我国食品安全法制的完善为食品安全监管提供了规则基础，基于法治的食品安全社会共治也为不同主体的对话、利益协调提供了基本方式。同时，随着监管环境的变化，食品安全不断出现新问题，监管也面临着新挑战。如成分上的掺假掺杂、信息上的欺骗误导等食品欺诈。近日，在沃尔玛食品安全协作中心联合中国人民大学食品安全治理协同创新中心举办的食品安全法治发展研讨会上，专家就食品欺诈问题进行了深入探讨。
挑战隐蔽性强问题繁杂
随着现代农业技术的发展，如今消费者已无法通过外观或消费体验辨别农产品的营养物质含量、农兽药残留量、激素和抗生素含量以及病菌含量等信息。
中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所助理研究员朱莹认为，生产者和消费者之间信息不对称性的不断加剧，为部分生产经营者采取欺诈行为提供了可乘之机。我国农产品流通格局呈现“买全国、卖全国”的状况，活鸡、活猪、活鱼等长途贩运、现宰现吃，加大了质量安全风险；再加上市场上散装农产品标签不规范，销售者进销台账不规范、不齐全，导致即使发现问题产品，也很难追根溯源。
面对农产品质量安全领域存在的欺诈行为，为了切实解决禁限用药物违法使用、常规农兽药残留超标等问题，农业农村部联合市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等部门在全国联合实施食用农产品“治违禁控药残促提升”三年行动。“行动进一步推动了生产方式转型升级，农民普遍应用绿色防控技术，科学合理使用农药兽药，基本杜绝了违法使用禁限用药物问题，有效遏制了常规农兽药残留超标等问题。”朱莹表示，各地在行动过程中也探索了新举措，比如浙江湖州聚焦问题较为突出的农产品，建立种植、畜牧、水产、产品检测、执法检查、综合协调等6支“护航突击队”，明确职责分工，形成主管主责、把脉会诊、迅即能动的常态化监管机制。上海市将地产韭菜、豇豆等农产品生产信息纳入追溯管理，并对照追溯品种目录开展农事档案核查，加强产地准出管理，鼓励生产主体将信息追溯与承诺达标合格证制度相结合，赋码上市等。
随着我国食品安全整体水平的提升，多年来未发生区域性食品安全风险事件，但近年来的执法稽查实践发现，食品中掺杂掺假的大要案件比例不断上升，尤其是食用油、畜肉制品、动物血制品等。
对此，市场监管总局执法稽查局稽查四处实务专家娄思涵表示，食品掺假掺杂隐蔽性强，在违法行为的查处方面存在难点。
娄思涵分析，首先是发现难鉴定难。随着食品造假技术提升，感官评价很难发现其中的欺诈行为，而目前食品安全标准中的检验方法多不涉及食品掺杂掺假的判断。
如食品安全法实施条例第四十一条规定，“对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准规定的检验项目和检验方法以及依照食品安全法第一百一十一条和本条例第六十三条规定制定的检验项目和检验方法无法检验的，国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法，用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置。”但是在查办假冒畜肉制品、血制品等案件中，常用的动物源DNA检测方法均为推荐性方法；食用调和油掺杂掺假的检测问题更加棘手，检测报告仅能提供不同脂肪酸的组成比例，办案人员必须结合现场检查情况才能定性；食醋中的低压羟基化法冰乙酸与发酵法冰乙酸的检验鉴别方法目前仍在探索中，食醋掺假行为难以通过检验检测发现，仅能通过现场检查、物料平衡等途径查办。
其次是定性难，对于不一定产生食品安全问题的食品欺诈如何定性尚存争议。娄思涵以食用植物油的掺杂掺假为例对此进行了阐释。据介绍，除在食用油中直接添加香精或其他非食用物质使用食品安全法第三十四条定性无争议外，对于用A油冒充B油、A油中掺入B油、调和油中各类油比例与标识不符等食品欺诈违法行为，属于质量问题或食品安全问题，应使用产品质量法定性还是食品安全法定性，学术界及监管执法实践均存在较大分歧。娄思涵介绍，一种观点认为产品本身符合食品安全要求，掺杂冒充是与食品安全无关的质量问题，应当按照产品质量法处理；另一种观点则认为食品安全法与产品质量法属于特殊法与一般法的关系，对于食品领域的掺杂掺假行为，应当严格落实食品安全“四个最严”要求，按照食品安全法处理。
“鉴于食品安全法并未提出以次充好等概念，在食品安全法修订前，定性争议仍将持续存在。”娄思涵表示。
海关作为我国进出口食品安全监督管理部门，处在对外开放国门安全“第一线”，承担着为国把关的重要使命。
石家庄海关实务专家李轩指出，我国进出口食品生产经营者应当依照中国缔结或者参加的国际条约、协定，以及中国法律法规和食品安全国家标准从事进出口食品生产经营活动，依法接受监督管理，保证进出口食品安全，对社会和公众负责，承担社会责任。
李轩介绍，根据国外官方监管部门的通报，在我国出口农食产品不合格案例中涉及食品欺诈的情况较多，主要包括标签不合格（如虚假标注等）、理化指标超标（如违规添加违禁物质等），如在出口韩国的冷冻章鱼中被检出注水、出口美国的果干中被检出违禁色素等。海关数据统计表明，2022年第一季度，美国FDA扣留我国不合格农食产品178批次。其中，由于含有非食用添加物被扣留（召回）的产品63批次，占总批次的35.39%，列第一位；由于品质不合格和农兽残超标原因被扣留（召回的）分列二三位，分别为34批次和25批次。
李轩建议，为了防范进出口食品欺诈行为，海关监管工作可从以下四个方面进行优化：一是重视食品标签的合规性，二是加强对生产加工环节的监管，三是进一步规范证书管理，四是加强风险信息收集。
破解完善制度科学监管
中国政法大学民商经济法学院孙颖教授认为，食品欺诈问题不断爆发的原因主要是市场上存在着严重的信息不对称。“消费者在购买前甚至消费后都难以识别食品的真实质量、成分和安全水平，那些不良企业或者食品生产经营者正是利用这一点牟取不法利益。”孙颖介绍，欧美等发达国家总体上采取了从源头追溯的全食品链监管，从基础数据库构建，到脆弱性评估等食品欺诈预防体系的构建，以及强化食品欺诈检测技术和食品检查的频率等来应对食品欺诈风险。
孙颖指出，目前国内外均有研究认为，监管频率的提高能够有效改善食品欺诈现状。研究发现，政府监检查频率越高，欺诈行为越少；相反，政府部门失职或者检查频率越低时，零售商的欺诈现象就愈演愈烈。
国家食品安全风险评估中心标准中心主任樊永祥认为，标准作为食品的技术要求，可以在一定程度上预防食品欺诈的发生，并通过标准的执行，发现食品欺诈行为并进行管理。
“以上四种情况都可以以强制性食品安全国家标准的形式发布和实施。”樊永祥认为，成本最低的方法为落实食品标签要求，效果最好的方法是执行好食品生产过程要求，这些方法的前提是行业应该对某类产品的特征性要求先达成共识，即第一类标准的制定和实施。
樊永祥同时指出，检验方法标准是投入最大的一类手段，可以作为一种震慑手段备而不用，或作为某些专项整治行动的工具，但不宜作为常规方法推行和实施，因为这需要巨大的人力和物力成本。
标准作为食品的技术要求，可以在一定程度上预防食品欺诈的发生。