这项服务还有可完善的空间，比如为被照料的老人购买保险、增加养老机构床位数等，让好事办得更好。
送老人到福利院时，街道民政科的工作人员向他们介绍说，在这里老人可以得到高水平的护理，还能做康复性治疗，每日菜单也是营养师专门设计的。一个月3600元的护理费，则全部由街道埋单。
方克明老人家享受到的是西湖区推出的“喘息服务”。
什么是“喘息服务”
久病床前，政府花钱请人帮助照顾病人。
“喘息服务”在国内还是个新名词，在欧美一些国家则是常见的社会服务：由政府或民间机构牵头，成立专门的队伍，经过一定培训后，提供临时照顾老人的服务，给照料老人的家属一个喘息的机会。这项人性化的服务被比喻为“养老救火队”。
“家中一个病人，全家人仰马翻，相信不少家庭都有这样的体验。特别是常年卧病在床的老人，其照料者常常在重压下产生身心疲惫、精神压抑等状况，也很难抽身去办其它事务。”西湖区民政局养老服务指导中心主任张坚说，针对于此，西湖区从2011年开始，每年拿出不少于200万元资金，经过评估后，对符合条件的失能老人家庭每年提供5～28天的“喘息服务”。
照顾护理失能老人满一年及一年以上的西湖区家庭，就可以申请这项“喘息服务”。除了日常照护，还对失能老人及其家庭成员进行心理疏导、心理干预，以减轻失能老人家庭内部的照料负担，提高照护水平，提升失能老人生活质量。
会不会有家属甩包袱
事前标准化评估并公示，避免此类情况。
西湖区灵隐街道117社区的94岁老人潘阿水11年前得了中风，出入只能靠轮椅。近几年，老人的女儿也上了年纪，腿脚不太利索。
现在，平日里推着轮椅上的老人，沿灵隐路到西湖边散步透气的任务，大都由家政公司派来的养老护理员王必文承担。养老护理员除了照顾老人，还帮着做了不少家务。
西湖区的“喘息服务”，按服务地点、服务方式的不同，分为机构“喘息服务”、居家“喘息服务”两种。
像潘阿水老人家庭得到的就是居家“喘息服务”，由专业服务人员上门入户，对失能老人进行照护。西湖区通过公开招标引进了5家社会养老服务实体，统一“购买”居家养老服务，由有资质的养老服务人员上门为失能老人提供生活照料、家政服务、康复保健、读报陪聊等服务。
机构“喘息服务”则是根据实际情况和本人意愿，将失能老人送到社会福利中心、老人公寓、老年康复医院等养老机构接受照护服务。西湖区通过资金扶持，并加强养老护理专业人员的引进和培养，优化养老福利机构提供“喘息服务”的水平。目前，西湖区已有96户失能老人家庭享受了这项服务。
西湖区民政局负责人表示，通过事前标准化、规范化的评估，并由老人所在社区或村了解情况、进行公示，基本可以避免这类状况出现。杭州市从2011年开始就引入国际通用的巴氏量表等工具，评估居家养老服务需求，并建立信息库，确保公共资源公平分配和有效使用。综合了老人生活自理能力、经济条件、居住环境、年龄等参数，打出的评估分数，决定了老人相应能享受到的养老服务。
需增设养老床位，帮养老机构对接家庭。
“喘息服务”作为养老服务中一项创新，政府肯定、百姓叫好，但受惠面并不算广。像西湖区尝试了几年下来，享受了机构“喘息服务”的失能老人家庭，尚不足百户。
对此，杭州市民政局养老服务指导中心主任张慈衔，“喘息服务”在整个养老服务中需求并不多，因为大多患慢性病的失能老人都选择住院长期治疗，另一部分在家调养的，也有子女家人或保姆轮流照顾，出现完全没人照顾的“真空”情况很少。
提供机构“喘息服务”的西湖区社会福利中心，曾专门辟出10张床位用于“喘息服务”。但公办养老机构持续“一床难求”的状况，使得这10张床几乎没有“轮空”的时候。目前条件下，为“喘息服务”专设床位不太现实。
西湖区民政部门表示，“喘息服务”好事要办好，还将继续完善，惠及更多家庭。目前，区里镇、街道的养老福利机构正进行床位、康复设施等升级改造，以更好满足“喘息服务”等需求。同时，区里也为民营养老机构和失能老人家庭之间“牵线搭桥”，为需要接受“喘息服务”的家庭提供便利。
北大知名学者钱理群教授去年“卖房养老”选择入住专业养老社区一年多来，静心写作，已出版两部新作：《二十六篇――和青年朋友谈心》、《岁月沧桑》，这与专业养老社区舒适的养老环境与全方位的高品质医养服务密不可分。
选择机构养老，会发现其优势很明显：丰富的文化活动消除老人心理孤独感、医养融合为客户提供医疗保障、专业护理为失能失智人群提供全方位照护。
案例：孤独的老人
余女士的母亲于2014年底去世，之后余女士就把父亲接过来一起生活，由于余女士的工作压力较大，不能一直陪在父亲身边，每天只有早晚能进行短暂交流。老伴离开后，余老先生的内心很痛苦，非常不适应。在家里，保姆与余老先生零交流，老先生没有人说话，渐渐地产生了抑郁倾向，每天都吃不下东西。
来到泰康燕园养老社区后，余老先生感觉社区的环境非常好，工作人员素质比较高，对于日常生活的需要，管家、前台包括一些工作人员，都是有求必应。家属和老人没有想到和照顾到的地方，管家都能马上处理。老先生深深觉得那是一个属于老年人的社会。
余老先生退休前是航天部的科研人员，参加建设了第一个太空站，他说：“我像进到一个新的单位，我会努力去适应这个单位，我觉得这个地方才是属于我们的。”
来到泰康燕园社区之后，余女士感觉父亲真的是变了一个人，在社区内，余老先生结交了老乡，还认识了一个原来航天部的同事，参加了社区合唱团。老先生以前是度日如年，现在不知道怎么回事一天就过去了，生活发生了很大的变化。看到父亲的这种状态，余女士心里也特别欣慰。
文化养老，消除孤独感、提升精神生活品质
据一项调查显示：在60～70岁的人群中，有孤独感的人占1/3左右，在80岁以上的人群中则占60%左右。为满足社区居民日益增长的精神需求，消除孤独感，很多的专业养老社区，如泰康养老社区会在社区成立乐泰学院，开办老年大学，开设种类繁多的精品课程，举行国际共生艺术展、重阳敬老节、母亲节等各种主题文艺活动，丰富、满足社区居民的精神文化生活。
入住养老社区以来，社区居民刘葆锴、孟繁敏夫妇将自己的文艺特长烙葫芦画、手工艺画带到社区，组织有兴趣的邻居授课，成为社区一道文化风景；喜欢跳舞的居民李国菁女士，在社区里组建舞蹈队教授居民跳扇子舞，每周排演，每到重要节日便被邀约登台表演；擅长书法的社区居民赵富贵先生，开办书法课，组织个人书画展。入住养老社区之后，像融入一个崭新的社会，居民们的个人特长在社区得到充分施展，也激活了社区的文化生活，邻里关系融洽，居民们感叹：“我们这是高楼里的四合院。”
根据居民们的入住体验能看到选择机构养老的优势很明显，社区精彩的文化生活可以满足居民的精神需求，恢复他们作为“社会人”的价值，让居民在活动参与中建立起自己的社交圈层、共同开拓共鸣话题，“有话可聊”才是老人远离心灵孤单的妙方。
案例：患慢性病的陈台长
央视前副台长陈汉元老先生身患帕金森十几年，在去年9月入住养老社区期间，陈老曾经历过一次急救，在拉响燕园“红绳报警装置”后，医护人员3分钟内便到场参与抢救，将患者从生死线上拉回来。谈及这段经历，陈汉元说：“燕园的医护专业负责，处理起来及时周到，入住前的担心慢慢变成放心。”
在日常护理中，为了控制陈老的病情，医护团队在药物治疗的基础上，介入物理治疗手段，提醒老人定时吃药，定时做康健，协同语言训练。经过医护团队的精心呵护，现在陈老已经能通过助行器自由活动，病情趋于稳定。
医养融合，为社区居民提供精准医疗
随着年龄增长，老年人患有多种慢性疾病的几率增加，身体愈加脆弱，对医疗服务的需求增加。2015年，全国医院年平均就诊量超过150万人次，60岁以上老人占所有门诊量的57%左右。
老年人对医疗护理的需求促进了医养社区的诞生，泰康专业养老社区都在提倡“医养融合”，将医疗护理与养老相结合，社区自建二级康复医院，打造“预防―治疗―康复―长期护理”的闭环整合型医养服务体系，为每位居民定制健康管理档案，提供精准医疗。同时，创新“1+N”管家式医疗服务，配置全科医生、护士、康复师、营养师、心理咨询师等多学科专家，通过个案管理师，对社区居民进行全程的健康管理和观察，在老人发生急病阶段、术后康复阶段、康复护理阶段均提供用药指导，充分保障老年人健康。
案例：社区失能老人李阿姨
经过层层检查，发现李阿姨患有急性脑梗塞，导致双脚动弹不得，影响运动神经，当下决定立刻开刀。手术完成后，李阿姨开始漫漫的轮椅生活。一开始她尝试站立，不到两、三秒就坐下，右手还稍微举得起来，但左手根本抬不了。无法行走是一方面，脑梗塞带来的另一后遗症――便秘成了她最大难题。好面子的她羞于向子女启齿，慢慢地身体出现异样，引起了巨大痛苦。
李阿姨为了身体康复，从踏车训练开始，一个星期后慢慢行走，每周还有两次超声波和磁振热治疗；为了让双脚更有力，增加肌肉力量，在康复师的建议下还开展双桥运动，从每天10个逐步迈向30个……。
心理咨询师鼓励她反向思考，把待在机构的日子当作另类的人生，渐渐的，她开始调适心情，敞开心胸接触每一位社区伙伴，才发现每个人背后都有不同的故事。现在的她，虽因为失能住进养老机构照护区，却因此认识了好多不同的生命故事，而且身体也因为天天康复、运动变得更健康，最终回到自理区生活。
专业护理，维护失能老人身体机能
随着老年人身心功能的退化，演变为半失能、甚至失能状态的老人急剧增多，据统计，当前我国失能和半失能的老年人总数已超4000万人，失能老人对专业护理的需求日益突出。机构养老提供的专业医疗护理服务，可以让患有慢病、需要长期护理的居民保持良好的身体机能。
如泰康燕园养老社区等养老机构，在社区为失能失智老人提供一套包含中长期性医疗、保健、护理、日常生活的全人全程照护，比如：针对帕金森、脑卒中、脑梗塞等患者，医护人员使用空气床垫，防止老人因久卧在床产生褥疮，并对已有的褥疮勤加换药，来减少细菌感染的机率。同时，讲究科学护理方法，每两个小时给老人采用侧身位、正身位进行翻身，避免褥疮加重，通过这些医护手段以改善、维持或恢复老人们的正常生活。
医养结合调研报告(一)
为积极探索养老服务新模式，促进养老和医疗跨行业发展，近期，省发展改革委深入合肥、六安等地，针对医养结合养老服务模式进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、全省医养结合养老新模式刚刚起步
目前，全省共有各类养老机构2370家。这些养老机构基本上只提供日常生活照料服务，缺乏专业医疗救助能力，不能提供正规的医疗服务。而当前现实情况是：全国有失能半失能老人3000多万，其中我省有170万左右，这些老年人很多需要入住养老机构或医疗机构，随时需要专业化养老和医疗服务。当前我省医疗机构床位十分紧张，许多老年人大都是慢性病，医院不可能将有限的床位长期给这些老年人使用。而我省能提供专业化医疗服务的养老机构占全省总数不足1%，医疗保障问题在养老服务业中表现得越来越突出。由于不能提供专业化医疗服务，给老年人及其家属带来许多困难和精神压力。
为了解决老年人养老服务和医疗保障问题，一种医养结合新型养老模式应运而生。近年来，我省紧紧抓住国家社会养老服务体系建设试点省契机，部分养老、医疗机构大胆创新，敢于尝试，充分发挥现有医疗资源优势，建设集医疗、护理、康复为一体的医养结合养老机构。如合肥市九久夕阳红老年护理院利用三里街社区卫生服务中心医疗资源，投资500万元，把三里街养老机构改造成为医养结合老年护理院，拥有床位260张，主要收住失能半失能老人，床位使用率超过100%。合肥市滨湖医院是一所综合性医院，依托雄厚的医疗设备、人才技术等优势，2010年3月建立了集医疗、护理、康复、健康教育、临终关怀为一体的医养结合老年科，拥有床位236张，床位使用率达到90%以上。该院针对不同类型的老人实施自理型、半自理型、全护理型和临终关怀四种类型的个性化养老服务。此外，安徽省针灸医院利用中医针灸优势，六安市金安区人民医院利用社区门诊医疗技术，正在加快建设医养结合养老机构。目前，这种医养结合养老机构受到老人特别是失能半失能老人及其家属的欢迎，床位供不应求。
二、存在的主要问题
医养结合养老机构在运营过程中也存在一些问题，主要表现在：一是在医保政策方面。入住医养结合养老机构的老人医保费用难以全部报销。如，入住合肥市滨湖医院老年科的老年人，属于合肥市职工医保、新农合只能报销部分护理费，属于省直单位医保、工伤等其他医保不能报销。二是在养老服务政策方面。医养结合养老机构难以享受政府对养老服务业的扶持政策。如，民政部门虽然给合肥市滨湖医院颁发了《社会福利机构设置批准证书》，使其有从事养老服务资格，但由于政策问题，医院得不到地方政府在养老床位和运营补贴等方面政策支持。三是在人才政策方面。老年人护理特别是对失能半失能老人的护理有一定的专业性和特殊性，目前一线护理人员和专业养老服务管理人员十分短缺，难以为老人提供专业康复保健、健康咨询等服务。同时，专业化护理人员不愿从事养老护理。
三、主要经验和启示
尽管医养结合养老机构在运营过程中遇到一些问题，但随着医养结合养老机构的蓬勃发展，也给我们带来一些启示。
1.社会现实迫切需要。我国是世界上老年人口最多的国家，2011年60岁及以上老年人达到1.85亿，占总人口13.7%，其中65岁及以上老人达到1.23亿，占总人口9.1%。2011年我省60岁以上人口1000.8万人，占总人口15.6%，其中65岁以上人口达664.8万，占总人口9.7%。人口老龄化问题日趋严峻，医疗保障成为老人入住养老机构重要考虑因素，当前，越来越多的失能半失能老人迫切希望住进医养结合养老机构。
2.充分整合资源。医养结合养老机构可以利用养老机构和医疗机构各种资源，充分发挥自身优势，为入住老年人提供舒适养老和优质医疗服务。
3.缓解养老难和看病难问题。在医养结合养老机构，一方面缓解当前养老难问题，另一方面老年人既能养老，又能共享医疗资源，缓解了看病难问题。同时，老年人的治疗费用还可以通过医保报销一部分，减轻了老年人看病费用。
四、政策建议
2.进一步加大投入力度。积极争取国家中央补助资金支持，重点向医养结合养老机构倾斜;各级政府设立养老扶持专项资金支持建设;鼓励和引导民间资本投向医养结合养老机构。金融部门加大对医养结合养老机构人信贷支持，放宽贷款条件，提供优惠利率。
3.鼓励集团化发展。鼓励养老和医疗机构结合走集团化发展道路，有利于融合资源，充分发挥整体优势。一方面鼓励大型和综合型医疗机构依托现有的医疗资源，兴办养老服务机构;另一方面鼓励有条件的养老机构，设立医疗机构，提供专业化医疗服务，建立医疗型护理院。合肥九久夕阳红集团就是从一家民办老年福利服务机构发展起来，经过多年努力，逐渐发展成为拥有7所老年公寓、2所学校、1个职业培训学校等集团化企业。合肥滨湖医院属于合肥市第一人民医院集团，该集团也是拥有多家医疗机构，目前正建设合肥市第一人民医院老年护理中心，正在向医疗、养老集团化发展。
4.明确服务对象和内容。医养结合养老机构重点收住失能半失能老年人，包括有急性和慢性病的老年人，肢体残疾和卧床不起的老年人以及高龄生活不能自理老年人等。这些老年人除了需要生活照料外，更重要的随时都需要医疗保障、康复保健等服务。
5.创新管理模式。努力打破行业界限，大力发展跨部门、跨行业的养老机构。管理模式上要积极创新，可以通过公共招标、委托管理等形式，引进有先进养老服务管理经验和先进医疗、康复技术及设备的专业机构经营，以提高养老专业化护理水平。
6.加强护理人员培训。要充分利用现有的养老、医疗等机构培训一线护理人员;鼓励高校、中职学校开设老年护理和管理专业，培养老年护理和管理专业人才。此外，还要发挥各类社会培训机构培养养老服务人员，通过多渠道、多形式的培养养老服务人才，缓解当前一线专业护理人员和管理人员短缺问题。
医养结合调研报告(二)
为了解我市医疗卫生与养老服务结合工作开展情况，探讨如何更好地贯彻国务院办公厅《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，去年11月20日起，市人大工作研究会鲍小如、吴新太、郑继忠等一行,采取实地走访、座谈交流等多种方式,先后深入到市老年公寓、屯溪康乐老年公寓、徽州区市第三人民医院、黄山区孝为先老年公寓、屯溪区蓝天夕阳红护养院、昱中社区阳光养老乐园服务中心和定位呼叫平台等处,了解我市养老事业和医养结合的现状，还到东至县中医院老年养护中心参观考察了他们推进医养结合的先进经验。通过调研，初步了解了我市养老和老年医疗服务现状，并就我市如何贯彻国务院办公厅的《指导意见》与有关部门进行了多层面多角度探讨。现将有关调研情况报告如下。
一、我市养老服务与医疗保健事业发展的现状
十二五期间，我市各级党委政府十分重视养老和医疗保健事业的发展，全市养老敬老机构形式多样，发展较好。有公办区县级养老院7家，公建民营养老机构2家，社会办养老机构17家，乡镇敬老院71家，医养结合医院2家，共有养老床位8023张，同时，为城乡60岁以上老人发放了老年津贴，可以说基本上实现了老有所养全覆盖。全市医疗卫生事业也得到了长足发展。市区县人民医院、中医院、精神病院、妇幼保健院大部分得到了扩建、改建和重建，乡镇卫生院、村医务室面貌得到全面改善，公立医院改革全面推进，城乡医保、大病救助全面实施，老有所医同样也实现了全覆盖。医养结合方面，也涌现出一些好的典型，尽管不完善，但是确实是我市医养结合的有益探索。
1、政府主管，公立医院医养一体型。如黄山市三院(徽州区人民医院)今年5月开设老年病科，设置病床44张，已接收一般敬老院无法承担的失能、半失能老人150人次。其做法是：老人处在病态时，办理住院手续，即为医，按住院收费，有医保的按规定报销医疗费用;当病情稳定，处于恢复期时，转为养，按托老模式，自理规定养护费用。市三院的做法，积极探索出了一条医养结合模式的新路。
2、政府主办，社会机构托管型。如市老年公寓和黄山区孝为先养生疗养服务中心，是民政部门投资的公建民营的养老机构，条件设备齐全，服务规范，收费合理，而且还自聘了医护人员，
解决老人简单的小病处理，是有条件的老人养老的好去处。
3.政府主办，社区服务普惠型。如屯溪昱中街道办事处与黄山市拨拨就灵信息化服务中心共同兴办的阳光养老乐园和智能信息化养老定位呼叫机系统，把社区老人居家养老工作做的很细很扎实，不仅开展日间托老服务，而且利用定位呼叫平台，通过养老定位呼叫机，及时了解老人居家养老时医疗保健需求和安全急救，还延伸至生活照料和家政服务，提供了快捷方便的现代化居家养老服务。
4、政府主办，乡镇五保老人全托型。以黄山区甘棠镇敬老院为代表的我市各乡镇敬老院绝大多数食宿条件改善，管理服务到位，和
当地卫生院建立联系，定期为老人体检，做到小病不出院，五保户都能在敬老院颐养天年。
5、社会主办，民营医院医养一体型。如民营的黄山屯溪蓝天夕阳红护养院从2013年起就收治老人。他们的想法就是：要把躺在床上的，让他坐起来，把能坐的要让他站起来，把能站的要让他走起来，收费不高，赢得不少老年病人的赞许。
6、社会投资，民政扶持专业养老型。市康乐老年公寓是民办养老福利机构，利用旧厂房改造而成。设有康乐爱心护理院等300个床位，地处市内，交通方便，服务周到，价格低廉，一般群众能接受。
二、开展医养结合遇到的困难和问题
尽管我市老年医疗、养老事业和医养结合上呈现了一些好的典型，但与当前飞快到来的社会老年化需求相比，无论在机构、床位数量，还是在服务质量、医养水平上还不能满足需要，特别是医养结合工作上还存在不少困难和问题，具体表现在：
1.受现有的医、养体制和机制制约，医养难结合。现有的体制和机制是民政系统管养老不医护，而卫生医疗系统则是管医疗不养老，养老和医护两张皮，经费专列，专款专用，治病的医保钱只能花在医院，老年人在养老机构中就医费用，则无法在医保报销。就是像市三院这样改革创新，利用资源，有病看病，无病疗养，各计各帐，但是医养不结合，医保结算还是很麻烦。在机构养老院或敬老院的老人有病又必须到医院去治，慢性病在养老院长期疗养，医疗费是不能报销的。
2.在养老机构和床位不足的同时，托老养护费用高，使得机构养老入住率不高。据民政部统计，到2014年底，我市60岁及以上老年人口26.6万人，其中70、80岁以上老人为10.37万和3.6万人，
空巢老年人数达10.64万人，高龄人口中患慢性病需要长期护理的有2.5万人。按讲，我市养老院市场需求很大。但是，由于现有的养老机构床位费、护理费过高，尤其是失能、半失能老人，护理费用更高，社会大部分低收入工薪阶层老人承受不了，不敢问津。造成不少低收入慢性病老人不得不留在家中，得不到专业的护理服务。市三院老年科44张床位，常住30人，大多是离退休老人;市老年公寓是国家投资，设有250个床位，目前入住131人，基本也都是离退休老人;黄山区孝为先养老院也是国家投资，设有床位160个，入住老人才20多位。
3.社区医疗、养老服务机构缺乏优质医疗资源。在社区居家养老中，老年人除日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询以及中医保健服务外，急需的是失能、半失能老年人在生活照料和康复护理等多方面服务。但是社区卫生服务中心仅能开展一般门诊服务和公共卫生服务为主，均没有深入居家养老服务，不能满足患慢性病的老年人的康复疗养需求。已经设置的社区养老服务通常只能提供日间照料功能，缺乏内设医务室和医疗设备，养护人员技术水平也不高，且没有和医疗机构对接。
三、加快推进我市医养结合的几点建议
随着人民生活水平显著提升，健康与养老服务需求越来越迫切。加快推进医养结合型养老模式建设，是全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展养老服务产业要求，也是发展养老服务业和健康服务业的重要任务,更是让老年人及时有效地获得医疗护理、安度晚年的重要保障。国务院顺应民意，批转九部委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，是利国利民的民生工程。加快推进我市医养融合，对于提升全民健康素质，稳增长、促改革、调结构、惠民生，对全面建成小康社会都具有十分重要意义。
为加快推进我市医养结合工作，我们提出以下建议：
2.加快推进医养结合工作，全面实现医养结合的养老服务。
一是机构养老、敬老院要建立医务室。机构养老是是专业化的养老服务，也是医养结合的最佳载体。我市两处公建民营养老机构条件具备，只要注入医疗机构，就能实现有效的医养结合的养老服务。建议民政、卫生部门和经营者按照国务院文件精神，顾全大局，精心操作，精准谋划，选派精干医务人员，进驻养老机构，开展医养工作。区县公办养老院必须设立医务室，乡镇医院要为敬老院提供及时优质医疗服务，解决孤寡老人的医疗护理。各级卫生部门应对机构养老办医疗服务给予大力支持，条件具备的，要及时为其办理医疗机构执业许可证;医保主管部门对上述机构发生的医疗费用，按照老人参加的城乡基本医疗保险的规定结算。鼓励具有执业医师资格的医生到具备养医融合条件的服务机构开展多点执业。
建议市二院新址搬迁要抓紧进行，以便市老年公寓、屯溪社会福利中心老年人可以就近就医，建立医养两家医养结合关系。
二是综合医院要以人为本，延伸养老服务。开设老年病区，做好老年康复治疗。在综合医院窗口要设置老年人优先标志，为行动不便的老年人提供门诊、住院陪同服务，在医疗服务中提供高质量的医疗服务，体现爱老、敬老的良好风尚。民政部门要按规定，对开展医养结合的综合医院，给予床位补助。
三是基层社区要依托社区卫生服务中心为老年人提供基本医疗康复服务。基层社区是养老事业的必要补充。社区卫生服务中心(日间照料中心)要以包片的形式，明确责任，一对一的对区域内的老年人提供健康管理等精准服务。每个社区卫生服务中心要定期为老年人提供健康体格检查，为老年人建立健康档案，掌握健康动态信息，开展健康教育、查询和健康评估。要创造条件开设家庭病床，为行动不便的老年人提供基本医疗康复服务。
为解决大多数居家养老的人员急病呼救、急事求援，建议在全市推广屯溪昱中阳光养老乐园和智能信息化养老定位呼叫机系统，解决
辖区内居家养老的医疗保健、定位急救问题。政府应当安排专项资金，予以支持，电信部门要积极配合，给予优惠。
要按照国务院《指导意见》精神，鼓励社会资本投资兴办医养结合机构。加快研究制定扶持社会资本投资兴办的护理型养老机构建设的政策。在建设补贴、运营补贴、定点医疗等政策上要予以倾斜，逐年增加。政府职能部门要进一步加强横向联系，打破条块分割，统一制定和完善机构设置标准、从业人员上岗标准、服务标准和管理规范，建立健全机构评估制度，设定和退出机制。同时整合民政、卫生医保部门的相应资金，形成统一的支付体系，对医养结合型养老机构给予整体的资金扶持。要鼓励医疗机构内优秀的执业医师和执业护士到医养结合机构中轮岗服务，对派驻医养结合机构的医务人员，职称评定、工资待遇福利不变，积极支持引导养老护理员参加养老护理职业技能培训，要研究养老机构护理人员岗位补贴规定。市职业技术学院要研究学科设置，加快对医养结合医护人员尤其是护理人员的培养。医养结合护理机构及其医护人员应纳入卫生部门统一管理，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评先评优等方面，与公办医疗机构享有同等待遇。
一、我县养老服务业发展现状
（一）发展基础
1.
居家养老服务模式逐渐形成。近年来，通过政府购买服务、协调指导、评估认证等方式，积极鼓励社会组织、家政服务企业、居家养老服务专业机构，为90%的老人提供居家养老服务，为7%的老人提供社区服务，为3%的老人提供机构养老服务。如桃源县乐怡园养老服务中心就是由社会力量举办的居家和社区养老项目，该中心积极探索适合桃源本土特色、为社区五保、孤寡、困难等老年人开展了助餐、助洁、助医等系列上门延伸服务活动。
2.
各类补充养老项目有序推进。突出推进了以日间照料中心和农村幸福屋为主的养老项目，2018年建成日间照料中心7个，2019年建立日间照料中心5个，建成了67家农村养老“幸福屋”，现如今全县敬老院占地面积达到260亩，建筑面积达到5.3万平方米，实现了每个乡镇达到了
1-2所敬老院的目标，有效的为所在村（居）的留守老人提供健康保健、心理咨询和文体娱乐等服务。
3.
养老服务改革试点全面铺开。为贯彻落实省市要求，我县居家和社区养老改革试点工作深入实施。目前，已建立了老年数据库，对全县高龄、失能、贫困、空巢等特殊困难老年人进行了大摸底、大排查；以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系正朝着布局合理、功能完善、规模适度、覆盖城乡的方向大力发展。
（二）存在突出问题
政策支持力度有差距。一是补助标准低。尽管2016年出台了17号文件，但民办养老机构床位补贴和运营补贴的标准还较低，离市政府文件要求还有较大差距，护理员特殊岗位补贴制度没有实施。二是补贴范围窄。目前只对县城规划区内社会力量举办的、经县民政局验收达到国家运营标准的养老服务机构实施运营和床位补贴，全县享受补贴的只有一家。三是政策支持欠缺长久性。目前补贴政策只管三年，并且只补贴民办养老机构，造成部分农村社区养老服务设施无力运行，近年来投入建设的15家养老服务示范点，现在运行的只有7家。
养老资源利用率低。一是敬老院入住率低。我县目前有41所农村敬老院，总床位2400张，入住五保老人不足1100人，床位使用率不到50％。二是敬老院整合效果差。提倡将全县老、旧敬老院进行关停整合，对场地、设施较好的敬老院进行提升改造，转型升级，但收效甚微。三是敬老院管理服务不到位。部分敬老院管理、护理人员缺乏责任心，本着多1人不如少1人的原则，不愿接受社会老人入住。
养老服务体系不健全。近年来我县探索了以公办敬老院为主、民营养老为辅、日间照料和农村幸福屋为补充养老产业的发展模式，但这些项目建设与服务范围还是在初级阶段，民间资金投入没有积极性，民营养老模式发展缓慢，实质上的健康养老体系还没有形成。
二、关于加快健康养老服务业的建议
为不断提高我县社会化养老水平，促进我县健康养老事业加快稳定发展，特提出以下建议：
提升组织推动力度，提振发展信心。一要建立组织机构。健全和完善养老服务体系建设领导协调机构，健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。二要建立考评机制。将养老服务纳入县、乡镇(街道)、县直单位责任制，加强督促协调，确定各成员单位在推动养老服务设施改造、项目建设的职责和责任。三要建立议事制度。对社会力量申请兴办民办养老机构的实行一事一议，在政策允许范围内，降低准入门槛，精简行政审批环节，建立“一门受理、一并办理”的并联审批平台，提高工作效率。
规范养老扶持政策，留住各方人心。一是统一运营补贴。按照自建床位数核算补贴标准。对接收“三无”老人、农村“五保”老人、优抚对象、空巢留守老人、低收入老人、失能半失能老人等人员的民办养老机构要重点保障，实行购买服务，确保供养机构“不吃亏”。二是统一护理员岗位补贴。护理员是特殊岗位，要在保证持证上岗的前提下，切实落实他们的岗位待遇，补助标准实行自然增长，按时提高。三是统一补贴范围。养老机构补贴的范围应扩展到全县所有社会力量举办的养老机构，非营利性、营利性养老机构可分级补贴。由城乡社区举办的日间照料中心、城乡医养“健康屋”、城市“宜老自助屋”、农村“互助幸福屋”等非营利性养老机构及养老服务设施实行定期补贴，确保长久运行。
有效整合利用资源，推进一体化建设。按照“政府主导、社会参与、多方协同”的工作思路，使各方资源优势互补、合理配置。一是优化政府敬老资源。要建立完善的乡镇（街道）运作平台和支持系统，多渠道、多形式、多方位开展居家养老服务。尽快整合基层民政、劳动、卫生、旅游等公共服务资源，对社区老人实行免费开放，最大程度地发挥现有设施的功效。二是整合社会服务资源。要完善部门结对帮扶制度，鼓励辖区内的学校、医院、企事业单位结对共建，提供适当的资金、场地、设施等，并定期开展保健知识讲座、健康体检等活动。积极开展项目化签约承诺制服务，向资质高、信誉好的社会服务机构购买老人日常必需服务，拓宽居家养老服务的供给面。
据报道，南京有120多万老人，98%是居家养老，约需居家养老护理员4.3万人，而目前全市持证上岗的专（兼）职养老护理员只有3000人，养老护理员缺口达4万人！日前，记者从南京市民政局主办的2014年全市居家养老服务组织负责人培训班上获悉，南京将创新居家养老服务方式，其中，“家属照料型”模式让人感觉很新鲜，子女、儿媳在家照顾卧床不起的父母公婆，政府也可以给其发月工资。
说到底，养老问题是一个综合性问题，政府、家庭、社会力量在这一问题中究竟应当承担什么样的责任？如何引导民间力量的参与？这些都是需要国家更高级别的部门尽快做出顶层设计的。在此，我们也希望这一天能够早些到来。
【关键词】天津市养老院公建民营SWOT分析
【中图分类号】D632.9【文献标识码】A
一、研究背景
根据联合国人口署数据，某一地区老年人的年龄在六十岁以上的人口比例占到全部人口的10%，或者年龄在六十五岁以上的老人数量占全部人口的7%，则认为该地区已呈现人口老龄化的形态。据国家统计局数据显示，截至2015年，我国大陆人口60岁及以上人口为22182万人，占16.15%，同2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口比重上升2.89个百分点。[1]我国人口老龄化已呈现明显上升趋势。为应对严峻的人口老龄化形势，我国逐步建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多层次养老服务体系，而随着家庭养老功能的逐渐弱化，机构养老的支撑作用愈加重要。为促进养老机构的良性发展，改善公办养老机构“高耗低效”的现状，破解民办养老机构的发展难题，国务院于2013年提出开展公办养老机构改制试点，即政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，鼓励民间资本通过委托管理等方式运营公有产权的养老服丈枋，不断提高服务水平。①
天津市作为最早进入人口老龄化的地区之一，其老龄化进程已进入加速阶段。据天津市统计局数据显示，截止2015年，60岁及以上人口为235.91万人，占15.25%，其中65岁及以上人口为148.66万人，占9.61%[2]（2010―2015年天津市老人数量详见图1）。而市老龄办与有关部门合作进行的“天津市失能老人生活状况抽样调查”显示，2014年天津市失能老人总数为14.33万人，到2020年，将会有17.09万人，到2030年，将会有21.48万人。天津市人口老龄化发展呈现出老年人口增长快、失能失智老人增长快、老人空巢化现象严重等特点。
为应对巨大的养老压力，促进养老服务业更好地发展，天津市政府积极响应国务院的号召，于2014年下发《关于开展公办养老机构改革试点的通知》，要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营，并率先对区级国办的12家养老院进行公建民营的改革。
在传统养老管理体制饱受诟病，遭遇发展瓶颈的背景下，“公建民营”是转变政府管理职能，实现养老事业改革的重要抓手。为进一步明晰天津市养老院“公建民营”改革的成效，并为天津市乃至全国其他地区的养老院发展提供可资借鉴的建议，本文在明确概念的基础上，通过实地调研数家“公建民营”养老院，运用SWOT分析模型，从内部优势、劣势及其外部机遇与威胁四个方面对该模式进行了详细分析。
二、养老院“公建民营”运行模式
1.概念界定
“公建民营”作为新型的养老机构运行模式，学术界对其概念尚未形成统一界定。全国老龄委副主任曾指出，“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任，[3]并认为公建民营与公办民营有所区别，“公办民营”是各级政府和公有制单位在已经办成的公有制性质的养老机构基础上的改革，是盘活存量领域的改革，“公建民营”则是在发展增量领域进行的改革。[4]
天津市民政局在《关于推进我市公办养老机构公建民营的意见》中提出，从2014年起，新建公办养老机构建成后，一律实行公建民营；对于现有的、具备条件的公办养老机构，逐步实行公建民营改革。由此可知，天津市实行“公建民营”的范围不仅限于新建的公办养老机构，也涵盖现有的公办养老机构。
2.模式解析
养老机构公建民营的运行模式，是福利多元主义理论在现实中的应用。同时也是在新公共管理理论指导下，政府转变职能的重要体现。其具体运行模式是由政府出资，以公益性为主要功能定位，在公开招标的基础上，引入专业化管理团队。经过各地的探索实践，代表性的实施模式有租赁经营、委托经营，参股、出让等方式。政府与市场通过签订合同形成合作契约关系，明确各自职责，市场成为服务的直接提供者，政府则从直接提供服务转变为购买和监督服务，二者优势互补，不断提高养老服务的质量与水平。其具体运作模式图如下：
如图所示，养老院公建民营运行模式不同于公办养老院政府统包统办或民办养老院自我发展模式，该模式涉及了政府、市场与老人三者间的良性互动。政府与市场通过租赁、委托、参股、出让等方式订立合同与契约，建立合作关系，政府于微观事务中脱离，承担监管职责，市场根据自负盈亏原则，负责具体服务与运营工作，从而有效规避政府失灵与市场失灵。这既是对我国21世纪初倡导的社会福利社会化的深化，也是在经济新常态下政府应对不断加快的人口老龄化采取的多元主体混合供给养老服务新模式的尝试。[5]老人始终居于该模式的中心地位，既有政府为养老院的公益性保驾护航，又有民间团体提供专业服务，无疑大大提高了老人机构养老的生活质量。
三、养老院“公建民营”运行模式的SWOT分析
1.“公建民营”运行模式的内部优势
（1）公私合营利于优势互补
天津市养老机构的“公建民营”模式，就是在社会福利社会化背景下，突破以往公办、民办养老机构将政府与市场相分割的传统，以合同的形式实现政府与市场的合作。天津市南开区养老中心便是采取“公建国办、股份制合作、吸收社会资金、市场化运营、企业化管理”的管理模式，武清区第二养老院则是在公开招标的基础上，委托专业的管理团队进行管理。该模式的优势在于，一方面，改善了公办养老机构高耗低效的弊病，另一方面，引入市场机制激发了养老活力，也降低了社会力量参与养老事业的门槛。同时，其在性质上仍为国办养老机构，既可以保证其公益福利性|，又能够发挥运营团队的专业性，从而保证服务效率与质量的提高。
（2）政府帮扶降低运营成本
（3）专业团队保证服务质量
“公建民营”运行模式通过引入专业化的管理团队，从而保证了高质量的养老服务。天津市南开区养老中心，发挥专业化团队优势，实施智能化管理。其不仅拥有完备的硬件设施，还配备有专业营养师，并与老年大学合作，以丰富老人的精神生活。其医养结合的特色，更是有效解决了老人看病难的问题。其完善的设施与服务使其成为全市具有医养结合特色的“绿色养老基地、机构养老标准化服务示范基地、养老护理人员培训基地、双拥共建养老示范基地和南开区养老服务信息化管理中心”。
（4）政府监管保证公益属性
2.“公建民营”运行模式的内部劣势
（1）发展经验不足
天津市自2014年起实行养老机构的“公建民营”改革，该运行模式作为新生事物，无论政府或者市场都缺乏足够的发展经验。如何让公建民营型养老机构在激烈竞争中保持优势，政府与市场的如何分工才更有效，两者的利益又该如何精细划分，目前仍然存在许多细节性的问题仍需要双方一共摸索，共同合作，不断总结经验，方能使得该模式更加完善。
（3）部分运营者过于追求利益
在实际运营中，由于市场机制的固有弊端，在进行社会化运营，激发养老活力的同时，也可能带来过分追求利润的风险。部分运营者一味追求盈利，极易忽略福利性与公益性。另外为了降低运营分险，个别机构存在拒收失能失智老人的现象。
3.“公建民营”运行模式的外部机遇
（1）政府的政策扶持
为鼓励社会力量参与养老事业的运营，天津市对“公建民营”性质的养老机构给予了丰富的补贴政策。主要补贴内容有：一次性建设补贴、运营补贴、困难老年人入住补贴等。运营补贴，即对收养生活自理老年人的养老机构床位，每年给予每张床位补贴1050元；对收养生活不能自理（介护）和半自理（介助）老年人的养老机构床位，每年给予每张床位补贴2250元；困难老年人入住补贴，对收养的政府重点保障的困难老年人，给予全额或部分住养资金补贴。③同时，“公建民营”养老机构还可享有防范意外风险补贴等的优惠政策。多样的补贴与扶持政策，降低了其运营成本，利于其服务质量的提高。
（2）养老需求的增多
截至2015年，60岁及以上人口为235.91万人，占15.25%，其中65岁及以上人口为148.66万人，占9.61%。天津市人口老龄化进程已进入加速阶段。同时京津冀养老一体化的实施，无疑又使得老年人口数量增多。另一方面，由于计划生育的实施，以及外出打工子女人数的增多，家庭养老功能逐渐弱化，而养老的刚性需求使得养老机构的支撑作用愈加重要。不断增多的养老需求，意味着广阔的养老市场，因此，大力发展养老产业早已成为政府和社会的共识，这对于公建民营养老机构而言，无疑是巨大发展机遇。
（3）传统养老观念的转变
随着时代的发展，“养儿防老”的传统观念正逐步受到冲击，许多老人不再将入住养老院视为被抛弃。相反的是，由于家庭结构的改变，在一项对天津市入住养老机构老人的调查中发现，九成以上的老人属自愿入住养老院。其中有53.1%的老人是为了减轻子女的生活负担，46.9%的老人是为了享受专业人员的服务。37.5%的老人为了能和老年人在一起，共同语言多。[6]由此可见，养老机构已获得许多老人的接受与认可，而专业全面的服务则是公建民营养老机构占取市场份额的重要条件。
4.“公建民营”运行模式的外部威胁
（1）政府监管存在疏漏
（3）容易发生目标偏离
由政府出资，社会化运营的“公建民营”养老机构，极易陷入公益与盈利的矛盾之中。公办养老机构的首要目的便是发挥“兜底”功能，虽然公建民营的养老机构都曾保证托底功能，但在运行过程中，民间团队极易发生偏离，利用政策优惠建成高档豪华盈利会所，收取高额费用，将那些有实际困难的老人及普通工薪阶层拒之门外。
三、完善养老院“公建民营”模式的对策分析
综合以上对天津市养老机构“公建民营”运行模式的SWOT分析，可在一定程度上明晰该模式的优劣势及机遇与威胁。为更好地发挥其优势，弥足劣势，利用好发展机遇，有效规避及应对可能的威胁，依据SWOT模型，其战略组合如表1所示，并在此基础上提出建议如下：
2.促进养老产业协会的建立与完善
养老产业协会作为社会组织，既发挥着监督政府与民营组织的作用，也为养老产业的发展提供了一个交流与合作的平台。公建民营性质的养老机构，对于各区政府来说，都是新事物，都处于摸着石头过河的探索期，而养老产业协会的成立，则为其搭建了一个经验交流，共同探索，互助合作，共同发展的良好平台，从而利于天津市养老机构公建民营模式的不断完善与成熟，助推该类养老机构向高质量高服务方向发展。南开区养老协会的成立便是一个很好的示范。
3.建立多元公开的监督机制
公建民营养老机构想要实现持续发展，离不开多元化的监督机制。监督主体主要为政府、第三方及老人自身。政府的监管主要体现在对服务质量、资金用途等方面，政府应该完善监管方式，定期与不定期相结合，并听取养老机构的工作汇报，以保证高水平的服务质量。同时应引入专业化的第三方评估机制，运用专业的技术与方法，对养老机构的服务等进行评估，以弥补政府监管中的疏漏之处。此外，老人的利益诉求最值得重视，却最易忽略。因此，各养老机构应当鼓励院内老人成立老人自治组织，对养老机构的各项工作进行监督，并集中老人们对饮食、护理、娱乐等方面的意见，反馈给院方，保证为老人提供最满意的服务。
4.注重服务质量的提高
天津市公建民营养老机构，想要在激烈市场竞争中占取一定的市场份额，离不开高质量的服务。首先应该坚持医养结合特色。医养结合成为许多老人选择公建民营养老机构的第一理由。而坚持医养结合还应完善以下细节问题。一是应当保证基本医疗设施的完浼白愎蛔ㄒ狄交と嗽钡呐浔福防止医疗设备沦为摆设。其次相应的医保报销制度也应积极落实，这样才能保证医疗设备真正发挥作用，其次要注重护理人才的培养。对于在岗的护理人员，应完善统一的培训制度，进行定期培训。同时应建立相应的激励制度，物质与精神奖励相结合，以激发其工作积极性，缓解招工难问题。针对护理人员年龄普遍偏大的问题，该类养老机构可以与护工类的专业院校形成合作关系，从而为养老院注入年轻新活力。此外，该类养老机构可加大智能化设备的使用率，以科学设备检测老人身体的各类指标，在减轻护理人员工作压力的同时，也保证了服务的科学性与可靠性。
5.保证公益与福利属性
公建民营养老机构不能背离公益属性，鹤童公益养老集团董事长方嘉柯认为，公建民营的产权依然归国家所有，其天然的公益性决定了公建民营机构应该首先为三无老人、五保老人和高龄失能老人兜底，在公建民营过程中，各地应该明确公办民营养老机构的功能定位――公益性，做好困难老人的兜底工作。[7]因此政府应当明确功能定位，建立甄别筛选机制，对该类养老机构入住老人类别、收费标准等各方面做出严格规定与监管，优先保证三无老人、五保老人、失能失智老人入住，从而满足弱势老人的养老需求。同时政府也应列出相应负面清单，对民营组织的行为加以合理规制，防止公建民营养老院走形变样，丢失公益性。此外，政府要适当加大财政补贴与扶持力度，以减轻民营组织及弱势老人的经济负担，最终彰显公建民营养老机构的公益属性。
参考文献：
[1]2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报.中国国家统计局
[2]2015年天津市人口主要数据公报.天津市统计局.天津市2015年全国1%人口抽样调查协调小组办公室
[3]阎青春.养老机构的“公办民营”与“公建民营”[J].社会福利，2011（01）：13-15.
[4]王雪辉.养老机构公建民营运作模式探析[J].行政管理改革，2016（8）：38-43
[5]董红亚.养老机构公建民营：发展、问题及规制[J].中州学刊，2016（5）：71-76
[6]国家统计局天津调查总队课题组.关于天津市养老机构发展和入住老人生活状况的调查报告[J].求知，2015（2）：46-48
[7]方嘉柯.公建民营不能背离公益初衷[N].中国社会报，2014-09-15.
[8]方浩.养老机构公建民营：现状、特征及问题[J].经济与管理研究，2016（05）：90-97