左华衡上海建纬（长沙）律师事务所专职律师，业务总监，法律硕士。曾从事教学、法院审判并担任庭长多年。擅长指导和处理建设工程房地产、公司治理、投融资以及政府（企业）法律顾问等诉讼与非诉讼法律服务。
特色小镇既不是我们平常所说的行政区划中乡镇的镇（建制镇），也不是我们平常所说的工业园区、开发区、风景名胜区的区，而是一个具有一定特色的小地域。特色小镇建设对新城镇建设、新农村建设特别是乡村全面振兴战略的实施有着重大的现实意义。因此，特色小镇不是建设不建设问题，而是怎样建设问题。怎样建设特色小镇？采用政府和社会资本合作（PPP模式），同时PPP项目采用工程总承包EPC模式，于是就有了PPP+EPC模式建设特色小镇前景分析以及应注意的事项，从而引导社会资本与政府合作，进行特色小镇建设，为乡村全面振兴助力和锦上添花！
（一）什么是特色小镇
2016年国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划[2016]2125号）中提出特色小（城）镇概念，指出特色小（城）镇包括特色小镇与特色小城镇两种形态。并分别对特色小镇和特色小城镇进行了解释，指出特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。
2016年7月1日住房城乡建设部国家发展改革委财政部发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出到2020年，培育1000个左右特色小镇。2016年8月3日，住房和城乡建设部村镇建设司发出《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，下达各省特色小镇推荐名额。2016年10月13日中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房城乡建设部在浙江杭州召开的特色小（城）镇建设经验交流会，住房城乡建设部同期公布北京市房山区长沟镇等127个镇为第一批中国特色小镇。2017年5月26日中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅发布《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》向32个省市自治区分配第二批300个特色小镇的推荐工作。
（二）建设特色小镇的重大意义
1、特色小镇建设是加快新型城镇化建设的有效路径。2014年3月16日党中央国务院公布了我国《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》（下称《新城镇化规划》）指出“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。”《新城镇化规划》指出“科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，建设各具特色的美丽乡村。
2、特色小镇建设是推动社会主义新农村建设的有效路径。对于乡村建设，《新城镇化规划》指出“科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，建设各具特色的美丽乡村。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活。在提升自然村落功能基础上，保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居。”国家发改委在2016年《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中也指出，特色小（城）镇建设有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。小城镇、小镇和美丽乡村建设是我们国家新型城镇化、城乡一体化建设的重大战略；特色小镇建设作为加快小城镇、小镇和美丽乡村、新农村建设的有效路径，是我们国家新型城镇化、城乡一体化建设的一项引领性基本的战略部署。因此，我们可以用特色小镇的星星之火去燎原我们的小城镇、小镇、新农村、美丽乡村建设，从而实现新型城镇化、城乡一体化、城乡共同发展的战略目标。
3、特色小镇建设有助于实现乡村全面振兴，为乡村全面振兴锦上添花。中国小城镇、小镇和乡村发展了，中国就更发展了；中国小城镇、小镇和乡村美了，中国就更美了；中国小城镇、小镇和乡村富强了，中国的农民、农村自然富强了；中国农民、农村富强了，中国就更富强了。为此，十九大后改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件，即2018中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。指出实施乡村振兴战略的目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。特色小镇建设无疑有助于实现乡村全面振兴，为乡村全面振兴锦上添花。乡村的全面振兴，才是中华民族的伟大复兴。
十八大后深化改革推动着PPP的大力发展，把政府和社会资本紧密地结合起来，取得了丰硕的成果。据财政部政府和社会资本合作中心官网统计：2017年，全国PPP综合信息平台管理库项目7,137个、投资额10.8万亿元，与2016年相比，同比净增项目2,864个、投资额4.0万亿元。
2、特色小镇建设更需要政府和社会资本合作。因为特色小镇位于农村，县级政府是特色小镇建设的责任主体，乡镇政府是特色小镇建设的实施主体，这些地方政府缺乏资金、缺乏具体项目的建设管理经营维护经验、举债更难，更需要与社会资本合作。而城市建设中，基础设施与公共服务领域的建设项目因其体量大、项目数量少，因此，对城市中的大的社会资本方需求较大，对城市中小社会资本方的需求较少，而众多特色小镇的建设、加上十九大后的乡村全面振兴战略的实施，不仅对城市中大的社会资本方需求大，而且对城市中小社会资本方以及县城、乡镇本土社会资本方的需求更大。在特色小镇建设过程中，政府财政投入在特色小镇的融资渠道中起着引导和牵头作用，但是随着政府负债规模的限制，以财政性拨款持续支持特色小镇的发展是不现实的。因此，各级地方政府都在积极寻求发挥财政投资的“杠杆作用”，通过贴息、信贷、减税和PPP模式等方式来吸引社会资本，使社会资本发挥“主体作用”参与特色小镇的建设和投资。我国农村幅员辽阔，小城镇、特色小镇、小镇、美丽乡村建设大有社会资本的用武之地。
（一）PPP模式的特点与EPC模式的优势决定着他们有着门当户对的天然姻缘关系
1、PPP模式的三大特点，决定着政府与社会资本在PPP项目中的必须长期经营、长期合作。
PPP合作的“伙伴关系、利益共享、风险共担”三大特征，决定了PPP项目中政府与社会资本方的长期合作，决定了PPP项目前期建设除了符合工程起码的安全、质量要求外，还要符合PPP项目后期的营运要求，PPP模式中有很多运作模式，比如建造、运营、移交（BOT），建造、拥有、运营、移交（BOOT），移交、运营、移交（TOT），重构、运营、移交（ROT）等，但每个运作模式都有一个长期（10-30年）的经营（Operate）合作，如果没有这个经营（O）就是伪PPP，比如BT模式因为没有长期的经营合作，所以它就不是PPP模式。因此，我们可以说如果这个项目政府与社会资本方不进行长期营运合作，那么这个项目就不能叫PPP项目。如果这个项目建成后由于项目建设存在问题导致政府和社会资本不能进行或不能很好地进行长期营运合作，那么这个项目就不是成功的PPP项目。比如说北京奥运会鸟巢就不是一个成功的PPP项目，因为政府和社会资本方在奥运会结束后不久就解除了PPP项目合同，分道扬镳。政府与社会资本不能长期经营合作的原因参见下文的有关陈述。
2、工程总承包EPC模式能将项目建设与后期的营运统筹兼顾，这是PPP项目建设最大的渴求
有人[2]将EPC模式与传统的承包管理模式相比，列举出下列一些优势：
一是交易费用更低。与传统的招标模式相比，EPC总承包模式应用了一次集中招标的方式，使得反复招标的环节得到化简，降低了其中的交易费用。另外，EPC总承包中对于项目的设计、采购以及施工等环节进行全面的管理，使得企业的承包成本得到一定的降低，也从一个方面降低了交易费用。
二是工程建设周期缩短。传统的承包管理模式中，项目的设计、采购、施工等环节需要按照一定的先后顺序完成，而一旦采取EPC总承包的方式，其设计、采购与施工等各个环节可以交叉开展和实施，且均由总承包企业负责完成，使得总承包企业与分包企业之间的协调更加有效，从而有效缩短施工周期。
三是项目实施中各环节的冲突容易消除。EPC总承包模式中使得项目的设计与施工之间的联系更加密切，从而使得施工设计方案中的技术性、实用性与安全性之间存在的冲突容易被合理消除，设计环节与采购过程相协调，从而使得采购成本得到一定的降低。另外，EPC总承包模式将项目的设计、采购、施工等环节相互结合，使得其中的中间环节被省略，使得工程项目能够有效运行，提高了施工效率。
因此，笔者认为解决PPP项目建设与后期营运衔接最好的办法就是对PPP项目采用工程总承包EPC模式。实施EPC工程总承包方式，不但为工程建设的各环节之间的融合与协调带来很大的便利，促进工程质量的提升、工期的缩短，还可以降低业主的建设风险，使得承包商的管理更加有效。这对于我国工程项目建设的健康发展具有十分重要的意义。也是PPP项目最为渴望的工程建设模式。
3、实践中PPP项目不采用工程总承包EPC模式造成的失败比比皆是
通过上述正反两方面的论述，我们可以说EPC工程总承包模式能够最大限度地满足PPP项目的建设和后期的营运。PPP项目的建设与后期的营运也需要工程总承包EPC模式来完成PPP项目的设计、采购与施工，而且还要是货真价实的工程总承包EPC模式来完成PPP项目的设计、采购与施工。鸟巢项目政府从一开始就将项目的设计与营运分离进行招标，就注定了这个项目采用PPP模式是必然要失败的。因此，PPP项目采用工程总承包EPC模式将具有其客观必然性，PPP+EPC有必然的姻缘性。
（二）特色小镇项目建设采用工程总承包EPC模式有着更大的空间
1、实践中特色小镇建设已经广泛应用工程总承包EPC模式
许多项目在招标文件中就明确规定特色小镇项目建设要求采用工程总承包。比如，中国招标网上公布的青岛市黄岛区王台镇人民政府2017年王台特色小镇项目招标文件就明确规定该工程采用工程总承包（EPC）模式。
2、特色小镇的大设计体系更让工程总承包EPC模式设计、采购与施工一体化设计的优势完美地充分地凸显出来。
所以虽不能说，PPP模式是“顺EPC者昌，逆EPC者亡”，但我们完全可以说PPP+EPC的融合特别是在建设特色小镇领域的融合有着广阔的前景和巨大的发展空间。
（三）采用工程总承包EPC模式应该注意的事项
尽管工程总承包EPC模式有除上述诸多优势，但我们采用该模式时也应该注意以下几个主要方面问题，特别是特色小镇PPP项目建设中，采用工程总承包EPC更是要注意之，因为特色小镇建设在新型城镇化建设、新时代乡村全面振兴等方面有着巨大的积极作用。作用大，责任也就大，失误或失败的损失也就大。因此，更要谨慎之。
1、要注意EPC工程总承包项目的适用范围，防止盲目推行工程总承包，导致市场管理混乱和发承包权利义务不对等。
目前建筑业深化改革大力推进装配式建筑和BIM（建筑信息模型技术），因装配式建筑的标准化程度较高，BIM技术贯穿整个建设流程，通过工程总承包方式能够充分体现设计、采购、施工的深度融合，更好控制投资成本和保证工程质量、安全。
2、要强化工程总承包单位应建立具备工程总承包管理能力的组织机构，真正实现工程总承包的总集成、总协调、总管控。
《管理办法》征求意见稿第十九条规定：工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行以及质量、安全、工期、造价等工程总承包综合管理能力。
目前房屋建筑和市政行业从事工程总承包的企业，大多数还是沿用之前的设计或施工分阶段的管理体系，没有工程总承包的特定组织机构，不能有效发挥工程总承包的设计施工采购深度融合优势，甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失导致项目管理出现严重问题。
震惊国内的11·24江西丰城发电厂三期扩建工程冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，国务院事故调查组在有关单位责任认定中就指出，工程总承包单位存在管理意识薄弱、管理机制不健全、管理制度流于形式、管理人员无证上岗等管理体系建设的问题。
所以强调工程总承包相应组织机构的建立，将大大有助于加快传统的设计和施工企业向工程公司转型，真正实现工程总承包的总集成、总协调、总管控。工程总承包EPC模式既是一种建设模式，更是一种管理模式。一定程度上，管理和营运比建设更重要。“打江山容易保江山难”也说明了类似的道理。
3、要明确工程总承包EPC模式中发承包双方风险分配的原则。
《管理办法》征求意见稿第十六条对发承包双方的风险如何分配做出了指导性规定，发包方承担项目建设范围、规模、标准、功能需求、工期、质量等调整的风险，法律法规变化、难以预见的不利地质条件、不可抗力，双方合同约定的主材市场价格变化等风险由发包方承担。其他风险由发承包双方依据项目情况协商分配。
现行工程总承包的法律法规缺乏对工程总承包发承包双方的风险分配的指导性规定，目前仅交通运输部的部门规章《公路工程设计施工总承包管理办法》，上海、湖南等地方规定中有所涉及。由于缺乏风险分配的相应规范，实践中往往出现本应由发包人承担的风险转移给工程总承包商，极大增加了工程总承包商项目的实施风险。
《管理办法》规定了双方的风险分配原则，有利于规范工程总承包双方的权利义务，减少变更或索赔过程中的纠纷，促进工程总承包模式的健康发展。同时《管理办法》借鉴了FIDIC国际惯例，鼓励发承包双方合同中建立互为担保制度，便于市场主体利益受到损害时的及时和有效救济。
4、要注意PPP+EPC模式需要采用采购法中的采购方式通过招标的方式，选择社会资本方，同时中标的社会资本方具备项目建设的资质要求。
但是，我国EPC项目市场准入条件模糊[6]。关于EPC项目承接资质，国家没有法律法规层面的明文规定，只是在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》建市[2003]30号文中有这样描述：“鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。建设部办公厅在建办市函[2003]573号《关于工程总承包市场准入问题的复函》中也指出“具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。《管理办法》第十一条用三款作了专门的规定：
第一款工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员，以及与发包工程相类似的工程业绩。
第二款工程总承包单位不得是工程总承项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位，也不得是与上述单位有利害关系的关联单位。
第三款招标人公开发包前完成的可行性研究报告、勘察设计文件的，发包前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。
导致EPC市场准入混乱的原因是由于不同专业类别的资质等级要求和项目规模划分不尽相同。为确保EPC建设模式稳定健康发展，需要主管部门以法律法规形式明确和细化市场准入条件。例如，设计企业开展总承包业务，在设计和调试试运行方面是强项，但是施工阶段是其薄弱环节，如果简单的认为具有设计甲级资质就可以承担该类别的所有工程，未免有些以偏盖全，虽然施工内容一般会分包给有相应资质的施工单位，如果规定投标人具有设计甲级资质外，还需有一定数量的一级建造师等就可以有效提高和保障施工阶段的管理水平。工程总承包企业开展工程总承包业务时，应具有与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系和项目管理专业人员。
建议主管部门加快研究制定EPC工程建设企业资质标准和管理规定，取消部分资质类别设置，合并业务范围相近的企业资质，合理设置资质标准条件，注重对企业、人员信用状况、质量安全等指标的考核，强化资质审批后的动态监管。
5、采用社会资本方联合体形式的，联合体内应避免不出股权资金而成为股东的行为，这种行为会导致部分联合体股东在项目建设期内，存在规避招标的嫌疑[7]。
6、此外，还要正确区分工程总承包EPC模式中各种具体的操作模式以及工程总承包模式与施工总承包模式的区别。
工程总承包EPC模式的类型[8]：DB（设计—建造总承包）、LSTK（交钥匙总承包）、DC（设计—施工总承包）、EP（设计—采购总承包）、EPC（设计—采购—施工总承包）、EPCm（设计—采购—施工管理总承包）、EPCs（设计—采购—施工监理总承包）、EPCa（设计—采购—施工咨询总承包）、E+PC（设计—采购、施工总承包）、EP+C（设计、采购—施工总承包）、E+P+C（业主负责制，常用于亚行、世行等贷款项目）。同时，需要注意的是，DB，DC等模式是工程总承包范围内的承包模式，需要与传统的施工总承包模式下的分体模式的设计与施工总承包模式进行区分。限于篇幅，上述的区别与区分等不再赘述。
特色小镇的建设不容置否，政府和社会资本合作建设特色小镇也不容置否，PPP+EPC模式在建设特色小镇中有着广阔的发展前景也不容置否。只要我们在采用PPP模式进行特色小镇建设中严格按照PPP项目的功能要求和PPP项目工程总承包EPC模式的要求，充分发挥他们的优势，切实注意特色小镇PPP项目中采用工程总承包EPC模式上述应注意的主要问题，特色小镇PPP项目的建设必将取得建设和后期的营运系统性、一体化的成功；必将出现政府、社会资本方、社会公众三赢的局面；必将让特色小镇建设为新时代乡村全面振兴助力添彩；必将让PPP+EPC模式在特色小镇建设中凸显出巨大的发展空间。
参考文献：
[1]曹珊著：《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社，2018年1月第1版，第144页，第145页。
[3]孙洁易斌刘薇著：《政府和社会资本合作（PPP）案例法律分析》，中国财政经济出版社，2017年9月第1版，第124页，第125页。
[4]特色小镇的大设计思考
[8]王庆主编：《PPP财税处理实操指南》，中国市场出版社，2017年7月第1版，第123页。