内容提要：随着美国对我国数字经济的抑制策略快速升级，美国传统盟国以及越来越多的发展中国家开始倒向美国主导的“去中国化”的数字经济阵营。2018年以来，为了抑制中国数字经济的发展，美国一方面通过推动数字基础设施技术路线调整、夯实通用技术与平台领先优势以转变中美实力对比；另一方面推广意识形态优先的数字安全治理模式以孤立中国技术与中国企业。为此，美国采取加强政府协同、提升政府能力、完善保障体系、支持技术研发、争取外交支持等一系列打造“去中国化”全球数字经济新生态的具体措施。我国有必要从大国博弈角度出发，由被动应对转向主动建设，确立“发展与反制并重、自主与联盟并重”的总体战略，以加强内部协同、对美竞争和多边合作。
关键词：数字经济；中美竞争；数字安全治理
近三年来，美国针对我国的数字经济竞争战略不断升级，抑制力度持续增大，从对中国数字经济企业封锁市场、联合禁运，发展到将科技问题意识形态化、与发达国家共建孤立中国的数字经济联盟，再到通过强化经济援助和技术标准导入、将广大发展中国家拉入“去中国化”的数字经济生态。对此紧迫态势，我国应从中美数字经济可能走向割裂、竞争烈度大幅升级的底线设想出发，尽快形成国家层次总体战略，更好地发挥我国在举国体制方面的制度优势，统筹部署各领域措施，以更高的行动效率和协同性，抗衡并反制美方抑制。
一、美国对华数字经济抑制战略的思路与重点
2018年以来，美国逐步构建起技术、产业、安全相协同的对华数字经济抑制战略，以推动全球数字基础设施技术路线调整、夯实通用技术与平台领先优势作为转变中美数字经济实力对比态势的两大突破口，以意识形态优先的数字安全治理作为孤立中国技术和中国企业的“护城河”，试图打造“去中国化”的全球数字经济新生态并掌握主导权。
（一）调整数字基础设施技术路线，弱化中国技术和产业链优势
数字基础设施是数字经济的基石，是否掌握其主导技术路线和关键技术直接关系到国家数字经济的竞争力。过去十余年，中国在固定宽带、移动通信等领域实现了主导技术路线下的技术赶超。以移动通信为例，在“软硬件一体化”的主导技术路线下，华为已成为全球市场份额最大、5G标准必要专利最多的设备商。朗讯和摩托罗拉则在3G、4G换代期退出市场，致使美国面临本土5G设备商断档的窘境。对此，美国积极推动移动通信技术路线调整，试图以“开源”路线取代“软硬件一体化”路线。“软硬件一体化”路线指的是通信设备商自行开发专用软件和硬件，采用专用接口集成软硬件，提供一体化解决方案。“开源”路线指的是采用开放的标准化接口，将来自不同企业的开源软件和通用硬件集成为解决方案。在这一路线下，通信网络不再由一体化设备商定义，而是由提供接口标准、核心软件和底层芯片的企业定义，产业生态将随之向有利于美国发挥其基础软件和芯片技术优势的方向重构，使中国在“软硬件一体化”路线下培育的技术优势和完整产业链丧失原有的价值。
（二）确保数字经济关键通用技术和战略性平台企业绝对领先
在领先发展数字经济关键通用技术的同时，美国还特别重视对数字经济生态核心的控制力，其战略要点是壮大本国数字平台企业、遏制中国平台企业。在电子商务、社交网络、数字金融等领域，中国数字平台企业的经营规模、业务范围和集成创新速度已经对美国竞争对手构成严峻挑战。在特朗普政府封禁Tiktok的风波后，美国各界压制中国平台企业的思路正朝着更具系统性、策略性的方向发展。2021年1月，“中国战略组”智库发布报告《不对称竞争：应对中国科技竞争的战略》，从战略（平台的安全威胁）和价值（平台的经济价值）两个维度出发，将平台企业分为四类，建议对不同类型的中国平台企业分别施策。对于所谓“高度危险”的中国平台企业，应联合盟国，彻底禁止其进入西方市场。对于战略属性强、但经济价值高的中国平台企业，可以允许其进入西方市场，但应整合运营审查、技术限制、技术改造等手段消除其威胁。特别是，美国可以强制性要求进入西方市场的中国平台企业采用由美国企业掌控的加密、路由等技术标准，牵引平台底层技术向美国优势技术领域转移，侵蚀中国平台企业的底层技术研发能力，甚至反向威胁中国数据安全。
（三）构建政治化数字安全体系和“去中国化”数字经济多边体系
值得注意的是，与特朗普政府对华单边打击的战略不同，在美国政界、智库和产业界的呼声下，拜登政府正在突破以往主要围绕安全话题推行“去中国化”战略的做法，试图在民主与科技的大旗下，构建“去中国化”的多国数字经济联盟和数字经济多边体系。早在2020年11月，美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系工作小组已在政策报告《应对中国挑战：美国的科技竞争新战略》中提出，美国应与科技领先的民主国家共建遏制中国的“新技术联盟”。2020年12月，欧盟也在《欧盟-美国全球变化新议程》加以回应，指出欧盟和美国具有相同的民主理念，可以强化在人工智能等新兴技术领域的标准和合作，打造科技民主联盟，并向欧洲议会提议成立“跨大西洋贸易和技术理事会”。虽然2020年特朗普政府即希望通过扩大化的“清洁网络计划”，构筑起阻碍中国数字经济企业出海发展的安全壁垒，但其“美国优先”的经济战略实际上阻碍了西方数字经济联盟的形成。拜登政府重回多边关系的外交战略，则为美国与其盟友在更大范围内就“去中国化”战略形成合力、将中国阻挡在新的全球数字经济体系之外创造了良好的政治条件。
二、美国抑制中国数字经济发展的关键措施
在前述战略引导下，美国政府以构建数字经济“举国体制”为统领，从加强政府协同、提升配套智能、完善保障体系、支持技术研发、争取外交支持等方面入手，动用政治、财政、税收、司法、外交等措施，试图以“全政府、全社会”的方式，阻碍中国将现有技术优势和供应链优势转化为数字经济的产业优势和经济优势，打造“脱华”数字经济阵营。
（一）全方位加强政府协同，构建数字经济“举国体制”
过去三年，美国政府内部、政府与国会之间、两党之间的对华数字经济竞争思路趋于统一，在行政组织和法律制度两方面同步推进，积极构建数字经济“举国体制”。
（二）加强政府配套职能建设，完善数字经济保障体系
在构建“全政府”数字经济保障体系的思路下，美国政府正在逐个弥补对华数字经济竞争与抑制中的能力短板，重点加强情报体系、科技人才、产业链安全等职能型能力。
（三）综合手段支持通用技术研发和通信技术路线调整
（四）广泛争取各类伙伴国家，扩大“脱华”数字经济阵营
美国政府在推广所谓民主价值观的基础上，采取金融支持、技术支援等更加多样化的措施，试图将更多传统盟国乃至发展中国家吸引到孤立中国的数字经济阵营之中。
首先，美国政府始终不遗余力地联合传统盟国和伙伴国家，从技术研发、国际标准、贸易规则等入手，构建遏制中国的数字经济联盟。在技术研发上，美国对盟国政府和企业施压，推动开源5G技术路线联合开发和部署；同时依托盟国内部协议和利益协调机制，在集成电路设备、工业基础软件、操作系统等数字经济战略性技术领域对中国实施联合出口管制。在国际标准上，拜登政府强调通过成立新的标准组织、重返现有国际标准组织、争夺标准组织关键席位等方式，掌握全球新兴数字技术标准制定的话语权。美国政府还在积极扩大对第三方市场的技术支持，尤其是基于美国主导技术路线的早期决策支持，推动“美式”技术路线和安全原则广泛落地，形成事实标准。在贸易规则上，美国以贸易协议和网络安全伙伴关系为主要抓手，推动形成跨境数据流动、源代码保护、平台免责等新型数字规则。例如，美国在《美墨加协议》和《美日数字贸易协定》中率先突破以往跨境数据流动的主权保留规则，设定数据自由流动条款，为本国数字经济企业的境外发展开辟道路。
三、我国在数字经济领域应对美国抑制的思路与对策
迄今为止，我国数字经济政策多以加快自身发展为首要目标，缺少应对美方战略抑制升级、参与全球数字经济生态治理的系统性安排。面对美国加速构建“去中国化”数字经济阵营的举措，我国有必要从大国博弈角度出发，由被动应对转向主动建设，确立发展与反制并重、自主与联盟并重的总体战略，以统领内部协同、对美竞争和多边合作。
（一）建设更具协同性的数字经济治理体系
第一，建立集中统一领导的数字经济工作机制。在美国大力构建数字经济“举国体制”的同时，我国仍然缺少统一的对美反制政策体系。建议在国家层面设立数字经济安全与促进领导小组，以分管副总理为最高领导，以工信部为牵头机构，由工信部、发改委、网信办、科技部、财政部、商务部、国资委、外交部等部委主管领导组成。领导小组应着力强化我国数字经济部署的部际协同，对5G、集成电路、人工智能等数字经济关键技术和战略性产业的发展路径进行跨产业统筹决策和统一领导。
第二，建立沟通有效的专家咨询和决策支持机制。建议数字经济安全与促进领导小组下设产业链安全委员会、技术委员会、基础设施委员会、商业应用委员会、公共应用委员会、人才保障委员会等专业委员会和专家组，以及数字经济国家基金等其他支持性机构。建议改变此前中央政府主要通过临时性小范围研讨、分散了解数字经济不同领域技术发展和竞争动态的做法，在委员会和专家组之间建立常态化的面对面对话机制，及时掌握数字经济发展的最新动态，从被动应对美国战略调整向前瞻性地引导中美博弈走向转变。
（二）形成与美国对称的保障条件和配套能力
第二，加强供应链、产业链安全管理工作，服务数字经济总体战略。一是将产业链安全管理法律法规政策体系建设、产业链安全治理体系完善、主要管理机构责权界定等工作提上日程，加快建立起权责清晰、多部门协作的产业链安全管理体系。二是初步完成5G、集成电路、工业互联网等数字经济重点产业链的安全摸底和评估，对威胁我国产业链安全的企业和政府政策进行深度分析，形成预警点，提出政策调整和准备方案。三是以融入区域化、本地化的全球产业分工新格局为主线，大力支持我国数字经济战略性对外直接投资，确保我国市场主体继续深度嵌入全球供应链和创新链，加大美国及其盟国与我国脱钩的难度。
第三，构建“基于国际规则”的高端人才平台和移民环境。近期美国在遏制高科技人才对华流动上频繁采取措施，进一步加剧了中美数字经济人才争夺的制度非对称性。建议我国从制度建设入手，扭转引才弱势。首先，聚焦基础研究领域和我国具备领先潜力的关键新兴领域，集中力量突破美方限制，提升引才精准度和引才质量。其次，加快推动科技体制改革，形成符合国际治理规范和激励规范的科研制度，构建符合全球高端人才规则偏好的国际化引才平台。最后，对用才、留才环节加以精心设计和长期跟踪，缩小我国在多元文化、工作环境、居留环境上的对美差距，确保人才“引得进、过得好、留得住”。
（三）强化数字经济标准和生态治理多边合作
第一，推动数字经济发展导向从“全面赶超”向“不对称优势+全球创新链”转变。目前，我国数字经济政策事实上以“全面赶超”为导向，在美国大力宣扬“中国安全威胁”的舆论环境下，极易造成各国对我国掌握全球数字技术治理权的忧虑。2020年9月，欧洲墨卡托中国研究所发布报告称，考虑到中国的选择性开放态度和输出技术标准的热情，欧洲对华数字经济战略必须以中国的实际行动、而不是中欧互利的模糊愿景为依据。对此，我国应尽快确立“不对称优势+全球创新链”的数字经济发展新导向，以开放、合规为基本原则，对照WTO改革要求和CPTPP等多边规则，清理调整国内不合规的产业政策，确保我国符合继续融入全球多边体系的条件；同时释放我国数字经济合作并非单一输出“中国标准”的清晰信号，采取比美国更加合作、互利的行动，打造更加有利的国际合作环境。
第二，加强数字经济国际技术标准和安全标准合作。首先，以维护现有国际标准组织、尤其是我国已掌握一定话语权的国际标准组织的权威性为首要目标，从国家整体利益出发，策略性地谋求领导席位和专业席位，避免因局部利益影响中美数字经济竞争大局。其次，针对美国开发推广新技术路线、分裂全球统一标准的企图，我国应一方面避免标准分裂造成全球市场碎片化，另一方面前瞻性地瞄准多路线布局的技术制高点，加强整体研发攻关和专利布局，形成专利反制能力。最后，倡导发起多国参与的国际数字安全联盟，依托ITU、3GPP等国际通信技术组织成立安全实验室，开展国际公认的安全评估，形成基于技术的数字安全原则、安全标准和话语体系，打破美国单方主导的政治化数字安全体系。