摘要：中国人口老龄化进程具有特殊性，我们的基础国情、发展路径和治理模式更对其应对方案提出了特定要求，亟须走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路。中国在积极应对人口老龄化中具备一核多元的治理范式优势、国家—家庭—社会相均衡的治理结构优势、大国模型和文化背景下的国家禀赋性优势，以及时代更迭和技术跃迁可能带来的后发比较优势。应在厘清积极应对人口老龄化国家战略与人口发展战略关系的基础上构建积极老龄观以优化国家战略实施环境，融会老龄社会治理的中国优势以形成“身—家—群—国—世”相贯通的整体性治理格局，不断凝练并充实积极应对人口老龄化的“中国方案”体系。
关键词：人口老龄化;老龄社会治理;中国方案;家庭;人口治理
作者胡湛，复旦大学老龄研究院教授；彭希哲，复旦大学人口与发展政策研究中心教授；吴玉韶，复旦大学老龄研究院教授。（上海200433）
健康长寿是人类发展的永恒追寻。全球人口健康水平及预期寿命在近百年间取得相对普遍的突破性进步，国际社会将之视为20世纪最重要的发展成果之一，而人口老龄化正是其集成表现，并随着人口转变过程加快而成为人类社会的常态。作为一种将长期持续并不断演化的人口现象，人口老龄化兼具现实性与建构性，我们对其只能适应、可能延缓却不能逆转。它给社会经济发展带来若干现实挑战，反映出现有发展机制和制度模式对人口年龄结构变动的不适应而产生矛盾，但与此同时，我们对老龄化的定义方式和应对模式又直接建构了这种挑战的强度乃至性质，创造出治理回旋空间。这无疑使治理模式的主动创新和公共政策的动态调节成为必须，如何积极应对人口老龄化已成为崭新的全球性重大治理议题。
在此背景下，党的十九届五中全会适时决定“实施积极应对人口老龄化国家战略”，体现了最高层级的国家意志与发展定位，凸显出老龄社会治理的划时代意义。随着我国步入第二个百年新征程，全面建设社会主义现代化国家步伐不断加快，而人口老龄化深化亦与之同步，并将始终伴随社会主义现代化强国的实现过程。在此历史关口，全国老龄工作会议召开和《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》印发，集中指明要“走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”。这不仅意味着探索中国自己的老龄化应对方案已极具紧迫性，还隐含中国积极投身全球对话并贡献老龄社会治理经验与智慧的担当。本文由此对凝练“中国方案”以积极应对人口老龄化的必要性进行剖析，尝试厘清并识别老龄社会治理的中国特色乃至优势，进而探讨在夯实拓展既有优势的基础上探究中国方案的可能路径。
一、凝练“中国方案”应对人口老龄化之必要性
（一）中国人口老龄化进程的特殊性
1951—2000年，全球老年人口（60岁及以上）规模增长三倍而至6亿，随后在2019年达到10亿，并将在2050年增至20—21亿，占全球总人口的22%。中国老年人口规模已从2000年的1.26亿增长为2020年的2.64亿，到2050年则可能达到4.80亿，预计占中国总人口的30%以上和全球老年人口的20%以上。从全球角度看，中国的老龄化进程有其显著的特殊性。我们不仅是老年人口数量最多、老龄化速度超快、区域异质性巨大的国家，应对人口老龄化的任务也相对最为繁重。目前看来，人类社会从未具备面对如此超大尺度人口系统和超复杂性地域范畴的老龄社会应对经验。
（二）中国国情和发展模式的特定要求
改革开放以来，中国老龄政策体系经历了不断改进的过程。以往我们完善老龄社会治理的主要路径有二，一是“摸着石头过河”，二是广泛借鉴西方经验。西方发达国家因步入老龄化较早而积累一定治理经验，尤其在应对养老负担、劳动力萎缩等发展压力上为全球社会提供了参考，我国政府和学界初遇养老金改革、推迟退休、生育政策调整等现实问题时的研究实践亦多以这些经验为参照。然而治理模式及其政策安排有鲜明的国家特征，尤其随着我国进入高质量发展阶段，我们已经很难继续通过借鉴西方经验来解决中国问题。例如现代养老保险制度发轫于西方19世纪末，二战后更遵循“普遍全面”原则以期覆盖全民，其制度效率在20世纪70年代达到顶峰，其后困扰于财政结构、阶层/代际冲突及老龄化加剧等而面临巨大挑战；中国则在改革开放后才真正推动养老保障模式从非缴费的福利型转变为缴费为主的保险型，其真正分水岭现于20世纪90年代中期并以国有企业改革为背景。不到30年间，我国当代养老保险制度面临转型、初创、拓展、改革等任务叠加，更不断承受人口老龄化加速的压力，目前正努力实现全国统筹和“应保尽保”，其治理难度为西方社会所未遇。
中国在积极应对人口老龄化的进程中无疑仍须不断总结先期老龄化国家的经验教训，但更重要的是将中国国情的特殊性与国际社会应对人口老龄化的普遍性相结合，摸索凝练出一条中国特色的积极应对人口老龄化道路，并与中国发展现状不断适配。党的十九大报告已明确提出到21世纪中叶“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”和“全体人民共同富裕基本实现”的宏伟目标，而届时恰是我国老龄化程度相对最高、老年人口死亡数相对最高、育龄群体萎缩相对最严峻的时期。不仅如此，世界发展格局的变化和科学技术革命的加速，亦不断推动老龄化应对模式突破传统思路和既往逻辑。在此时空背景下，积极应对人口老龄化必须以实现高质量发展为目标，而实现高质量发展又必须以积极应对人口老龄化为基础，这对我国老龄社会的发展提出了特定治理要求。
（三）国家治理体系和治理能力现代化的内在诉求
随着人口老龄化成为中国乃至全球社会的常态，老龄社会治理已成为世界各国直面的战略性议题。它是国家治理和社会治理的重要主题和核心领域，更是国家治理体系和治理能力现代化在老龄议题上的具体投射和现实聚焦。我国学界就此已大幅探索并形成丰厚成果，为正视人口老龄化和夯实老龄社会治理基础进行了必要的研究铺垫，但囿于步入老龄化历程尚短，其治理研究仍较多体现于描述性研究或应急性策略。这有其毋庸置疑的现实价值，但因多着眼于静态或局部的政策问题而常限于战术层面，且不少研究还不同程度地存在以“困境”或“负担”的“问题化”视角看待老龄化之消极倾向。随着积极应对人口老龄化上升为国家战略，中央更持续强调“积极”的科学价值，如何基于现实国情和新时代发展诉求而正视人口老龄化的“常态化”以“去问题化”，在综合其挑战与机遇的基础上对老龄社会治理格局予以整体驾驭，尤其以提升治理能力为导向而凝练积极应对人口老龄化的“中国方案”，从而在提升老龄社会善治水平的同时充实中国的话语体系，不仅迫在眉睫，亦极具现实意义和战略价值。
二、厘清积极应对人口老龄化的中国优势
人口老龄化的发展及影响已大大超出人类现有历史经验。随着中国特色社会主义进入新时代，中国乃至全球的社会经济形态和结构已与西方发达国家进入老龄社会的时代有很大不同，这为中国积极应对人口老龄化提供了空前契机，中国的政治体制、经济体量、人口规模、区域差异、文化传统、家庭伦理等基本国情更为我们应对人口老龄化提供了丰厚的资源禀赋和可持续的多元治理工具，亟须在识别中国特色乃至优势的基础上探究“中国方案”的可能路径。
（一）一核多元的治理范式优势
为最大限度发挥党和政府总揽全局、集中力量办大事、有效平衡短期目标和中长期发展战略等制度优势，我们在实践中摸索形成了独具中国特色的国家与社会治理范式，即在中国共产党领导下的多元主体共同治理，使我们在处理一些事关全局和涉及长期发展的复杂议题上具有其他国家难以比拟的整体性、灵活性和动员力。这一范式在推动当代中国高速高质发展进程中，以及脱贫攻坚、抗击新冠肺炎疫情等实例中所取得的伟大成就已有目共睹，是实施积极应对人口老龄化国家战略的坚实制度基础与优势。
西方现代治理研究起步较早，在理论界曾有引领作用，但其当前主导方向之一是主张新自由主义下的国家极简主义，片面强调社会的主导性地位及个体化权益，其治理整体性受到影响。西方学界近期较热衷于探讨治理的范式转换，其核心是“怎样改变国家角色”以及强化社会自治等方面，甚至有西方学者认为治理是“无需政府的公共管理”，以致列恩等不得不正本清源：“除了失败的国家之外，每个国家的政府都是治理的重要方面”。与西方体制不同，中国特色社会主义制度高度强调党的集中统一领导和国家责任，并在此基础上坚持和完善共建共治共享的治理体系，其治理内核显然不存在否定政府角色的隐含假定。虽然党和政府正在不断调整国家与社会的关系以实现本土化的“善治”，并在国家治理现代化的框架下充分强调“共治”，但与西方体制下“共治”的“去中心化”不同，中国的“共治”是“有中心”或“有核”的多元化，以党领导和政府主导下的“一核多元”治理合力来诠释“共治”，由此进一步凸显治理的系统性和整体性等范式优势。
在实施积极应对人口老龄化国家战略的进程中，将形成若干治理优势：其一，充分整合治理共同体的组织能力和资源配置能力，形成协同性较强的整体性治理网络。不仅包括政府、市场、社区、家庭等多元主体的协同参与，而且在行政网络中可形成中央与地方政府的纵向协同、多部门和跨部门之间的横向协同。其二，在宏观层面协调短期目标和中长期战略之均衡，以兼顾或平衡“应急性”和“可持续性”并保持治理内核统一。其三，在应对养老金等长线复杂议题时具备较大的灵活性和创新可能性（例如国有资产划转和调动地方闲置土地资源等充实社保基金），这也是我们的制度优势在应对人口老龄化中的集中体现。此外，党和政府领导下的中国治理体系始终具有强烈的自身改革冲动，多年来一直遵循“发现问题—解决问题—改进体制”的发展路径，这不仅能体现出“中国方案”独有的实用性，也形成了一系列符合中国国情的独特治理经验。例如“试点推进”就是土生土长且凸显中国特色的政策工具，这一模式有助于推动政策以“由点到面”的模式向全国推广地方经验，实现中央指导性与地方积极性的有机结合，也为将“地方方案”汇聚转化为“中国方案”夯实实践基础。
（二）国家—家庭—社会相均衡的治理结构优势
（三）大国模型和文化背景下的国家禀赋性优势
从更宏观的层面来讲，中国因其人口规模效应而存有诸多回旋空间。与人口规模较小的国家相比，中国在经济发展的动力、途径和方式上有更多可供选择的空间或余地。在人口负增长和老龄化背景下，巨大的人口规模有利于劳动分工深化、产业多元化、产业体系完备化以及知识创新扩散，劳动力流动带来的资源配置优化、人力资本提升以及技术进步等还可能大幅提高劳动生产效率。此外依托“人类命运共同体”及“一带一路”等“走出去”战略实施而充分参与国际分工，国际人口规模所形成的回旋空间有可能助推我们的回旋空间进一步拓展。国家禀赋性优势也将较大提高资源配置的灵活性，例如国有经济在我国经济总量占比很高、我国居民储蓄率亦居全球各国前列，这些特征不仅将有效保障养老资源的稳定性及多元化，还将以规模人口形成的旺盛消费需求推进国内循环畅通，并通过提升大国优势参与国际循环进而形成治理资源全球化格局。
（四）时代更迭和技术跃迁可能带来后发比较优势
在全球化的条件下，中国存在比较明显的后发比较优势，且不同地区的比较优势不尽相同。比较优势有较强动态性，发展初期的不利条件随着发展阶段变化会逐步转为新型优势，这是快速发展大国中比较普遍的区域发展现象。尤其与西方发达国家在工业化和后工业化时代遭遇老龄化不同，中国是在信息化、网络化的时代背景下步入老龄社会，这为中国积极应对人口老龄化提供了创新空间。传统治理和政策的操作空间在新的社会经济形态和科技环境下变得越来越小，必须在新的时代结构和科学技术框架下不断改革乃至重构老龄社会治理的诸多要件，才能真正挖掘老龄社会的潜在机遇。
以互联网/物联网、人工智能、大数据等为代表的科技革命正在极大改变我们现有的生产生活方式、产业结构、社会格局乃至政治形态，为老龄社会治理提供了新的应对资源和可能路径。科技创新及其广泛运用将有效地改变传统劳动就业模式，更使“虚拟劳动力”的利用成为可能，通过扩大人力资源基础和提高劳动生产率以维持经济的持续稳定增长，将为老龄社会治理创造坚实的社会财富基础。老年人以及老龄社会发展对技术进步和服务升级的需求也将传导至产业领域，从而影响老龄社会的产业形态，并对资源禀赋和政策安排提出新的诉求。人口老龄化导致储蓄增加而加速资本积累进而形成所谓“第二次人口红利”，随着经济禀赋更好的人口梯队进入老龄阶段而刺激消费形成“银发经济”，因适老产业发展而创造出新的行业与职业进而提振就业市场，这些可能性都客观存在，可为老龄社会发展持续供能，并有望成为中国经济增长的新动能。
当然，我们也要清醒认识到，尽管中国在积极应对人口老龄化中具备治理优势，但也存在若干结构性张力。我们不仅有老年人数多、老龄化速度快和区域条件复杂的国情现实，而且面对的是在经济未发达、就业未充分、社保未完善、产业转型未完成等约束条件下的老龄社会治理任务。故亟须在国家战略的全局视野中充分整合治理资源和有效融合治理框架，夯实拓展老龄社会治理优势的同时缓冲乃至部分消弭其不利影响，积极走出应对人口老龄化的中国特色之路。
三、探究积极应对人口老龄化“中国方案”的可能路径
积极应对人口老龄化国家战略在具体实施过程中需要展开大量长期性和全局性的研究与实践，不可能在短期内便形成定论。如何在新时代情境下进一步夯实、整合和拓展积极应对人口老龄化的优势，并在此基础上不断探索走出中国特色之路，亟须凝聚共识而重点探究。
（一）在国家整体发展框架中厘清人口老龄化国家战略与人口发展战略的关系
（二）在传承创新中华文化基础上探索优化人口老龄化国家战略的实施环境
其二，“积极看待老年人”意味着“老年人不全是问题”。联合国自20世纪中叶起推行的老年定义已作为制度要件渗入全球体系，但该定义依托于单一的生理年龄，反映的只是当时的人口健康条件和各国社会保障体系的耐受度。“重新定义老年”已成当前学界热点，我们对老年人的界定方式将较大改变老龄化的强度乃至性质，若以此为基础重新论证劳动就业和社会保障等制度安排，可能将呈现迥然不同的老龄社会治理图景。这说明“老年人”的概念有其生物学基础，但亦呈现建构性，其内部结构更错综复杂。将老年人视为一个简单整体并“问题化”，不仅易使其利益受损，更可能导致极大的人力资源浪费。
其三，“积极看待老年生活”意味着“变老不全是问题”。人的变老是其生命周期的必然阶段，但却不孤立。个体的成长过程是连续的，其能力在生命周期不同阶段的发展并不平衡且相互关联,不存在某个年龄阶段的各项能力都高或都低，也不存在某项能力在人的一生中持续上升或持续下降，而同龄群体中的不同个体更各显迥异，我们不能再以孤立“老”乃至孤立年龄段的基本预设和观念来思考今天的老龄问题。不仅如此，传统观念还习惯于把“老”与“衰弱”画上等号，这既缺乏对生命伦理的现代解读，也不利于老年人“自立自强观”的建立和自身能力发挥，更会滋生“讳老”和“忌死”的悲观主义倾向。
（三）融会老龄社会治理优势以形成“身—家—群—国—世”相贯通的整体性治理格局
2.家：从“家庭责任”到“家庭建设”。积极应对人口老龄化“中国方案”的特色之一就是家庭参与承担治理枢纽功能。中国传统文化强调“身家一体”——“家之本在身”，即个人和家庭（及其中血缘亲缘）的不可分性，并以此为本类推于国家社会而形成“家国同构”。与人类其他文明不同，中国家庭不仅充任人口繁衍和生产生活的基础单元，还具有一种本体论地位并联结了中华文明，更是“国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点”。正因有此渊源，尽管养老抚幼的“家庭责任”在公共语境下被反复强调及规制，但又何尝不是中国家庭的积极诉求和主动担当？毕竟赡养老人和传续血脉本就是其天然内核。哪怕在少子老龄化的背景下，当代家庭功能不乏磨损，但传统家庭网络（尤其亲子间）的纽带依旧强韧。无论是老年人养老的现实问题，还是老龄社会的可持续发展议题，家庭不仅具有独特且不可替代的效用，而且在国家和社会互动中形成中介。目前，国家已适时在制度层面着力强化“家庭建设”，突出强调对家庭能力的制度性赋能，搭载此进程将家庭能力建设作为积极应对人口老龄化的重点和特点，不仅能形成若干治理工具创新，更将夯实个人幸福、社会进步和国家发展的基础。
5.世：从积极参与全球化到推动构建“人类命运共同体”。随着中国进入新时代，世界也呈现新图景，中国积极应对人口老龄化的外部宏观环境正不断变迁。在构建“人类命运共同体”的发展目标下，中国面临着由全球化参与者向引领者的角色转换。而随着中国人口老龄化进一步发展，其人口结构转变将不断重塑其产业结构和资本结构格局并形成升级诉求。尽管全球经济长期低迷的可能性不断增加，但经济全球化仍是世界大势，未来也必然成为各国应对人口老龄化等自身治理问题的重要选项。对于中国这样的人口大国，其老龄化之有效应对不仅关乎自身发展，还将对全球人口发展格局及其治理进程产生深远影响。因此积极应对人口老龄化的“中国方案”应尽快形成国际视野。在此过程中，我们不仅要加快推动形成积极应对人口老龄化的“中国方案”，而且要探讨中华民族如何为全球老龄社会治理提供“中国智慧”并做出较大贡献，这对中国老龄研究的理论和实践创新同时提出了新的诉求。
（四）在推动老龄社会高质量发展的主题下凝聚当前重点治理议题
党的十九大高度强调“以推动高质量发展为主题”，这是实施积极应对人口老龄化国家战略的首要遵循。在这一主题及框架下，学界已有扎实的集群成果涌现，并深入推动了治理实践。本文从老龄社会高质量发展的操作性需求出发，针对探究“中国方案”及完善整体性治理格局中应引起更多重视的若干问题进行探讨。
1.在制度建设中补齐法律法规短板，夯实“依法应对”的国家战略实施基础。中央及各部委自党的十八大以来已出台涉老政策文件逾三百项，实施积极应对人口老龄化国家战略的制度基础初现雏形。然而与此同时，老龄制度建设亦呈现出“政策多，法规少”的窘境，国家现仅有一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，不仅缺乏实施条例及配套行政法规，而且修订周期长（自1996年首颁以来仅实质性修订一次）。“依法治国”是我国建设社会主义现代化强国的基本方略，“依法应对”则是实施积极应对人口老龄化国家战略的必然选择。我们亟须从中国人口老龄化基本国情出发，建立同国家治理体系和治理能力现代化相适应的积极应对人口老龄化法律法规体系，这是全面依法治国的应有之义，也是实施积极应对人口老龄化国家战略的首要任务。应对老龄化挑战远不能局限于老年人权益保护，近期应加快论证启动重点领域立法进程，还应在各级法规中强调建立老龄统计指标体系，从而为实现更高立法目标以呼应国家战略诉求而奠基。
4.推动资源整合和资源下沉，打造“社区养老共同体”。老年人生活在社区，社区是政策制定、社会管理、资源配置的基点。传统基层社区管理体制强调“条条”为主、“块块”为辅，上级谋定而基层落实。尽管这一模式具有贴近群众的优势，但因处于国家治理组织体系之最末端，拥有的行政势能最低，要么是可动员的资源有限，要么是有了资源却难以整合。目前，政府已向基层社区投入了大量养老服务资源，然而由于条块分割的体制制约，这些服务管理难以形成部门间的联动与合力，资源浪费与资源短缺并存，信息碎片化严重，较大削弱了对社区内家庭的辐射支持。我们亟须从老龄社会治理的高度来改革完善社区管理体制机制，尽快实现治理重心下移、养老资源下沉以强化社区老龄工作。在强化家庭养老功能的基础上充分发挥社区在公共服务供给上的天然地缘优势，使之向上对接政府行政资源、向下辐射家庭及个体，横向链接社会网络和产业资源，形成“社区养老共同体”以破除碎片化和有效增强养老服务的辐射性，实现家庭、社区、机构养老协调发展。
结语
在人类发展的历史长河中，人口中的老年人比例长期相对稳定在3%—5%的水平。1865年前后法国成为史上首个步入老龄化的国家，多数西方发达国家在随后不到百年间悉从其势，这一人口现象自20世纪后半叶起在发展中国家及地区亦趋于蔓延，目前正进入急剧变化并持续发展阶段。从本质上讲，人类对于人口老龄化的焦虑其实出自对发展的担忧，而“人口”与“发展”的关系在历史上总在不断动态互构，从农耕时代向工业和后工业时代发展进程中的每一次转型都会重构乃至颠覆之前几百乃至数千年的人口和发展关系，那些曾经不得不解决的“人口问题”常会变成后来不得不适应的“人口常态”或者新型发展的起点。人口老龄化正成为当代人类社会的常态，而我们也步入了信息时代、网络时代和智能时代。尽管它首先表现为一种人口现象，却又绝不囿限于人口范畴。我们更需要思考的是，在逐渐适应中国人口老龄化的过程中，如何在人口即将负增长但仍基数巨大、老年人口众多但经济禀赋不断强化、劳动力数量趋于降低而质量持续提高、养老压力加重但家国责任绵延不绝、区域差异巨大但大国优势凸显、技术红利展现却又潜伏不确定性等现实条件下，不断完善积极应对人口老龄化的中国方案。