一、从《食品卫生法》到《食品安全法》
2009年是中国人的食品安全年，《中华人民共和国食品安全法》（下简称《食品安全法》）已于2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议通过，并于今年6月1日起实施。
1995年10月30日，我们国家开始实施《食品卫生法》，14年后，国家决定从今年6月1日起实施《食品安全法》。我国从食品卫生到食品安全，先后两次立法，这两者在内容上有所不同。《食品安全法》的颁布实施规范了食品生产经营活动，对防范食品安全事故的发生、加强食品安全的监管工作、改善我国整体的食品安全水平、保护人民群众的健康有着十分重要的意义。第一，《食品安全法》的制定使全社会形成了一个共识，那就是食品安全是天大的事，是保护人民群众身体健康的头等大事。第二，从原来的《食品卫生法》改为《食品安全法》，从“卫生”到“安全”的提升实际上关系到理念的改变和监管方式的转变。从理念上来说，通俗地讲卫生就是干净，安全就是无毒无害；干净讲的是食物的表面现象和外部环境，而无毒无害就涉及到食品内在的安全因素。
2000年以来发生了一系列的食品安全事故，比如说孔雀石绿事件、苏丹红事件、三聚氰胺等，有人说这些食品安全事故是给中国人民普及了化学知识。为什么会出现这样的事情呢？这就是非法的人为向食物中添加有毒有害物质，监管部门没有检测到，没有监控出来，对人们身体造成危害，造成了重大的食品安全事故。以前我们的监管方式是外部跟踪式的监管，比如说事前审批、事中进行检验、发现问题进行处罚，特别注重食品外部的跟踪式监管。而今后，我们要转变为注重食品内在的监控。内在监控主要是以对食品的风险监测、风险安全性的评估作为基本监管方式，以此为科学依据来制定食品安全标准，所有的生产经营企业都要按照食品经营标准进行生产，然后监管部门按照标准来进行监管，这样生产的食品就可以保证其安全了。所以，从“卫生”到“安全”的提升，实际上是本法的一个非常重要的特征和内容。
这部《食品安全法》重点强化的内容是风险监测、风险评估、标准的制定和食品的检验，原来我们仅仅把它们作为监管的技术手段来运用，而现在我们把它们作为我们监管的方式来看待，加以特别的规定。原来《食品卫生法》中对这些监管方式只用一两句话概括，而现在把它们都用专章进行了具体明确的规定，并加以强化，可操作性大大增强。
通过监测，把各种食品危害的信息及时汇集起来，然后进行安全性评估，发现问题立刻采取措施，进行检验、监控、处置，这样就不会再发生类似三鹿奶粉的事件，发生了问题但没有得到及时处置，拖了近6个月，最后造成了很大的危害，蔓延的损失更大。所以《食品安全法》不仅是要重视食品安全，而且在监管体制上有很大的转变。
从法律上、功能上来讲，《食品卫生法》侧重于规范食品生产经营活动，《食品安全法》则侧重于明确监管体制，加强对食品内在安全因素的控制，这两个法的功能是各有侧重的。现在的《食品安全法》，一方面纳入《食品卫生法》里有关规范生产经营的内容，另一方面强化了对食品的风险监测、安全性评估、标准的制定，如果将来能够有效地得到贯彻实施，那么就能够预防和控制食品安全事故的发生。
二、《食品安全法》主要内容
我们的监管体制实际上有一个历史的沿革，《食品卫生法》规定整个食品卫生工作由卫生部负
责，当然，那时候农产品一直是由农业部负责。2000年以后发生了一系列食品安全事故，国务院对监管体制进行了调整，增强了一些监管资源，使一些部门参与了食品安全的监管。比如当时单独成立了国家食品药品监督管理局，卫检、商检、边检三检合一，由国家质检总局一家负责。从2004年以后逐步实现了分段监管的体制，质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节，卫生部门负责餐饮服务环节。去年3月份，人大会上通过了国务院提交的机构改革方案一共涉及8个部门，其中卫生部大部制改革把国家食品药品监督管理局由独立的机构收回到卫生部来管理，这样卫生部就是个大卫生部，管理所有跨环节的全过程。
这种情况下，这部法律审议过程中大家提到，多部门的分段监管体制自身存在着缺陷。这个缺陷就是，各部门之间的沟通、协调、配合比较差，很容易出问题。尤其是把一个食物链的几个环节分开，由不同的部门监管，很容易形成部门之间要么是监管不到位或执法不严格，要么是相互衔接、相互配合不好，出现重复执法或是权责不明，甚至出现监管空白。三鹿奶粉事件已经说明了这一点，三鹿奶粉事件爆发后，居然找不到负责管理奶站的部门，出现了很大的监管空白，留下了严重的食品安全隐患。
所以，《食品安全法》用两个办法来保证监管体制能够有效的发挥作用。第一个办法，加强了“统”的力量。国务院设立了食品安全委员会，对地方政府规定八个字的职责——“负责领导，组织协调”，在分品种、分部门、分环节、分阶段这种分配管理体制下，我们加强了“统”的力量，中央、国务院统一协调，有指导全国食品安全的食品安全委员会，地方政府要建立全程监管的工作机制。第二个办法，加强了各个监管部门的责任。法律规定了严格的责任追究制和问责制，督促监管部门能够真正地负起责任来，真正能做到加强监督、密切配合，共同把食品安全工作做好。
实际上，重大的食品安全事故推动食品安全立法，不仅是中国，世界各国都是这样。像1996年发生疯牛病，促成欧盟立法，设立了欧盟的食品安全管理局，集中一大批专家专门进行风险监测、风险评估，然后制定标准。现在的趋势是法令标准化，不再像原有法令那样以规定食品生产经营活动为主，而是以制定食品安全标准为主，把标准的效力提高到法令法规的水平上，要求所有的企业按照标准去生产。如果标准是安全可靠、科学合理的，那么生产出来的食品就能够安全。这是国际上食品安全立法的趋势，世界卫生组织对各个成员国也是这么要求的。所以，我们的《食品安全法》的制定既有重大食品安全事故的推动，又进一步针对现实中确实存在、暴露的问题，完善食品安全法律制度、建立一个长效的法律屏障来确保食品安全。所以，三鹿奶粉事件发生后，《食品安全法》又往后延了4个月，到今年2月底才通过，使这部法律更加完善。
三、关于食品添加剂问题
食品添加剂是《食品安全法》要求各监管部门进行严格监管的一个核心问题。从近几年大量发生的食品安全事故来看，除了原来传统的食源性食品安全事故和食物中毒以外，80%都是属于食品内在的人为非法添加有毒有害物质。如今，食品添加剂在人们的印象里不是个好东西。实际上不能一概而论，食品添加剂是现代食品工业不能缺少的，否则就没有现代食品产业。现在，国家批准的食品添加剂有22类1812种，食品添加剂主要有三个作用：第一，改变、提升食品的形状和质量；第二，防腐和抗氧化作用；第三，满足加工工艺需要。加工工艺需要，不是现代食品业才有的，咱们的传统食品制作方法也有，比如做豆腐时，如果不往豆浆里点卤水，就形成不了豆腐。卤水就是食品添加剂，可大家都知道卤水是剧毒的，杨白劳就是喝卤水自杀。但要离了卤水，豆腐又做不出来，所以，一定要两面看添加剂，一方面要正确的使用它，另一方面又不能够滥用，一定要按照标准来使用。
四、关于保健食品
近年来，我国保健食品行业发展十分迅速，年产值已经达到了上千亿元，经审批的品种有9千多种。保健食品也是食品，《食品安全法》在四审时专门为它写了一条。原来的《食品卫生法》就规定要对保健食品进行严格的管理。在《食品安全法》草案出台时，认为保健食品对特定人群有调节人体机能的功能，对疾病的预防和治疗没有作用，同时又是无毒无害的一种食品。所以，草案就考虑把保健食品按照一般的食品进行管理。后来到四审时，有些委员提到了保健食品应当单独规定。
现在我们的保健食品发展状况，一方面，经过十几年的发展，已经形成了一个产业，年产值上千亿元，有28个种类9千多个品种，主要的功能是增强免疫力、改善睡眠、增强记忆、通便、减肥以及补充维生素、矿物质、营养素等。我国的保健食品有自己的特点，国外的保健食品主要用于补充维生素和矿物质，可这部分仅占我国的保健食品的35%。我国的保健品大部分是食药同源的食物，经过现代工艺的加工、提炼，变成保健品。但由于食药同源的中医中药和食品的食疗传统，造成有些保健品生产者夸大保健品作用，欺骗误导消费者，从中赚取暴利。另外还有一些是未经批准生产的保健品。保健食品跟药品根本的区别，就是药品具有药理作用，保健品没有药理作用，只有调节机能的功能。所以，一是为了防止食品安全的隐患，二是考虑到随着经济社会的发展、人民生活的提高，对保健食品的市场需求，《食品安全法》增加了规定，对声称具有特定保健功能的食品严格监管，不能放任自流，宣称保健功能与实际效益应当是完全一致的，不能夸大、不能虚假、不能误导消费者。具体的管理办法由国务院另行规定。这部法律的规定能够有效规范保健品市场，使其获得良好的发展。
《食品安全法》从大的方面规定，食品生产经营者是第一责任人，要求其履行各种法定义务、社会责任，监管部门要进行监管；从小的方面，凡是有食品安全隐患的地方都在法律规定上加以完善，加以完备。
六、明确法律责任，增大处罚力度
《食品安全法》草案向社会公开征求意见时，很多人提出，对食品安全的法律责任一定要加以完善，增大处罚的力度。法律责任有三点：
第一，《食品安全法》在法律责任的追究上加大了对违法行为的处罚力度。一个是罚款，大大增加了罚款的最高数额。现在，我国有11部法律涉及到食品安全问题，其中处罚最重的是《产品质量法》，规定涉及安全的产品处罚的最高额是货值的四倍，这次《食品安全法》对违法行为的处罚罚款的最高额达到了货值的十倍，而且规定了一个资格法，就是食品生产者、经营者一旦由于违法行为被吊销了营业执照，那么五年之内剥夺其从事食品生产经营活动的资格。还有，对食品安全方面的刑事责任的追究，刑法规定的是比较重的。三鹿奶粉的董事长田文华，被判无期徒刑，并处罚金2448万元。
第二，规定了对监管部门的责任追究制和问责制。责任追究制就是说，各级人民政府、各个监管部门及其工作人员没有认真履行本法所规定的职责，包括作为和不作为、乱作为，都要承担责任，都要受到责任的追究，包括记过、降级、撤职、开除等处分，视不同情节有所不同。同时规定，如果食品安全事故造成严重后果的，那么有关监管部门的主要负责人要主动引咎辞职，要承担政治领导责任。三鹿奶粉事件，有100多个干部受到了处分，国家质检总局局长李长江同志引咎辞职。
七、如实向社会公布信息
绝大多数的消费者和普通市民都很难监测并发现买到的食品是不是假冒伪劣、有害有毒的，可以说他们是处于弱势地位的，因此各级监督管理部门、生产厂家和销售业者都负有重要的责任。这是现在食品安全问题的一个症结所在，食品安全不安全，这个问题需要谁回答呢？
第一，需要企业首先作出回答。就是说企业是确保食品安全的第一责任人，企业生产的产品必须按照本法所做的规定，依照法律法规和食品安全标准从事生产经营活动，确保食品安全，对社会和公众负责，接受社会监督，履行社会责任。
第二，就是监管部门作出回答。食品中有违法使用的食品添加剂，另外还存在的一些问题，比如说化肥、农药、重金属的残留、超标等，也对人体造成很大的危害，所以要靠监管部门通过风险监测、安全评估、标准制定、食品检验这些手段来控制、检测、监测到食品到底安全不安全，然后通过《食品安全法》规定的国家统一的食品安全信息发布制度，由卫生部统一将总体状况向社会公布。原来我们公布这些信息，往往侧重于食品的问题，而不能把总体情况、安全状况，像哪些食品是安全的、可以放心吃的等这些问题很好地公布出来。现在，《食品安全法》明确规定，好的消息和负面的消息都要公布，而且要统一公布。如果各个监管部门各自公布，而且口径不一，没有权威性，弄得大家无所适从，造成恐慌和混乱，越来越不知道吃什么放心、买什么安心，因此《食品安全法》对信息公布也严格做了规定，其他部门将有关信息提交给卫生部，由卫生部门统一发布，其他部门只发布自己的日常监管信息。希望有关部门把信息能够如实的、客观的向社会公布，使大家能够真正了解到食品是否安全可靠，否则靠老百姓自己来确认食品是不是安全，实际上是谁也做不到的。
（李援，全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任，本文据宣讲家网、搜狐网、中国社会科学院世界社会主义研究中心共同主办的《第一时评》录音整理)
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