第五十二条市场监督管理部门在告知当事人拟作出的行政处罚决定后，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，市场监督管理部门应当予以采纳，不得因当事人陈述、申辩或者申请听证而加重行政处罚。
一、解读
本条为保证当事人陈述、申辩权的实现，为市场监督管理部门设定了法定义务。引用了《工商程序》第五十三条的规定。《处罚法》第三十二条第一款规定：“第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”对本条的理解，需要注意以下几个问题：
一是关于听取当事人意见的时机问题。本条规定告知当事人拟作出的行政处罚决定“后”，应当充分听取当事人的意见，并不排斥在此之前对当事人意见的听取，只是本条规定的告知程序是市场监督管理部门行政处罚过程中的法定义务，否则行政处罚不成立。程序正义原则要求作出对其不利的决定时应允许对方发表意见，并对其意见加以充分考虑。办案人员要深刻领会，陈述申辩权是贯穿于整个行政处罚过程的涵义。
二、实务问题
1.当事人放弃陈述、申辩后，又要求陈述、申辩怎么办？
当事人放弃陈述、申辩权包括两种情形，一种是已经超过市场监督管理部门告知的陈述、申辩时限，此时已经被视为放弃权利；一种是在市场监督管理部门告知的陈述、申辩时限之内，当事人已经在《陈述申辩告知书》上签署“放弃陈述申辩”的意思表示，或口头告知药品监督管理部门放弃陈述、申辩。在放弃陈述、申辩后，当事人能否要求再次陈述、申辩？
陈述是指行为人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的行为。《处罚法》之所以要设定当事人享有陈述、申辩权，一方面是为了从行政执法程序上保障当事人的权益；另一方面也是为了通过当事人的陈述、申辩促使行政机关进一步查明违法事实。如果行政处罚决定已经作出，为维护行政处罚的严肃性，一般不应再听取陈述申辩意见。如果还没有作出行政处罚决定，且当事人提出了正当的事实、理由或者证据，市场监督管理部门应允许当事人陈述、申辩。如果不允许当事人陈述、申辩，只能造成当事人启动复议、诉讼等其他救济途径。但也必须看到，如果允许当事人超过陈述、申辩告知的时限来回反复无常，不但难以提高办案效率，也难以体现行政处罚的严肃性。《处罚法》规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”意味着在当事人放弃陈述申辩的情况下未听取当事人陈述、申辩意见的行政处罚仍然是可以成立的。
2.经过复核后，新的处罚意见改变了原来告知的内容，是否需要重新告知？
应分以下几种情况：一是案件事实、法律依据未变化，仅处罚内容和幅度减轻，不需要重新告知，这恰恰是说明当事人陈述、申辩或听证发挥了作用。第二种情况是，根据陈述、申辩或听证过程当事人提交的新证据被办案机关采纳，据此改变处罚依据的事实和证据的，不需要重新告知。但如果是在陈述、申辩或听证过程之外收集的新证据，并据此改变处罚依据的事实和证据的，需要重新告知。第三种情况是，依据的事实和证据无变化，但非因采纳当事人意见而改变处罚依据的，需要重新告知。因采纳当事人意见而改变处罚依据的，不必重新告知。
典型案例
行政处罚决定作出前应对相对人的陈述申辩意见进行复核
某公司成立于2000年，登记住所地为A市平谷区某镇某村，2002年该公司将公司住所地迁至A市海淀区。2007年3月，A市工商行政管理局某分局以某公司擅自变更公司登记事项为由，向其作出《责令改正通知书》，限其30日内改正。原告并未按期改正，A市工商行政管理局某分局认为某公司行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条之规定，属于擅自改变公司登记事项的行为，拟作出行政处罚，在作出处罚前，A市工商行政管理局某分局告知原告享有陈述申辩的权利，某公司向A市工商行政管理局某分局提交了书面陈述意见，但执法人员以该陈述与案件无关当场未接受。2007年10月，A市工商行政管理局某分局作出行政处罚决定，并向某公司送达。该公司不服，提起行政复议，复议机关维持了行政处罚决定，某公司仍不服，提起行政诉讼。
法院认为，A市工商行政管理局某分局行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。但是该分局在执法中应该按照依法行政的要求严格遵守法定程序。根据《处罚法》第三十二、第四十一条之规定，行政机关作出行政处罚前必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，若行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案中，A市工商行政管理局某分局在庭审中承认某公司在收到行政处罚告知书后即提交了书面陈述意见，A市工商行政管理局某分局承认当场以该陈述与本案无关为由未接收，在其提供的档案材料中亦没有对某公司书面陈述意见进行复核的证据，且在行政处罚决定书中亦未表达对原意见采纳与否的意见，此行为即为拒绝接受某公司陈述、申辩，属重大程序违法，故所作行政处罚决定依法不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定，判决确认A市工商行政管理局某分局所作行政处罚无效。双方当事人均未上诉。
第五十三条法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。
一是关于发出责令退款通知书的阶段问题。本条规定“在听取当事人意见后作出行政处罚决定前”，也就是说，在处罚告知完成并听取陈述申辩意见或听证后，在部门负责人审批处罚决定之前进行，而不是和《行政处罚决定书》一并下达。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条第二款规定：“经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。”退还期限届满，经营者应当将退还结果及退还清单及时向市场监督管理部门提交书面报告，市场监督管理部门还要继续视案情及退还情况再决定是否对其予以行政处罚。这也恰恰印证了“责令退还多收价款”不属于行政处罚，而是行政措施，是责令当事人纠正错误，恢复原有正常秩序。所以只有在处罚决定审批前发出责令退款通知书，才能根据当事人退还情况，决定是否需要作出没收多收价款的处罚。
二是关于责令退款通知书是否需要部门负责人批准问题。《程序规定》没有要求发出责令退款通知书需要经过部门负责人批准。但考虑该通知书是送达当事人的外部文书，实践中建议经过部门负责人批准后发出比较妥当。即使当事人放弃陈述、申辩或听证，责令退款的数额没有变化，前期告知用的是处罚告知书，此时发出的是责令退款通知书，二者具有不同性质和目的，应填写《行政处罚案件有关事项审批表》，经过批准为宜。
三是关于责令公告查找多付价款的消费者或者其他经营者问题。《价格程序》规定，退还多收价款的具体工作由当事人负责。此处的公告查找，不是由市场监督管理部门公告，而是要求多收价款的当事人公告查找。责令退还多收价款期限，公告的形式及期限，由省级市场监督管理部门根据本地实际情况规定。比如《辽宁省物价局关于责令经营者退还多收价款的规定》规定，退还多收价款期限为一个月内。金额较大、涉及面较广、情况复杂的，由经营者提出书面申请，经价格主管部门批准，可以适当延长。
三是关于责令退款通知书内容问题。考虑《价格违法行为行政处罚规定》第十六条第二款规定未退还的多收价款予以没收的规定，责令退款通知书应考虑载明“期限届满没有退还多收的价款将予以没收”的告知内容，以保证当事人知情权，也便于督促其履行退款义务。
当事人拒不退还或期限届满没有退还多收价款如何履行处罚程序？
根据《价格违法行为行政处罚规定》，未退还价款要予以没收。《价格程序》曾规定，退还多收价款期限届满仍没有退还的，以违法所得论处。这就涉及处罚告知前期已经完成，如果决定没收多收的未退还价款，是否还要再次告知没收违法所得问题，但《程序规定》没有规定。笔者认为，在处罚告知时已经告知过责令退还价款的数额，此后又发出了退还多收价款通知书，处罚决定没收所收价款的金额取决于当事人自身的履行情况，从此角度讲，不再次告知也是有道理的。但从降低执法风险的谨慎角度考量，还是下达处罚告知风险更小。这也有待于下一步总局设计处罚文书时能够考虑到这一问题或作出书面解释。
第五十四条市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：
（一）确有依法应当给予行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）不属于市场监督管理部门管辖的，移送其他行政管理部门处理；
（五）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
对下列情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定：
（一）拟罚款、没收违法所得和非法财物价值数额较大的案件；
（二）拟责令停产停业、吊销许可证或者执照的案件；
（三）涉及重大安全问题或者有重大社会影响的案件；
（四）调查处理意见与审核意见存在重大分歧的案件；
（五）市场监督管理部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。
本条是关于行政处罚决定程序的规定。第一款规定了市场监督管理部门负责人需要对案件调查终结报告、审核机构的审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查。部门负责人需要在《行政处理决定审批表》签署意见，代表最终处理决定已经作出，自该审批表开始，案由不再加入“涉嫌”二字。《程序规定》没有要求经过主要负责人审查，《工商程序》和《食药程序》也是要求负责人审查决定，但《质检程序》要求的是处罚告知前经过案审委审理，未陈述申辩或听证的报案审委主任委员决定，有新事实、理由或听证的，案审委重新审理。《程序规定》改变了原《质检程序》的做法，可能还需要一段磨合期。第一款的部门负责人审查决定，实际上是确立了非重大案件的首长负责制。第一款完全引用了《处罚法》第三十八条第一款原文基础上增加了第四项。负责人作出的决定，包括以下五种情形：
（一）给予行政处罚。是指经过审查，对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，需要给予行政处罚的情形。批准后需要下达《行政处罚决定书》。市场监督管理部门负责人的审查，是处罚决定的最终审查，从其签批之日起就代表处罚决定作出。不但要审查合法性，也要审查行政处罚的合理性。要考虑过罚相当原则，情节轻重等情况与自由裁量结果要相当。
（二）不予行政处罚。是指行为人的行为不构成应受行政处罚的违法行为或者行为人虽实施了违法行为，但由于法定原因而免除处罚。批准后需要下达《不予行政处罚决定书》。主要有以下几种情形：一是精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的，不予行政处罚，但是处罚机关应当责令监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时和能辨认或者能控制自己行为时，应对实施的违法行为负责，接受行政处罚。二是不满14岁行为人实施违法行为的，因其未达行政处罚责任年龄，不予处罚，但要责令其监护人加以管教。三是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。如果造成危害后果的，原则上还要给予行政处罚。四是违法行为在两年内未被发现的，法律另有规定除外。
（三）予以销案。第三项“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”中的“违法事实不能成立”包括两种情况：一是虽然已立案，但经调查当事人确实不存在违法行为；二是虽然已经立案，当事人也可能有违法行为，但经前期尽最大努力调查取得的证据不足以作出“违法事实成立”的判断。这两种情况，需要作销案处理。
（四）移送其他行政管理部门处理。是指已经立案，但经过前期调查取证发现，该案不属于市场监督管理部门管辖的，此时需要填写《案件移送函》将案件移送其他行政管理部门。这里面涉及的问题是，本项从字面上仅作了向市场监督管理部门外其他部门外部移送的规定，没有涉及内部移送和管辖权转移问题，略有遗憾。如果表述为“不属于本市场监督管理机关管辖的，移送其他有权行政机关处理”，就更全面了。实践中，建议根据《程序规定》有关管辖内容的要求，对移送其他市场监督管理部门、报请上级、转办给下级的案件，比照本项规定处理。
（五）移送司法机关。这是指前期已经立案，经过案件调查、审核、听取当事人意见后，在部门负责人审批时才发现案件应该移交司法机关。不再作行政处罚，直接移送。如果按照本条规定程序，部门负责人批准了行政处罚决定，而后当事人可能甚至已经履行了处罚决定，再发现已经涉嫌犯罪的案件，也要移送。《工商程序》第五十九条曾经作了规定。
第二款规定了重大复杂案件集体讨论决定。实质上是确立了重大复杂案件的集体负责制。规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，并明确了重大复杂案件的五种具体类型。《处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”注意此处的“行政机关的负责人”不是“办案机构负责人”，办案机构负责人可以参加，但原则上没有表决权。本条在此基础上，明确了市场监督管理部门行政处罚案件，属于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”案件的五种具体情形。“对下列情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件”，其含义不应理解为符合五种情形，需要给予较重行政处罚案件，而是这五种情形已经包括了“给予较重行政处罚”。《工商程序》、《食药程序》都曾要求由省局确定具体标准，本次《程序规定》统一作了规定。是否符合集体讨论情形，办案机构可以提出集体讨论的建议，最终需要部门负责人决定。这五种情形包括：
（一）拟罚款、没收违法所得和非法财物价值数额较大的案件。《程序规定》并未明确此处“数额较大”的具体数额。从全文体系来看，建议按照听证范围的“数额较大”标准执行。
（三）涉及重大安全问题或者有重大社会影响的案件。何谓“重大安全、重大社会影响”，本条并未规定统一标准，实践中需要市场监督管理部门负责人可酌情予以判定。
（四）调查处理意见与审核意见存在重大分歧的案件。部门负责人发现案件调查终结报告、审核机构的审核意见之间存在案件事实、证据、处罚依据、自由裁量等方面有重大分歧的，为避免错案发生，应该考虑进行集体讨论。
（五）市场监督管理部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。本项是考虑实践中行政处罚的复杂性，作了兜底规定。比如集体讨论决定延期的案件、当事人已经提起诉讼或复议的案件、暂扣许可证或暂扣执照的案件等，也建议酌情考虑。实践中，建议难以把握是否应该集体讨论的案件，尽量集体讨论，发挥集体智慧的作用。
一、实务问题
1.能否用案件审理委员会审理代替重大案件集体讨论决定？
《程序规定》起草过程中，关于集体讨论有两个争议焦点。一是在集体讨论的人员组成上，有意见主张以案件审理委员会代替负责人集体讨论。鉴于《处罚法》明确规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关负责人应当集体讨论决定，总局认为，案件审理委员会不能代替行政机关负责人集体讨论。二是在集体讨论程序的设置上，各方对于集体讨论程序应当设置在处罚决定告知前还是告知后存在较大争议。法规司经认真研究讨论后采纳了告知后进行集体讨论的观点，一方面避免因告知后改变行政处罚的事实、理由和依据而二次进行集体讨论，简化处罚程序，提高办案效率；另一方面更加符合《行政处罚法》负责人集体讨论作出最终决定的原意。（摘自总局法规司有关负责人就《两项规定》答记者问）
2.如何理解违法行为在两年内未发现的，不再给予行政处罚？
《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这是行政处罚法关于时效的规定。
行政处罚法中规定的时效是指，对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。这一规定包括以下几层涵义：
（1）在该违法行为发生后的两年内，对该违法行为有处罚权的行政机关未发现这一违反行政管理秩序的事实，在规定的两年超过后，无论在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。
（2）如果违反行政管理秩序的行为在行为发生的两年内已被行政机关发现，但违法行为人在两年内未被查获或者违法行为人逃避处罚，在两年后行政机关将其查获，仍应当依法给予行政处罚。
（5）对于大多数行政处罚案件来说，行政处罚法规定了追诉时效为两年，同时也明确规定在行政处罚时效问题上“法律另有规定的除外”。这是由于考虑到违反行政管理秩序的违法行为十分复杂，行政违法案件又千差万别，作出这样灵活的规定有利于行政处罚的有效执行。
实践中，治安管理处罚条例就对时效问题作出了规定，治安管理处罚条例规定，违反治安管理行为在6个月内公安机关没有发现的，不再处罚。前款期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据这一规定，对于违反有关治安管理方面的行政违法行为，追诉时效就应依照特殊法的规定，以6个月为限，不再执行两年的规定。
行政处罚法关于时效的规定，有很积极的现实意义，一方面是对于未过追诉时效的违反行政管理秩序的行为必须依法追究其行政责任，给予行政处罚，体现了执法的严肃性。另一方面是对于违法行为已经过了追诉时效期限的，不应再追究其行政责任，不再给予行政处罚。如果在调查中，发现违法行为人的违法行为已超过了追诉时效，应采取相应的措施，终止调查，撤销案件或者作出不予行政处罚的决定，体现了行政处罚的教育与处罚相结合的原则。（摘自全国人大网《处罚法》问答）
1.经过负责人集体讨论的案件是否需要有记录？
经过行政机关负责人集体讨论的案件，一定认真作好讨论记录。如果总局文书范本加入《案件集体讨论记录》可直接填写，否则应当以会议记录方式记录每个参加讨论人的意见和最终讨论的决定结果。由于重大复杂案件集体讨论是《处罚法》的要求，尽管是内部程序，但也涉及对当事人权利义务的直接影响。所以应该纳入讨论范围的没有进行集体讨论，可能面临败诉风险。
知识链接
撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则
一、关于撤回行政许可的适用规则
撤回行政许可适用于行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。适用前提是相对人取得的行政许可合法。适用情形包括：(一)行政许可依据的法律、法规、规章修改或者废止；(二)行政许可依据的客观情况发生重大变化。
撤回行政许可，行政机关应当作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。撤回行政许可对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。
二、关于撤销行政许可的适用规则
撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。适用情形包括：(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定；(二)行政机关及其工作人员超越法定职权作出准予行政许可决定；(三)行政机关违反法定程序作出准予行政许可决定；(四)申请人不具备申请资格或者不符合法定条件；(五)申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；(六)依法可以撤销行政许可的其他情形。
撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销；撤销行政许可损害被许可人的合法权益，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的外，行政机关应当依法给予赔偿。
三、关于吊销行政许可的适用规则
吊销行政许可适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形。适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为。
吊销行政许可，只能由法律、法规设定。行政机关作出吊销行政许可的决定前，应当告知被处罚人有要求听证的权利，被处罚人提出听证要求的，行政机关应当组织听证。
四、关于注销行政许可的适用规则
注销行政许可适用于特定客观事实的出现、行政许可失效的情形。适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。适用情形包括：(一)行政许可有效期届满未延续；(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力；(三)法人或者其他组织依法终止；(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销；(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施；(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予以公告。