十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，科技创新创业在经济发展全局中的地位越来越重要、作用越来越突出。为了鼓励和推动创新，对科技型初创企业和创业团队创新创业创意项目进行补助，南通市政府办公室印发了《南通市市区科技型初创企业和创业团队创新创业创意项目补助管理办法》（通政办发〔2015〕103号，以下简称《办法》）。《办法》于2015年6月通过并颁布实施。该《办法》实施至今已有五年，在各级领导和有关部门的支持配合下，科技主管机构认真履行法律法规规章以及其他规范性文件赋予的职责开展科技管理与服务工作，全社会依法开展科技创新创业活动的意识有了明显提高，科技管理与服务工作进一步加强和规范，使我市的科技管理工作迈上了一个新台阶。
《办法》实施以来，极大地激发了南通市初创企业和创业团队创新创业创意的意愿，并产生了良好的社会经济效果。但是，随着经济社会的快速发展，特别是在互联网+背景下，科技管理与服务工作面临诸多机遇与挑战。《办法》在实际操作中面临着各种新问题和新困境，部分条款已经不太切合实际。同时，由于各（园）区的实际情况存在较大差异，导致各（园）区在具体的执行过程中存在一些不同的境况。
为了更好地找准与破解《办法》执行中存在的一些“中梗阻”，有必要对《办法》进行后评估。通过对《办法》后评估，以期达到：（1）评估该《办法》作为规范性文件的合法性、合理性及适用性；（2）梳理《办法》实施过程中暴露的问题，在征求各方意见的基础上，不断完善《办法》内容，探索修订高质量的《办法》以解决社会矛盾；（3）有助于科技管理人员、创新创业人员深入领会《办法》制定的目的，不断提高科技创新水平；（4）探索开门制定规范性文件的具体方法。通过参与规范性文件后评估各项活动，最大程度反映民意、集中民智，提高公民有序参与规范性文件制定的水平，以期达到更好的社会效果。
二、评估工作概况
（一）评估准备阶段
1.成立领导小组
2.确定委托第三方机构进行评估
3.制定评估方案
表1评估工作安排
序号
工作内容
牵头部门
1
前期
准备
成立评估工作领导小组
政策法规处
11月3日
2
制定评估工作方案
11月3-5日
3
制定调研提纲、设计调查问卷
政策法规处、
评估小组
11月6-9日
4
调研
论证
开展问卷调查（发动问卷调查）
11月10-25日
5
《办法》规范性文件后评估访谈
6
数据分析
调研数据汇总，SPSS分析，
形成数据分析报告
11月26-28日
7
形成
报告初稿
形成评估报告初稿，
提交评估小组讨论
评估小组、
11月25日-
12月3日
8
提交
报告终稿
提交评估报告终稿，
12月4日-
12月7日
（二）评估实施阶段
1.发布评估招标结果公告
评估小组在南通市科学技术局网站上公布《南通市市区科技型初创企业和创业团队创新创业创意项目补助管理办法》后评估项目招标结果公告，确定南通大学为该项目评估中标单位，可以开展评估工作。
2.开展调查研究
根据具体评估工作方案，评估小组有序展开了调查研究活动。
（1）设计调查问卷
（2）问卷调查
（3）个别访谈
为了全面获取第一手信息，听取行政管理部门、行政相对人的意见，评估小组于11月10日至11月25日先后采用登门拜访方式进行了个别访谈和调研。访谈单位涉及：南通市科学技术局、崇川区科学技术局、南通经济技术开发区人才科技局和南通高新区管委会等多家政府单位以及各自管辖的创业载体服务机构。通过座谈，评估小组充分了解了《办法》出台的背景、出台至今的实施状况以及实施过程中遇到的问题，各方提出的宝贵意见也为评估小组的调查和研究提供了方向，为最终评估结论的形成打下了坚实的基础。
3.汇总各项评估意见、建议并进行分析
在综合采用上述各种评估方法进行调查研究之后，评估小组获得了大量的素材和各类数据。这些材料反映出了《办法》实施以来所取得的绩效和暴露的问题，为最终评估报告的形成提供了理论和实践上强有力的支持。评估小组对这些材料进行汇总和分析，得出了本篇评估报告的初步结论。
（三）评估报告形成阶段
在收集完所有的统计数据、意见和建议之后，评估小组开展了内部讨论，对评估报告的起草、评估结果的立论等问题进行了深入探讨，拟定了初步方案，开始了《办法》后评估报告的起草工作。时至12月3日，完成了评估报告初稿。
三、《办法》实施后取得的绩效
图1“通创币”政策的实施如何
（一）科技宣传形式多样
图2您是否了解“通创币”政策图3您是通过哪些渠道了解到“通创币”政策
（二）科技管理井然有序
（三）科技企业申请踊跃
自《办法》实施以来，科技型初创企业积极申请补助。原崇川区科技局共组织“通创币”兑现五次，年年增长，分别支出31.2万元、70.5万元、111.2万元（区财政支出12.9万元）、136万元、166万元（区财政支出26万元），共计514.9万元。原港闸区科技局共组织通创币兑现五次，共计339万元。南通市产研院组织通创币兑现情况为：2015年立项4项35万元，兑现34.9781万元；2016年立项9项71万元，兑现70.8905万元；2017年立项7项54万元，兑现48.834015万元；2018年立项9项65万元，兑现52.83万元；2019年立项2项。南通高新区科技局也先后组织立项了12项。
（四）科技服务卓有成效
一是“通创币”补助激发了科技型初创企业的科创行为。50%的受访企业表示，5-10万元的“‘通创币’补助额度”对其创新有激励作用（见附件2问卷第9题）。二是及时帮助申请“通创币”的企业解决申报问题，并取得了很好的效果（见附件2问卷第13题）。三是“通创币”补助很好地解决或基本解决了科技型初创企业面临的资金问题（共占比70.8%，见附件2问卷第17题）。四是共有72.8%的被调查者认为“通创币”补助可以很好或基本能解决企业/团队当前的困难（见附件2问卷第25题）。五是创业载体服务机构在推行“通创币”政策活动中向初创企业和创业团队提供了大量精准服务（见附件2问卷第28题）。
（五）科技补助绩效显著
自《办法》实施以来，诸多科技型初创企业和创业团队受益于“通创币”补助，帮助它们实现了突破与发展。
江苏浪潮信息管理咨询有限公司坐落于崇川科技园，于2015年获得“通创币”认定。受益于“通创币”补助，经过公司上下的齐心协力，企业取得了长足进步。公司现已成长为一家拥有800多平米经营面积的科技型公司。公司员工总数达40余人，本科以上占比90%。公司依靠浪潮集团大力支持，已成为江苏地区ERP行业的知名供应商之一。公司先后获得了软件企业双软认证、高新技术企业认证、ISO2000，ISO9001等认证。
江苏迦楠环境科技有限公司坐落于崇川科技园，2018年3月成立，并于2018年获得“通创币”认定。公司主要业务涉及环境工程设计、施工（拥有环保工程资质）、技术咨询、第三方运营；环境监测；系统集成等领域。公司拥有一支长期致力于环保工程、设备、技术领域的高精尖人才队伍，拥有多项实用新型专利、发明专利、软件产品、软件著作权等。目前拥有环保工程专业承包三级资质、五大体系认证（质量、环境、职业健康、信息安全、工程建设施工企业质量管理规范）、高新企业培育入库等。
鑫科知识产权代理南通有限公司成立于2018年，坐落于原港闸区宝月湖科创中心。创业初期，公司面临很多问题，其中最困难是资金问题。同年，政府给予了“通创币”扶持，帮助公司走出了初创期资金短缺的窘境。2019年，公司正式经营，得到通大附属医院、江苏商贸、江苏航运等单位支持，并与中国银行、江苏银行、南京银行等达成合作。2020年，公司获得江苏省民营科技企业认定，同年申请专利3件，软件著作权16件。2020年，公司销售预计突破150万元。
四、《办法》存在的问题及建议
（一）存在的问题
《办法》的实施过程中，虽然科技部门的宣传形式多样、管理井然有序、服务卓有成效，但仍有45.5%的受访对象表示没有申请过“通创币”政策的帮助（见图4），政策执行遇到一些阻力。究其原因，通过访谈和问卷调查，总结为以下六点。
图4是否申请过“通创币”补助
1.政策普及程度有待提高
2.创业载体服务不够专业
3.资金分批拨付引发忧虑
政策执行的关键是资金。在调研过程中，基层部门在执行中普遍认为，分批拨付存在两点潜在担忧。一是区科技局担心市科技局返还的资金不能原路返回。调研中，区科技部门表示，按照现有资金拨付方式的规定，市、区各承担50%,同时要求区科技经费先行垫付100%，然后市资金再将50%经费下达到区财政。然而，区科技局担心这笔返还资金无法进入区科技局的专项经费，导致其收支不平衡。在操作过程中，区级财政不愿意按此方式操作，操作流程复杂，且返还的50%经费并不能再下达到科技经费之中。二是使得受助企业无法及时、足额地获得补助。《办法》第十一条规定：“……市财政局按实际支出额的50%拨付给创业载体服务机构，每个季度拨付一次；余额在年底统一拨付”。分批拨付的方式，使得一些创业载体服务机构克扣企业的“通创币”，以抵企业所欠的水电、房租等等。问卷调查数据也显示，51.6%的受访对象认为“通创币”的兑换拨付不够及时（见图5）。
图5“通创币”兑换拨付是否及时
4.各区政策执行较不平衡
政策执行状况很大程度上取决于政策与执行者的利益是否相符。近几年，各区“通创币”的申请企业数量和兑付金额偏少又不平衡。调研中发现，除了原崇川区和原港闸区的“通创币”兑付金额逐年增加之外，高新区和开发区该项工作已经停滞多年。例如，在高新区调研中了解到，该区仅在2015、2016两年共计有12家符合条件的企业获得“通创币”补助，近几年已无符合条件的企业进行申报。通过进一步访谈，评估小组发现，问题在于各区科技部门出于部门利益考虑，机械地理解并执行《办法》。《办法》第四条第一款规定：“科技型初创企业注册资本现金出资小于300（含）万元”。一些区科技部门为了自身政绩，片面地理解并执行该规定，导致资助范围相当有限。由于区科技部门热衷于吸引大的人才类企业或者成熟的科技企业，对于支持科技型初创企业或团队的积极性不高。在政策理解与执行上，他们以大的人才类企业或者成熟的科技企业注册资本现金出资普遍大于1000万元为由，将绝大多数小微企业理应可以“通创币”获得补助的却忽略不做。
5.政策理解水平有待提高
图6对于注册资本现金出资必须小于300（含）万元，
6.科技部门工作人员偏少
（二）建议
对于《南通市市区科技型初创企业和创业团队创新创业创意项目补助管理办法》的修订，不仅仅要在立法技术层面上结合全国人大法工委的《立法技术规范（试行）（一）（二）》《江苏省科学技术厅规范性文件制定程序的规定》《南通市规范性文件管理办法》《2019年市政府规章和规范性文件制定计划》《南通市科技计划项目管理办法》等规范的要求规范用词、表述，调整名称及结构，提高立法文本质量；更要在《办法》具体权利义务的设置上从合理性、协调性和可操作性等方面细化，明确具体的监管制度，修改操作性弱、规范不明确的规定，通过设置合法合理的法律责任，从而提升《办法》的整体立法质量。对此，评估小组提出完善建议如下：
1.进一步明确立法目的
2.进一步加大宣传力度
3.进一步提升服务能力
服务不够充分是“通创币”政策执行遇阻的原因之一。因此，建议进一步提升科技部门和创新创业载体服务能力。
进一步提高提升科技部门的服务能力。一方面，基层科技部门的自利性使得它们没有资助初创型小微科技企业的积极性。市科技局应加强对区科技局《办法》执行情况的监督与考核，督促其认真执行《办法》。另一方面，科技部门工作人员对政策理解不到位，导致《办法》在执行不畅。应加强科技部门工作人员对政策学习、培训的力度，使其充分领会政策意图和操作要求。
促进众创空间、孵化器专业化发展，提升载体的服务能力。一方面，通过整合专业领域的技术、设备、信息、资本、市场、人力等资源，为创新创业者提供更高端、更具专业特色和定制化的增值服务。通过园区内产业的高度集中，有效降低入驻企业的生产成本、交换成本，提高规模经济效益和范围经济效益，从而提高产业和企业的市场竞争力。另一方面，要求园区、众创空间、孵化器等创业载体服务机构以政策培训为有效途径，充分发挥科技政策辅导员、科技政策专员以及科技镇长团成员的作用，采取集中培训、个别辅导、上门服务等多种途径，提供创业培训、经营管理指导、政策指引和信息咨询等专业化服务，充分利用互联网、信息化实训平台等载体，积极开展开放式在线培训。
4.进一步提升可操作性
5.其他方面的一些建议
在调研的过程中，科技部门和企业提出了其他一些建议。评估小组归纳为以下两点：一是进一步提高补助金额。大多数受访者认为，5-10万的补助金额较少，对于科技型初创企业而言，难以解决实际困难。建议考虑适当提高补助额度，激励企业加大科研投入（见表2）。二是及时兑付“通创币”补助。企业对于及时兑付的需求十分迫切（见表1）。建议对资金拨付的管理更加规范化，坚决杜绝创业载体服务机构截留补助资金的乱象。
表2其他建议
建议内容
频次
提高补助金额
增加补助金额
提高资金投入度
可以适当提高补助额度
放低准入，提高奖励额度
兑付周期缩短，金额增加
补助金额能再高一些更好，申请手续精简一些
通创币的金额是否再提高完善一些，给企业的诱惑再大一些
及时兑付
及时通兑
下发速度更快一些
资金到账希望能快一些
资金兑付更加快捷，周期短
提高透明度，及时发放资金
给小微企业更加开放化的政策，梯度更加多元化，兑付更为快一些