊当然是哪里人多就去哪里摆，但卖的货物基本上是随时可以抱起来跑的数量，尽量在靠近天桥楼梯的地方摆。眼睛放亮一点，只要看见城管队员一来，抱起东西就跑。
这是一种精明，但或许，更是一种无奈。
5月7日，在广东“新形势下促进民营经济健康发展”专题调研座谈会上，北京大学光华管理学院院长、经济学家厉以宁发表看法认为，小摊贩为了生活才会上街摆摊，如果把他们管得太紧，矛盾会更尖锐，不利于社会稳定。“其实，他们带来的问题无非是两个，一是他们摆摊的地方周围环境很脏，二是阻碍了交通。”厉以宁说，要想解决这两个问题，可以多雇一些人打扫卫生和引导交通，这样又可以给部分人提供就业机会。
而随之就有城管代表——广州市人大常委会环资委副主任委员、原广州市城管支队队长许决华“炮轰”厉以宁：“最近有专家学者建议城管对小贩宽容一点，我看这是站着说话不腰疼！”
双方站在不同立场上的发言，当然是针尖对麦芒。记者通过采访发现，大多数小贩现在对城管的态度已多是尽量不与其产生正面冲突，“惹不起，躲得起”。尽量将小摊靠街道里面摆，不阻塞交通；有的小贩更是收摊之后还将自己的摆摊范围收拾干净，不留垃圾。“他们出来也就是为了挣几个钱。要是城管队员一抓再一罚，等于他们这一天都白干了。他们挣的也是辛苦钱。”一位刚从小贩手上接过煎饼的黄先生对记者说道。
如果说城管队员对小贩的苛刻是执著于城市市容的整洁和交通畅通，那么，普通市民对于小贩的态度或许则更倾向于生活的便利。
“有商贩的存在，哪怕是无照商贩，实际上对老百姓是有利的。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙说，“有些老百姓不愿意去超市，因为那里的东西价格贵，所以很多人习惯于在地摊买东西，尤其是蔬菜、水果。小贩摆摊的地理位置一般离老百姓家都比较近，一出门就可以买到东西，很方便。在北京，一些小商贩提供的物品还很有特色，比如烤红薯、冰糖葫芦。如果这些商品从大超市买出来，味道可能就很不一样了。一个城市如果实现了‘无摊化’的目标，不仅老百姓的生活不方便，而且这些有传统特色的食品也可能不存在了。城市就好像失去了历史，失去了传统。”
如果城市管理能充分从老百姓的需要出发，老百姓需要冰糖葫芦、煎饼果子、糖炒栗子，老百姓需要就近买菜、购物，城市是否就应该允许这样的摊位存在？
在城市的街边一角，摆个小摊糊口饭吃，也是小贩们不得已的选择。“其实，我们也是没有办法。本钱只有那么一点，如果要租店面的话，没那么多钱根本就办不来。所以就只好做这种生意了。”40多岁的范全生说起来也是一脸的无奈，他现在在深圳市宝安76区推着架子车沿街叫卖水果。
“不会有哪个白领愿意到街边摆摊，除了城市下岗工人，就是进城的农民，总之是社会的边缘弱势群体。他们宁可遭辱骂、挨打挨砸，也坚持‘打游击’，多半是为了生计。”中国人民大学社会学系教授周孝正认为，“我们应该承认贫富差距，并且有包容心、同情心。即使在世界上最发达、最现代化的城市，也没有消灭城市街头的摊贩和流浪者。无论是纽约还是巴黎，都有小摊贩、集市、夜市和跳蚤市场，给城市个体经营者谋生创造条件。”
“咱中国的老百姓是很容易知足的。正因为如此，我们的政府在做一些决策时，不仅要注意法治，还得强调善治，要以人为本。唯其如此，才能缩短与‘和谐社会’的差距。”
无证商贩是最边缘化的社会群体，大多是进城谋生的农民。没有稳定收入，没有社会福利，没有土地和房屋，又碍于僧多粥少的社会现实，不容易获得就业机会。他们只能以从事小本买卖的方式，最大限度地降低成本，谋取生路而社会保障的不健全，更使他们在残酷的现实中显得软弱无力。
“现在社会保险的工作也在扩面，对于自己做小买卖之类的灵活就业人员，只要定期去社保机构缴费，也可以进入社会保险的范畴。但是，对于生活在城市最底层的小摊贩们来说，他们摆摊都是‘打游击’，城管队员来了就跑，你让他们去缴费参加社会保险，他们可能连基本的生活都还不能保障，哪里还会有钱缴费参加社会保险？”首都经济贸易大学劳动经济学院劳动与社会保障系主任吕学静教授在接受本刊记者采访时说，“没有缴费，小摊贩们就参加不了保险；如果要说社会救济的话，目前救济可能主要还是针对有当地户口的居民。而对于小摊贩来说，由于过去城市农村的二元结构，进城的农民在城市完全没有身份，他们享受不到这些社会保障。流动的小摊贩又多是从农村来城市谋生，没有保障可言。这种现象的造成还是由于制度的不完善，但是，由于小摊贩们挣的钱少、流动性又大，要解决他们的社会保障问题也有困难。”
或许小贩他们自己根本从来都没有想过有社会保障这回事，只是他们可能从以前的不明白到现在的无奈妥协：靠着自己单纯的劳动，挥汗如雨地挣一口吃饭钱，还要被城管队员赶得东跑西藏。但是，也许城管队员和小贩之间又在达成一种理解和默契，就是知道相互都不容易。
对于小贩们来说，也许五光十色的城市生活，热闹是城里人的，而不是属于他们的。城里的世界对于他们来说，是精彩的，但更是无奈的。在走街串巷挥汗叫卖的时候，也许他们要的，更是一份理解，正如庞山岚所说：“小贩们大多是进城务工的农民，也包括一些城市下岗工人和就业困难的城市居民。的确，他们的整体素质不是很高，但是，他们也渴望美好的生活。”
孙立平，清华大学社会学系教授，著有描述中国改革处在十字路口的处境的《断裂》，《失衡》、《博弈》和《守卫底线》等著作
我们不能否认经济在迅速发展，我们也不能否认绝大多数人的收入和生活在改善，但是同时我们也不能否认近些年来弱势群体的生活状态实际上是有恶化的趋势。为什么？简单地说，即是弱势群体已经被这个社会分离出来，在社会中越来越找不到自己的位置。
今天的城市管理、城市规划、城市建设，往往是以牺牲弱者的生存生态为代价的。比如说以前上海曾取缔了大量小食摊、小饭馆，一般市民的感觉是吃早点没有过去方便了，但更为重要的是，十几万人可能就因此失去了谋生的机会。
马路上的摊贩实际上涉及到了几十万人的生计。当我们对有碍观瞻的“城中村”、“贫民窟”、“城乡结合部”进行改造时，可能又有无数的人要丧失立锥之地了。
但实际上，我们都是“脏乱差”、“城乡结合部”的受益者。比如，有人说现在的蔬菜价格贵，但我说却算是便宜了。因为运菜、卖菜的人就是生活在“脏乱差”的环境中，生活成本很低，才能用这个价格把菜卖给你。如果运菜的都住在二居室里，菜价提高一倍也是不够的。
说现在的房价高，但现在建房子、搬砖头的人都是睡在工棚里。如果他们都往在二居室里，那房价又将是个什么水平？所以，我们每个人都是这个生态的受益者，但是我们忘恩负义，成了拆掉“脏乱差”的积极鼓吹者。
但同时，我想强调的是，这样说，并不是指城市不需要秩序。我们城市需要秩序、需要管理，这没有错，但是问题就出在我们的管理上。马路上没有秩序行吗？北京一年机动车增加40万辆，现在上班，路上没有小摊小贩，车都走不动，如果都是小摊小贩就别上班了。但是，每天每个时段、每个路段都这么塞吗？有没有这种可能，在平时不怎么塞车的特定路段，早晨上班高峰过去后，10点钟开始可以摆摊，但到下午4点收摊，且要打扫干净。如果这样，一个大城市，可能一下就能多为几十万人提供生存的机会。
因此，关键在于管理。现在我们要么是放任，要么就一刀切。不但弱势群体的生存生态在这样的城市管理中不断恶化，而且矛盾也越来越尖锐。
北京曾有一个崔英杰杀了城管，但想起来，这也应属于“黑砖窑”同样的悲剧：扎和被扎的人都是谁呢？也都是弱势群体。如果真正有门路的，也不去当那城管了；如果有门路的，也不会去卖烤肠了。那位被杀的城管其实是一位恪尽职守的城管。而杀人凶手崔英杰也不是个坏蛋，原来在部队上还是优秀战士，复员后先当保安，但几个月领不到工资，就借了300块钱买了辆新车卖烤肠。城管人员没收了他维持生计的车，活路没有了，一刀进去，造成了两条生命的悲剧。
现今社会，如何来保护、甚至改善弱势群体的生存生态，已显得非常重要。这其中最重要的还是解决就业问题，而更重要是在于要优化社会结构。通过社会流动，造成这样一种局面，即你可能贫困但不至于绝望。社会当中有弱势群体，从某种意义上来说是不可避免的。但是弱势群体应当是一个虽然贫困但还有希望的群体。如何造就这种状态？这是一个非常重要的问题，需要建立一个有效的流动机制。
我们这个社会目前门槛太高了，穷人改变自己地位的机会少了。前几年，我们就有一个词叫“第二代富人’，也就是财富的继承、社会地位的继承和传递，这个过程已经开始了。同时，最近几年里也出现另外一个词：“第二代穷人”，这表明贫困的继承和传递也已出现了。
如今的社会已经提出了一个很现实的问题：我们如何在贫富差距比较大的情况下，形成一个相对畅通的社会流动渠道，用它来抵消贫富差距过大的负面效应。其实，一个社会当中，仅仅是贫富差距大一点还不要紧，最怕的就是穷人失去向上流动的希望，一种绝望的感觉。但是，应当说这样的一种趋势在我们当前的社会中是存在的。
城管人员“暴力执法”多发的问题还未解决，小贩“暴力抗法”却愈演愈烈，最近更有从个人事件向群体性事件发展之势。要消除和谐社会的这块疮疤和心病，就需要彻底对城管制度进行反思。
城管本应解决“小贩引起的问题”，却迅速演变为小贩存在就是问题。虽然《宪法》保障人民的劳动权，更没有法律明文禁止街头经营，但城管却把小贩可能造成的破坏当成必然，在实际操作中变成有小贩就是城管的失职，必欲除之而后快。
与其相适应的，是城管执法手段的非法化、暴力化、黑恶化。城管行使的是原属其他行政机关的行政处罚权，仍应按照程序来行事。但为“有效”地赶走小贩，城管人员的“三板斧”却无外乎掀摊、没收、打人。在有些地方，城管部门要靠罚没来解决部分经费和人员工资或者雇用协管员，这实际上使他们直接从小贩口中夺食，“人民内部矛盾”因此变成了“你死我活”的斗争。
而城管变质的最新表现是，它成了变相驱赶外来人口、维护地方利益的“地方武装”。原广州市城管支队支队长许决华炮轰厉以宁的“宽容小贩说”就是个例子。但是，先富起来的地区有带动欠发达地区发展的责任，给外来人口提供一些勤劳致富的机会本是应有之义。现在却视其为潜在“敌人”，要靠城管来“限制”。
城管制度之所以走进这样的误区，根本原因是没有把民众的基本权利放在首位。第一，是将所谓的城市秩序，置于民众的生存权和发展权之上。这种病态的政绩观首先来自于体现经济发展成果、维护国际形象，以证明社会主义优越性、维护政权合法性。之后上行下效，在地方主政者求升迁的意志推动下，在城市既得利益者的支持下，很快变成城市管理的指导思想。而二元体制和行政区域划分产生的地方利益，更是造成对外来民众生存权的极端冷酷无情。
而走入误区的城管制度得不到有效纠正的根源，在于行政权过分扩张、难以得到有效制衡。地方政府可以推动地方立法，来为城管谋求法律地位；地方立法机关却没有动力和实际上的能力来叫停随意成立的城管部门。城管部门虽因侵犯生存权等有违宪之嫌，但是法院却无权审理抽象行政文件，更无权审判地方立法是否违宪，而民众在生存受到强权威胁时，却难以找到表达渠道，寻求法律救济的权利更是无从保障。
一旦没有和平途径寻求正义，民众就可能会转向暴力反抗。然而，在我看来，小贩与其说是在“暴力抗法”，不如说是在行使德沃金主张的“反抗政府的权力”。没有人希望看到暴力行为频发破坏稳定，但如果不顾现实情况，一味谴责为了活命而使用的暴力，是不公平并且无用的。
总之，只有尊重保障民权，才能搞好民生；只有落实民主，才会有可持续的良好秩序。对于城管制度的改革，我的建议是，治标之策从做到城管经费全部由财政保障、取消自收自支、工作中严格遵守《行政处罚法》开始。接下来应立法规定统一的城管处罚权限和处罚程序；尊重民众自治权，允许小贩与业主委员会、居委会等协商解决问题。而治本之策，一是建立违宪审查制度，使违宪的地方法律、法规不能成为执法的依据，二是尽快转变执政理念，以尊重并保障民众的基本权利作为处理利益冲突时的底线。如果只有发生大规模的群体性事件，只有“折腾”破坏了“稳定”，才会促使政府反思现行的城管制度，那将是执政者的失职，也是社会共同的悲哀。