摘要：新一轮科技革命与产业变革深入发展、大国竞争升级、地缘冲突加剧以及重大风险事件频发等因素交互叠加的世界大变局给各国产业转型发展和政策体系重塑带来了机遇和挑战，世界范围内产业政策随之再掀理论和实践热潮，其演进呈现一系列新动向新特点。各国加大产业政策实施力度，旨在促进前沿科技创新和未来产业发展，加快产业数字化转型和绿色低碳发展，并兼顾抢占前瞻全球科技创新和产业发展制高点、防范竞争对手、维护产业链安全等多元化目标。为此，应着力加强产业政策与创新政策、竞争政策、贸易政策、环境规制、区域发展战略的机制性体系性协同，在产业政策选择性与功能性导向再平衡的演进逻辑下，塑造有为政府与有效市场的新型关系，探寻产业政策的动态合理边界，从而更好地服务于现代化产业体系构建的完整性、先进性、安全性要求，推动实现高质量可持续发展。
关键词：产业政策；世界大变局；大国竞争；未来产业
基金：中国社会科学院智库基础研究项目（23ZKJC053）；中国社会科学院登峰战略优势学科项目（产业经济学）。
考察此轮产业政策的重点目标、作用对象及工具组合，可以发现，一方面，随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，颠覆性创新催生出未来产业群，同时，数字化绿色化转型加快带来了新的监管和治理需求，这些都给产业政策创新运用提供了更大的空间；另一方面，大国竞争升级、地缘冲突加剧、重大风险事件频发加快发达国家制造业回流、全球产业链供应链重构和国际生产体系深度调整，各国产业政策呈现内向化战略导向不断凸显和防御性日益强化的特征。
一、重回研究热点的产业政策：文献评述
二、产业政策演进的新动向及多重影响
（一）前沿科技和未来产业成为产业政策实施的重点领域
中国推动未来产业发展的政策措施同样带有一定的选择性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，前瞻谋划布局一批未来产业。各地方政府在其“十四五”规划中确立的未来产业也多有重叠，在有利于形成政策引导和投资预期的同时，再现重复布局、同质化发展的迹象。需要强调的是，有别于参与者甚众的“二次创新”，支撑未来产业发展的颠覆性创新门槛高、风险大，对现有产业体系及在位企业的市场势力具有破坏性，这就决定了未来产业必然呈现大国角力、战略较量、分化加剧的竞争格局。未来产业发展水平取决于综合国力、经济社会发展阶段以及外部发展环境，是科学技术自身发展和科研组织方式变革的结果。因此，产业政策要突出未来产业的“未来”属性，强调选择性与战略性兼备，科学预判前沿创新失败、市场潜力释放不到位、赛道选择偏差、商业化模式创造效应受限等风险和障碍，推动未来产业高起点布局、高水平发展，为赢下新工业革命下科技和产业的全球竞赛提供要素、市场和制度保障。
（二）数字产业化与产业数字化对产业政策创新提出了新要求
（三）绿色产业政策助力能源转型、产业低碳发展和全球气候治理
（四）产业政策运用出现泛化倾向
三、多元化目标与产业政策逻辑重构
不可否认，无论是培育未来产业、塑造国际竞争新优势，还是打压竞争对手、遏制核心技术和关键领域后发赶超、提升产业链韧性和安全性，当下各国推出的产业政策难免带有较为明显的“选择性”。一直以来，产业政策的选择性或者选择性产业政策是产业政策饱受诟病的“槽点”[35]。诸竹君等[36]认为战略性新兴产业政策具有的“选择性”特征会引致“重数量轻质量”的创新陷阱，并将其视为企业加成率下降的重要原因。钱雪松等的研究采用自然实验的方法，验证了选择性产业政策对企业全要素生产率的影响，得到了负面结果[37]。但现实是世界范围内选择性产业政策似乎又出现了“回归”倾向，主要经济体出于安全、韧性、防御等功能和需要，均或主动或被动地强化了产业政策的选择性，这是否意味着产业政策正在发生逻辑反转和价值逆变？产业政策体系又应遵循怎样的逻辑，完成在大变局下的重构与再造，从而兼顾发展与安全的需要？
（一）产业政策的选择性抑或功能性
归根结底，世界百年未有之大变局下产业政策选择性的特征事实是其实用性的集中表现，甚至可以被视为产业政策天然属性在不同发展阶段、不同国际环境下的反映。需要强调的是，认可选择性的现实存在并不等于否定多年以来学术界推动产业政策功能化的持续努力，恰恰是对功能性产业政策和竞争中性原则的不懈探索在理论上为产业政策的市场化改革找到了方向[40]，在实践上也大大丰富了中国产业政策体系的工具箱。研究发现，尽管中国重点产业政策整体上显著抑制了相应行业内企业全要素生产率的提升，但市场优胜劣汰机制的完善以及要素市场扭曲的改善仍有助于缓解重点产业政策的负面作用[41]。由于产业上下游市场化改革进程存在差异，现实政策组合“下游市场化改革+上游产业政策”对经济产出的促进作用最大，这为理解中国经济体制改革和经济管理相互配合提供了新视角[42]，也是如何实现选择性产业政策与功能性产业政策适配的力证。
总体而言，中国产业政策演进基本上沿着两条逻辑线索展开：一条逻辑线索是市场化改革进程中政府与市场关系的调整，另一条是经济快速发展中产业发展、产业结构转换所面临的主要问题的变化，前者对于产业政策取向、政策工具选择产生重要影响，而后者则会影响产业政策的重点任务。由此可见，选择性在某种程度上显化的倾向是前一条逻辑线索即政府与市场关系的延伸。因此，在不确定性增大的外部环境下，要从“发展中的问题”与“螺旋式”上升规律的角度看待产业政策取向的演变，通过寻求选择性与功能性的再平衡，完成产业政策的逻辑重构。
（二）多元目标下产业政策的合理边界与政策协同
世界百年未有之大变局下，产业政策正在被赋予新的目标和使命，后发赶超和结构优化等传统目标向产业高质量、可持续发展的目标拓展。多元化目标给各级政府扩充产业政策提出了新需求，然而，尽管世界范围内此轮产业政策实践确有泛化倾向，但这仅仅意味着产业政策的合理边界具备了动态调整的必要性，并不是滥用产业政策的借口。
一方面，边界是否合理直接决定了政策的有效性，而确定产业政策合理边界的首要任务是给政府行为及其决策机制划定边界。以往产业政策争论的焦点虽然落在“政府与市场”的关系上，但忽视了“政府与市场”在何种条件下可以更好地兼容。一般情况下，与市场不相容的政府，没有意愿朝着建设性方向改革完善产业政策体系。与市场不兼容的政府越是“有为”，对市场机制的破坏性越强，产业政策的实施效果越差。因此，产业政策的合理边界应以在法律上对有为产业政策作出规范为前提，而非对任何产业政策都采取立法形式以体现其权威性。相反，对未来产业等不确定性大的领域，在产业政策上不宜急于推出硬度较高的法规性治理措施，而应给予创新活动及市场主体足够空间和耐心，充分体现战略宽度和包容性。
另一方面，服务于多元化目标的产业政策要加强与财税金融、投资贸易、竞争政策、绿色发展等战略、政策及市场规范的协同，更好地兼顾技术与要素、发展空间与战略纵深、产能释放与产业可持续发展的共同需要，其中重点要放在产业政策与创新政策、环境规制、竞争政策、区域发展战略的协同上。政策协同的必要性不仅仅局限于丰富政策工具，而是更利于在应对激烈的国际竞争中打出“组合拳”。当新兴技术产业在国家间具有直接的竞争性、甚至对抗性，而产业发展又需要市场主体形成一致行动时，则产业竞争战略就是重要的[10]。政策协同需要体系性的能力和更高质量、高层级的制度供给作支撑，从而在化解外部发展风险的同时，助推经济增长动力机制的切换，塑造新质生产力。
四、结论与展望
虽然许多国家的产业政策不成功，但是没有产业政策的国家，其经济发展必然不成功[43]。如果放在20世纪90年代新自由主义经济学盛行时期，这一观点可能显得夸张和突兀，但在当下充满变数的全球格局和国际关系中，却与各国产业政策制定实施的出发点和真实动机颇为契合，同时也从某种程度上反映出产业政策研究和实践的波动事实。总体来看，伴随着经济的周期性变化，产业发展环境呈现较大的差异性，导致世界范围内产业政策演进在热潮与遇冷之间延宕。从这一规律出发，今天被推到重要地位的产业政策是新一轮科技革命和产业变革的必然结果，在新工业革命初期，主要经济体对科技创新投入巨大，势必强化重大研发及其产业化成果的知识产权保护，将高附加值、最前沿的创新活动控制在本土。在此时期，产业政策理应是显化、密集、内向化和带有一定对抗性的。而当主导产业逐步进入以成本驱动的规模扩张阶段时，促进竞争、提升效率、破除要素流动障碍便会再度成为产业政策的主基调，在实用性导向下，随之而来的可能是选择性产业政策的退出，这符合国际竞争格局变化和产业政策演进的规律，也是此轮产业政策逻辑重构的基本脉络。
可以肯定的是，中国产业政策在不少领域有过成功实践，在钢铁、液晶显示器、新能源、LED照明以及高铁、5G、盾构机等行业，先后填补技术空白，实现进口替代，完成了后发赶超，并在产业政策实践过程中，形成了相对明晰的作用机制：政府组织选择产业方向、技术路线和市场主体→重点补贴、迅速扩大规模→产能过剩、产品价格下降→其他竞争者因收益过低而退出。同时，“中国实践对产业政策研究的需求与中国经济学学术供给能力一道，共同塑造了中国产业政策的创新发展”。在充满了易变性、不确定性、复杂性和模糊性的全球生产体系和竞争格局中，内向化、安全性成为大国未来产业研发和产业链供应链战略的导向，产业政策的角色显化，主要工业国“重拾”或者正在“找寻”产业政策，工具选用也不再顾忌多边体制的约束。尽管如此，着眼于长远，仍应在与市场机制兼容前提下，处理好发展与安全、开放与安全的关系，探索产业政策的合理边界，寻求选择性产业政策与功能性产业政策的动态平衡，在助力现代化产业体系构建的同时，为产业政策理论创新作出大国的时代贡献。
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