俗话说，民以食为天。吃得饱、吃得好、吃得营养、吃得健康，是每个人的愿望。但是，屡屡发生的食品中毒事件，令国人对食品安全现状忧心忡忡。现有的食品安全监管体系无法遏制、打击掺杂使假、制售有毒有害食品等黑心企业的不法行为，建立有效、长效的食品安全监管体系已迫在眉睫。
一、十五年的食品安全事件回顾：
提起食品安全事件，中国的老百姓绝对不会陌生。
1998年，山西假酒案。不法分子用含有大量甲醇的工业酒精，甚至直接用甲醇制造成白酒出售，造成20多人中毒身亡。
1999年8月9日，肇庆681人因食用掺有液体石蜡的食用油中毒。
2000年12月，金华市查获1500公斤的“毒瓜子”。
2001年9月3日，吉化公司所属的16所中小学校万名学生饮用学校购进的“万方”牌豆奶后，6362名学生集体中毒，其中3名学生患上白血病。
2002年，长春市猪血变“鸭血”、哈尔滨香香鸟食品有限公司用陈月饼非法生产汤圆。
2003年，“金华火腿敌敌畏”事件、杭州“毒海带”事件、浙江嘉兴流出的48吨含有剧毒氰化物的“毒狗肉”、广东省佛山、江门两地“双氧水”鱼翅、开心果事件。
2005年，果脯产品二氧化硫含量超标、雀巢金牌成长3+奶粉碘含量超标、肯德基多家餐厅新奥尔良鸡翅和新奥尔良鸡腿堡调料中含有“苏丹红一号”成分、“维维”牌天山雪活性乳饮料在上海被检测酵母菌数超标24倍。
2006年，北京“蜀国演义”酒楼福寿螺事件、上海“瘦肉精”中毒事件、南京“口水油”沸腾鱼事件、浙江台州市毒猪油事件、湖北武汉等地的“人造蜂蜜”事件、香港有毒的桂花鱼、上海市“嗑药”的多宝鱼、河北“红心咸鸭蛋、苏丹红鸡蛋、鸭蛋”、昆山阳澄湖大闸蟹致癌等。
2007年，台湾味全奶粉阪岐肠杆菌超标、广西销售的“思念”、“龙凤”品牌云吞及水饺被检出金黄色葡萄球菌。
2008年，人造“新鲜红枣”流入乌鲁木齐市场、三鹿“三聚氰胺奶粉”造成儿童肾结石、伊利、蒙牛、雅士利等22家奶粉中检出三聚氰胺。
2009年，王老吉夏枯草事件、多美滋婴儿奶粉致婴儿肾结石事件。
2010年，海南毒豇豆事件、河北奶粉原料中三聚氰胺超标卷土重来、食品添加剂“一滴香”事件、“圣元奶粉疑致女婴性早熟”、假鸡蛋、硫磺姜、漂白蘑菇。
从2013年1月25日起，全国公安机关展开了打击食品犯罪保卫餐桌安全专项行动，集中侦破了各类注水肉、假牛羊肉、制售病死肉、有毒有害肉制品犯罪大要案件382起，抓获犯罪嫌疑人904名，现场查扣各类假劣肉制品2万余吨。而最令人作呕的当属江苏无锡个别商家用明胶、色素和硝酸对狐狸肉、老鼠肉和貂肉进行处理，然后冒充羊肉出售。
这些食品安全事件的违法手段可以用花样百出、层出不穷、屡禁不止、触目惊心、骇人听闻、令人发指来形容；不法商人的良心可以用良知泯灭、道德沦丧、利欲熏心、见利忘义来形容；带给百姓的伤害可以用谈“食”色变、心有余悸、财产损失、失去亲人、失去健康、生不如死等来形容；食品安全现状可以用无可奈何、无从下手、危机四伏、不容乐观来形容；食品安全的管控可以用监管缺失、熟视无睹、置若罔闻、得过且过、麻木不仁、放任自流、事后诸葛、上瞒下欺、被动消极、打罚不力来形容。
一次次的事故，一次次地死人，说不准哪一天不安全的食品就会吃进自己口中。四五个部门管不了一瓶奶、七八个部门管不了一头猪，这么多国家公务员管不好老百姓的一张嘴，这么多的婆婆管不好老百姓的一顿饭。在一次次食品安全事件曝光时，想必中国老百姓发自内心呐喊的最多的一句话就是：我们还能吃点什么？发生这么多食品安全事故的原因是什么呢？
究其食品安全事件频频发生的原因，我们在大骂不法奸商不讲诚信、良心泯灭、见利忘义的同时，我认为更重要的是要归咎于食品安全法规的不完善、惩罚力度不够；要归咎于政府职能部门的不作为！食品安全事件，让人们一次次“领略”了不法生产经营者见利忘义的“黑心”，也进一步暴露出食品安全监管体系存在的诸多“空洞”。
二、我国食品安全管理现状：
（一）不法商户道德丧失、利欲熏心，为谋取个人利益，不惜牺牲他人的健康和生命。
（二）守法成本远远大于违法成本，守法吃亏，导致许多企业宁可铤而走险。
某企业曾算了一笔账：公司平均每年都要随机抽选300组商品送到质监部门检验，每年大概需要花费五万元的送检费。而该市处罚最重的“注水牛肉事件”，才罚了企业2000元。守法成本与违法成本的悬殊差额，让守法者心理无法平衡。
2009年已经废止的《食品卫生法》是当时食品安全的法律依据。该法规定，对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款，一般都是在三万元以下，只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。现行的《食品安全法》对违法行为的处罚大多为“食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下（个别情形为2万元、10万元）罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下（个别情形为2倍以上）罚款；情节严重的，责令停止营业、吊销许可证。"违反本规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。"现行《食品安全法》虽比《食品卫生法》的罚款额度有所增加，但力度仍显软弱。企业承担的责任太少，处罚力度太轻，勿庸置疑是食品安全频频出问题的主要原因。违法成本低之又低。这种雷声大、雨点儿小，棒子高举起、轻放下的执法手段，在客观上纵容了食品生产加工违法行为的发生。
（三）以罚代打，客观上放任违法行为：
现行体制下，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，“执法为利”、“养鱼执法”、“罚款经济”便不再难以理解。熟话说“无利不起早”，要想按时拿到工资，得靠罚款来实现；要想多拿奖金和福利，得靠罚款来实现。因此，以罚代打，先纵后罚、罚而不痛，客观上放任了违法行为的发生。在这种越罚越乱、越乱越罚、乱中获利的恶性循环中，肥了执法者和不法食品生产加工者的腰包，坑害了消费者的利益，损害了行政机关和国家的公信力。
（四）食品免检制度，暴露了企业的社会责任缺失：
三聚氰胺牛奶、瘦肉精猪肉、明矾瓜子、敌敌畏火腿、“染色”馒头登上著名超市柜台……，绝大多数食品安全事件都是媒体首先曝光的，并且由于媒体的跟踪和监督促进了问题的解决。为什么记者可以发现的问题，监管部门始终不得而知呢？归根结底就是行政不作为。虽然行政不作为不象其他直接违法行为那样明显，但其危害性不亚于直接违法行为。政府渎职、失职和推诿扯皮拖延等行政不作为现象不仅使公民法人和其他组织的合法权益得不到及时有效的保障，更为严重的是它严重地影响了政府的形象，滋生了官场腐败。从某种意义上讲，打击食品安全监管领域的渎职犯罪比打击直接的生产、销售不符合食品安全的食品或者有毒、有害食品犯罪更加重要、更加迫切。
（六）头痛医头，脚痛医脚，治标不治本：
三、食品安全行政监管缺失的原因：
（一）监管部门及工作人员政治敏感性差、服务意识低、社会责任缺失，行政不作为，导致食品安全监管长期处于无序混乱的状态：
1、许多执法部门及公职人员对食品安全的重要性认识不足。简单地认为食品安全不就是一棵菜、一粒米、一桶油、一瓶酒，而未将食品安全上升到人民群众利益和国家利益这一高度。2002年至2012年间，云南丰瑞公司及杨林公司10年间共购进地沟油3.2万吨，总金额达1.5多亿，够150万人吃一年的。10年啊，3650天，为什么当地诸多监管部门无人发现？长期的视而不见，养成了一种可怕的“不作为也无所谓”的心理。
2、许多公职人员职业道德缺乏，不知法、不懂法；一些监管部门“在办公室看样本”、“让受检企业或商户自己取样送检”、“检查前通知，为受检企业提前做手脚提供了便利条件”；更有甚者，执法人员与违法企业相互勾结在检测不合格后调换送检样本。
3、许多食品安全监管部门及工作人员唯利是图，有利的事抢着干，无利的事儿无人管，大搞罚款经济，这无疑是与贪污、受贿具有同样社会危害的行政腐败行为。
4、缺乏服务意识、责任意识：对于群众举报避重就轻、置之不理、麻木不仁；更有甚者，为被举报企业通风报信，沆瀣（hangxie）一气。
5、监管部门查处行动消极滞后，总是在媒体曝光后被动出击，放“马后炮”。
美国心理学詹巴斗曾经做过这样一个实验,把两辆一模一样的汽车分别停放在两个不同的街区。其中一辆完好无损,停放在中产阶级社区；另一辆摘掉车牌，打开顶棚,停放在相对杂乱的街区。过了一个礼拜后,放在中产阶级社区的车子保持完好，而破损的那辆车则被偷走了。后来,詹巴斗把完好无损的那辆汽车敲碎一块玻璃,这辆车仅仅几个小时就不见了。对此,美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林提出了“破窗理论”：如果有人打碎了一栋建筑物上的一块玻璃,又没有及时修复,别人就有可能受到某种暗示性的纵容去打碎更多的玻璃。久而久之,这些窗户就会给人造成一种无序的感觉,在这种麻木不仁的氛围中,犯罪就会滋生、蔓延,社会秩序就会遭到破坏。
（二）政府职能部门食品安全监管分工界定不清，互相推诿：
我国食品安全的监管实行“分段监管为主、品种监管为辅”。这一食品安全监管模式涉及农业、质检、工商、卫生、药监、商业等近10个部门，各部门间权责不清，管与不管，常常以利驱动，有利就抢着管,无利就让着管、出现问题跑着躲。多头管理、权责不清成为相互推诿、扯皮、踢皮球的最佳借口。
以三鹿奶粉事件为例：直接负有监管责任的就有畜牧、质监、工商、食品药品监管部门，按说这么多部门监管，这么多到关卡，老百姓应该喝上放心奶了。可事与愿违，问题还是出现了。到底是哪个环节出现了问题呢？畜牧部门会说，我是管牛的，但三聚氰胺又不是牛产出来的。质监部门会说，我按照国家标准批批检验都是合格的，三聚氰胺又不是必检项目，原料奶生产是畜牧部门监管的事情。工商部门更是委屈，三鹿是依法履行了设立审批手续，注册资本合格，取得了企业法人工营业执照，年年参加年检。奶粉出厂时质监部门都检验合格了，还是国家免检的，我一无专业知识、二无检验检测设备，三无检验人员，四无专业知识，怎么知道牛奶中是否含有三聚氰胺？食品药品监管部门，我虽有协调权，但是那三家都比我牛，我能管了谁？听了各部门的委屈，我们不免疑惑，是啊，这三聚氰胺到底该归谁管啊？
（三）监管机构设置、工作人员、技术力量、配套设备设施配置不科学，监管手段落后：
1、食品安全监管是一个专业技术性相当强的工作，在食品安全的监管上，大量的工作需要靠县区一级部门。可是，县区一级又有多少食品安全领域内的专业技术人员或专家呢，有多少是外行呢？他们能承担得起管辖范围内食品安全的重任吗？
2、检测手段越到基层越薄弱，日常监管只能靠眼看、手摸、鼻闻来进行。个别条件好的，即使配备一些检测设备，要么设备、试剂不配套，要么嫌日常运行成本过高，要么缺乏专业人员，要么年久失修，这些检测设备也就成聋子的耳朵――摆设。而真正有设备、有人力、有经费的国家及省级监管部门，又不直接参与食品安全的日常监管执法活动。
3、用人制度不完善，公务员录用、考核、晋升、监督、问责等制度不完善，任人唯亲、裙带关系、通过金钱交易录用、选拔公职人员的现象大量存在，管理队伍良莠不齐。
（四）法律法规不健全、部门之间衔接不畅：
（五）国家对食品安全违法行为打击力度不够：
1、国家对违法行为惩罚乏力，守法成本大于违法成本，客观上纵容了食品安全违法行为的发生。人都有从众心理，日常生活中：如果有一个人做了坏事得不到惩罚，那么接二连三，就会有许多人效仿甚至做得更甚。这样那些循规蹈矩者就会觉得自己吃了亏，也纷纷去破坏规则，如此正常的经济秩序就会崩溃。究其原因，往往是我们对第一个“破窗”者和“破窗”行为制止打击不力，久而久之，纵容、鼓励了违法行为的发生。
2、国家对食品安全监管部门行政不作为的后果认识不足、缺乏有效的问责机制、缺乏法律制裁。
《食品安全法》第九十五条“违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。”《中华人民共和国刑法修正案（八）》，其中规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，玩忽职守或者滥用职权，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。”“徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。”
到目前为止，食品安全的法律法规标准颁布不少，但是，各个部门在执行过程中履职情况如何，没有形成一套有效的考核和问责机制，工作干的好坏，没有人过问，只有出现食品安全事故后靠领导意志来处理人，人治代替法治。仅就三鹿案件而言，查处审理的结果就是抓了一群人，杀了两个奶贩子。但是，负有行政监管职责的国家机关工作人员无一获刑。
（六）食品安全标准陈旧、滞后：
食品安全监管职能涉及多个部门，制定的标准都是从本部门的管理角度出发，利益最大化。同时，各部门拥有的人才及理念不同，制定的标准水平也就参差不齐，到目前为止国家还没有形成一套完整的食品安全标准体系，而已有的标准有的过于陈旧，没有形成一种主动的食品安全标准更新机制。
四、食品安全防范，既要德治，更要法治：
德治、法治，哪个为重，仁者见仁，智者见智。守德，是人类精神文明的最高境界，而守法则是守德的最低底线。
1992年初，邓小平在南方谈话中指出：“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。两手抓，两手都要硬。打击各种犯罪活动，扫除各种丑恶现象，手软不得。”前面提到的“破窗理论”告诉我们，良好的社会秩序、和谐的生存环境必须做到：第一,防止“破窗”,防范未然。第二,及时“修窗”,防微杜渐。a发挥教育作用,使人不想“破窗”b发挥监督作用,使人不敢“破窗”c发挥制约作用,使人不能“破窗”d发挥机制作用,妥善修补“破窗”归根结底，就是德治、法治要双管齐下。
（一）弘扬中华民族传统道德，树立诚信意识、仁爱思想、崇德向善、尊重生命。——发挥道德教育作用，使人不想“破窗”
道德，是通过社会舆论、传统习俗和人们的内心信念来维系，是对人们的行为进行善恶评价的心理意识、原则规范和行为活动的总和。孟子曰“人之所以异于禽兽者几希，庶民去之，君子存之。”
1、作为从事食品生产加工销售的企业、个体工商户，首先要树立守法意识、诚信意识、责任意识；其次要培养“尊重生命、尊重健康”的仁爱思想，这应该是食品生产加工者理应坚守的道德底线。第三要树立是非感、耻辱感、诚实守信、求真务实的道德准则。
2、作为负有行政管理职责的行政机关及其工作人员，要树立“克己奉公”的社会责任感和使命感；树立正确的价值观、权力观、事业观；树立以人为本、执政为民的公仆意识；树立遵守职业纪律、严于律己、谨言慎行，不玩忽职守、不滥用职权、不徇私枉法的守法意识。只有这样，才能为政以廉，忠于职守，尊重生命，重塑职业道德形象，创造良好的食品安全监管环境。
（二）健全、完善法律法规，做到有法可依、有责可追，加大对不法行为的惩罚力度，加大违法成本——发挥监督及打击作用，使人不敢“破窗”；
1、迄今为止，我国食品药品管理依据的是食品安全法、质检部门依据的是产品质量法、、工商部门依据的则是消费者权益保护法，抽检和公布的检测结果有时重复，有时甚至结论相反，令消费者和企业无所适从。因此建立健全以食品安全法为基础的食品安全法律保障体系势在必行
2、加大违法惩罚力度。
惩处力度小、违法成本低是食品安全恶性事件频出的根源之一。
如前所述，《食品安全法》对食品安全不法经营者的处罚上限为10万或十倍。这种“假一罚十”的规定，对于靠违法经营撑得肚满肠满的违法者来说，不过是小菜一碟、毛毛雨，这样的处罚如何能打击不法行为。元末明初，社会不宁，犯罪现象严重，被明太祖视为乱世。朱元璋遵循古训，提出：“吾治乱世，非猛不可”的思想，形成影响明朝的“治乱世用重典”的治世思想。制定《大明律》，实行“重其所重”的原则制定《明大诰》，从严惩罚犯罪。因此，要根治食品安全中的违法行为，必须使大力、下大锤、要一棒子打死，罚他个倾家荡产，并追究刑事责任，让这个企业这个人上“黑名单”在这个行业彻底出局，才能使蠢蠢欲动的不法分子碍于巨大的违法成本和后果而不敢越雷池半步，从而从根本上打击不法分子，彻底遏制不法行为。
（三）建立食品安全监管体制：——发挥制约作用，使人不能“破窗”
1、建立食品追踪制度，实行流程化管理：
前面提到的云南丰瑞公司地沟油案。该公司员工称，他们的猪油原料都是全国各地很多散户到市场上收购碎肥、肥膘、动物内脏以及死鱼、鱼骨等，统一起来炼成毛油，再卖给丰瑞公司。很多毛油没有生产日期，没有符合资质的厂家加工，大部分不符合国家标准甚至是三无产品。由此可见，政府监管不到位，可以说是有毒食品屡禁不止、获利得逞的关键因素。这个漏洞不堵，食品安全无从谈起。
如何堵漏洞，就要切实从生产加工销售每一个环节做起。市场管理，要管而不死，活而不乱。管，不等于堵，而是治、疏、活。
2、建立合理的食品安全监管体制：
我国目前食品安全监管实行的是“分段管理为主、品种管理为辅”的体制，其弊端已日益突出。有专家提出应逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变，对食品安全重点领域，由一个部门一竿子管到底，避免出现互相推诿和监管漏洞，从而扎紧食品安全的“篱笆”。
3、要建立食品安全风险评估、风险提示、风险预警制度：
各监管部门要从本部门的职责出发，对可能存在的食品安全风险及时进行评估、提示、预警，将其消灭在萌芽状态。对发现的违反食品安全的各种违法行为要及时查处，主动执法、追究到底。
（四）实行食品安全问责制度、法律救济制度——发挥机制作用,妥善修补“破窗”
2、健全行政不作为诉讼救济制度：
在我国现行法律中，对行政不作为的救济主要是行政复议法、行政诉讼法。但是这两部法律存在一些缺陷，一是对不作为的救济范围仅限于侵犯个人利益的不作为，而不包括侵犯公共利益和国家利益的不作为；只能是具体行政行为，不包括抽象行政行为的不作为。二是对行政主体依职权应该主动履行义务的行政不作为无法依据这两部法律申请行政复议和行政诉讼；三是被行政机关侵犯的合法权益仅限于人身权利和财产权利。因此，要健全我国行政不作为诉讼制度，必须对现有法律加以完善，扩大救济范围和救济途径。
3、将行政不作为造成的损失纳入国家赔偿范围：
2004年安徽阜阳大头娃娃事件曝光后，我就气愤地主张应该由国家对这些大头孩子进行赔偿，终身负责。从法理上看，有损害必有赔偿，行政不作为这种违法行为一旦侵犯了公民的合法权益或者公共利益并造成损害，同样构成行政侵权。其法律后果之一便是承担行政赔偿责任。但是，我国的《国家赔偿法》没有规定行政不作为造成的损失由国家负赔偿责任。因家赔偿的范围不包括行政机关不作为给公民法人和其他组织的合法权益造成损害赔偿的情况，更不包括给公共利益造成的损害。但是，目前，在行政不作为违法问题上，国家赔偿责任的空白，实际上是我国国家赔偿制度的一个缺陷。因此，将行政不作为违法的责任归到国家赔偿责任中，有利于完善我国的因家赔偿制度，有利于保障公民、法人、其他组织的人身权、财产权，督促行政机关依法行政。