新中国成立70余年来，在中国共产党领导下，中国社会发生了翻天覆地的变化。2019年《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”）颁布实施，职业教育进入新一轮发展机遇期，各种政策文件密集出台。2021年又恰逢建党100周年，中国社会全面进入小康社会，开启了建设社会主义现代化国家的新征程。2021年4月，全国职业教育大会在京召开，习近平、李克强等党和国家领导人就职业教育发展分别作出重要指示批示，为我国职业教育今后一个时期发展指明了方向。在此背景下，回顾我国职业资格证书制度发展历史，澄清当前对于职业资格证书制度、1+X证书制度试点工作等的一些误解，理性分析研判职业资格证书制度的发展前景和方向，对于促进我国现代职业教育事业发展，构建现代职业教育体系，具有十分重要的现实指导意义。
一、关于职业资格证书制度的基本概念
（一）职业资格证书与学历证书
职业资格证书是个体具备职业技能和专业水平能力的证明和认定文件，学历证书是学习经历、受教育程度的证明文件。二者分别代表了一个人的专业（职业）化程度和综合文化程度，是一种互补关系而非对立关系。在我国，职业资格证书分为从业资格与执业资格两种，前者是起点标准，后者是必备标准对一个国家或社会来说，职业资格证书的真实性、权威性、适用性，是职业资格证书的生命所在。学历证书作为一个人综合文化程度和水平的外在标志，在现代社会生活中一直扮演着重要角色，发挥着重要作用。
（二）职业资格证书制度
（三）“双证”沟通与1+X证书试点
二、我国职业资格证书制度历史回溯
（一）我国职业资格证书制度发展的历史背景
从政治经济学的观点考察，一个国家的现代化程度取决于其工业化进程，而制造业是工业化的核心和基础，支撑制造业发展的关键又需要有一支能够将科技发展成果迅速转化为现实生产力的高水平产业技术工人队伍。随着以工业大机器生产为基本特征和日益精细化的专业分工为基础和前提的现代工业化进程加快，对产业技术技能工人的整体素质和技能水平要求日益提高。我国实行职业资格证书制度的逻辑原点始终是建立健全高素质产业技术工人培养考核机制，培育构建科学规范的劳动力就业市场，培养提高产业技术工人的整体水平，破解结构性就业矛盾，为早日实现国家现代化提供强大的技术技能人才支撑。
（二）我国职业资格证书制度历史演进
1.八级工制度（1949—1978年）
1949年新中国成立之初，我国技术工人队伍建设在前苏联的影响下，开始实行的是八级工人技术等级标准和考工定级制度。这个制度的独特之处在于，工人的技术等级与工人工资收入直接挂钩，八级工对应的是八级工资制。这不但革除了之前采用“工分制”带来的不公平弊端，而且极大地刺激了工人们学习生产技术的热情，带动了企业对技术技能人才权益保护的重视，对提高工人社会地位和企业产品质量，促进社会生产发挥了极大作用。八级工制度在全社会产生了广泛而深刻的影响，受到普遍欢迎和好评。直到2011年，还有人呼吁恢复八级工制度，可见这一制度影响之深远。
在新中国劳动部第一任部长李立三同志的关怀下，1950年，东北地区在之前七级工资制加配给粮制度基础上，率先在全国开始实行按劳分配的八级工资制，随后在全国推广。1956年6月16日，国务院出台《关于工资改革的决定》，正式推出考工定级制度。1957年11月16日，国务院发布《关于国营、公私合营、合作社、个体经营的企业和事业单位的学徒学习期限和生活补贴的暂行规定》，对考工定级具体程序和内容进行了明确规定和说明。
随后，工人技术等级和工资等级实行全国统一的八级工制全面建立，实行国家统包统配和工资统一计划管理的劳动就业制度。全国上万工种的技术等级标准迅速建立，考工定级和考工晋级制度全面推行。当时规定技术等级的数目通常为1~8级，一级最低，八级最高，故俗称“八级工制”。工资标准也与此同步对应，1级最低，30元左右，8级最高100多元。每一个八级工都身怀绝技，是各大企业的镇厂之宝。在当时工资待遇普遍偏低的社会时代背景下，八级工的工资待遇和社会地位超过了同时代很多具有行政职务的领导，是许多工人一辈子追求的梦想。1963年，为适应生产技术的发展，国家组织力量对技术等级标准进行了全面修订，技术标准的整体水平有了新的提高。
不幸的是，随着“文化大革命”（1966—1976年）的到来，八级工制度、考工定级晋级制度很快陷入停顿，全国职业教育和培训工作遭到极大破坏。但必须肯定的是，八级工制度是我国特殊历史时期的产物，在国家社会主义现代化进程中发挥了重要作用，产生了重大影响。
2.工人技术等级考核制度（1979—1992年）
1976年10月“文化大革命”结束时，国民经济已经濒于崩溃边缘。随着1978年十一届三中全会胜利召开，政府通过拨乱反正，计划经济体制重启，国家经济建设重回正轨。1978年，国家组织力量再次修订《工人技术等级标准》，统计工种9100多个。1979年，工人技术等级考核制度建立。
1983年4月，劳动人事部门颁发了《工人技术等级考核暂行条例（试行）》，在全面总结历史经验和教训的基础上，恢复了中断多年的考工晋级制度，对工人的培训和考核做出重大制度性安排，工人技术等级考核工作重新得到贯彻落实。这一政策的出台，把技术等级考核与工资待遇有机结合，极大地激发了工人参加培训、学习技术的积极性，有利于提高工人业务技术素质。
1989年十三届五中全会后，我国劳动力市场及其运行机制开始形成，形成了初、中、高、技师、高级技师五级职业资格等级制度。1990年7月，为考察工人的思想政治表现和生产工作成绩，鉴定实际技术业务水平，调动工人劳动生产和技术业务学习的积极性，提高工人队伍整体素质，适应我国社会主义现代化建设的需要，国务院通过《工人考核条例》，同时废止1983年《工人技术等级考核暂行条例（试行）》。《工人考核条例》规定工人考核分为录用考核、转正定级考核、上岗转岗考核、本等级考核、升级考核，以及技师、高级技师任职资格的考评。1992年，我国第一部《中华人民共和国工种分类目录》正式颁布，整个工种分类目录依据国民经济一、二、三产分类，划分为45个行业，按照“行业——专业——工种”的体例共编制工种4700多个，将传统的八级技术等级制度简化为与国际接轨的初、中、高三级制，制定了科学严谨的编码和格式，进一步规范了标准体系。这些标准的修订完善和制度性规定的出台，为职业资格证书制度的推出奠定了基础。
3.职业资格证书制度（1993—2006年）
1993年十四届三中全会后，颁发了一系列有关职业资格的法律法规，职业资格日渐法制化，逐步建立起较为完善的国家职业资格证书制度体系。职业资格证书成为反映劳动者拥有特定职业技能、专业知识和工作经验的法定证明，在劳动力市场自由流通。
1993年11月14日，中共中央发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,“实行学历文凭和职业资格两种证书制度，逐步实行公开招聘，平等竞争，促进人才合理流动。”首次提出要建立学历文凭和职业资格证书两种证书制度（即俗称“双证”制度）。同年，劳动部发布《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》的通知，明确提出要建立国家职业分类、职业资格证书和职业技能鉴定制度。
至此，一个覆盖全国所有行业、职业（工种）、岗位（群），涵盖职业资格的设置、标准、培训、鉴定、使用等各个环节在内的职业资格证书制度体系得以建立。在这一背景下，各职业院校普遍实行“双证”制度，即学生在校期间除了完成学业获取学历证书以外，还必须参加相应的职业技能培训和鉴定，以便获得若干个职业资格证书，毕业时拥有两类证书（即俗称“双证”），以增强就业竞争力，提高实际工作能力。
4.国家职业资格目录制度（2007—2018年）
客观上说，职业资格证书制度是我国社会主义市场经济条件下科学评价人才的一项重要制度改革成果。它的推出，有力地促进了我国劳动就业制度的现代化，以及“双证”制度在职业院校办学实践中的落地实施，对提高专业技术人员和技能人员素质、加强技术技能人才队伍建设发挥了积极作用。
但是，毋庸讳言，这一制度在实际操作过程中也出现了各种问题，越来越多的声音对其存在的合理性和科学性提出质疑。其弊端可以归纳为如下四点：一是政出多门、证书泛滥。集中表现为证书太多太滥，除了人社劳动部门颁发的证书之外，其他各部委、各地方也各自制发各种名目繁多的证书，交叉重叠，部分证书毫无必要。二是管理混乱、监管缺位。由于政出多门，证书管理陷入混乱，一方面是相互之间互不认可，同一性质证书多个部门签发，缺乏统筹监管；另一方面是证书设置获取过于随意，部分证书无人审核、监管。三是名不符实、证书贬值。一些证书持有人所持证书与其实际工作能力不相符，有证书却不能证明其具有相应能力，证书与实际能力背离，导致用人单位不认可证书，职业资格证书失灵、贬值。四是催生证书经济、肆意敛财。一些机构和个人唯利是图，以各种名义随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，社会影响极坏，群众对此反应强烈。
伴随我国政府“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）改革日益深入，从2013年开始，国务院对职业资格证书市场清理整顿力度进一步加大，9月19日，下发《关于严格控制新设行政许可的通知》，对职业资格的设置、取消，以及纳入、退出目录等事项，明确了行政主管部门和严格审批程序。2014年8月，人社部印发《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》，明确提出“四个取消”：一是取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的准入类职业资格；二是取消与国家安全、公共安全、公民人身财产安全关系并不密切或不宜采取职业资格方式进行管理的准入类职业资格证书；三是取消国务院部门和全国性行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格；四是取消地方各级人民政府及有关部门自行设置的职业资格。这是一次重大的政策调整，意味着对过去国家职业资格证书制度存在的监管失控现象，从源头上予以治理，严格限制监管职业资格设置的具体行动。
2015年起，为降低制度性交易成本、推进供给侧结构改革、减轻用人单位和人才负担，激发各类人才创新创业活力，国务院多次发布《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》。截至2016年12月，国务院先后分7批取消434项职业资格，占国务院部门设置职业资格总数的70%以上。2017年5月24日，国务院常务会议决定设立国家职业资格目录，进一步降低就业创业门槛，对国家职业资格目录实行清单式管理，严禁在目录之外开展职业资格许可和认定工作。同年9月，人社部发布《关于公布国家职业资格目录的通知》，国家职业资格目录正式公布，共包括140项职业资格。这些举措在实际工作中起到了正本清源、规范管理、降低就业创业门槛、激发市场主体创造活力等的积极作用。经过多次调整，2021年人社部推出的最新版《国家职业资格目录》显示：列入目录的专业技术人员职业资格共58项，其中，准入类31项，水平评价类27项；技能人员职业资格81项，其中，准入类5项，水平评价类76项。两项合计国家职业资格139项。
至此，原来数以千计的职业资格证书，经过10余年的大力清理整顿，大量不必要的职业资格证书退出国家资格证书目录，职业资格证书整体数量缩减至139个。职业资格证书市场乱象初步得到遏制，职业资格证书制度在职业资格设置、培训、认定、发放、监管等各个方面都进行了重大改革。国家职业资格目录的推出，对于深化“放管服”改革，建立公开、科学、规范的国家职业资格目录清单，推动职业资格证书制度改革完善，提高职业资格设置管理的科学化、规范化水平，激发市场主体活力等具有重要指导意义。
5.职业技能等级制度（2019年至今）
伴随“放管服”改革的不断深入和《国务院机构改革和职能转变方案》的实施，职业资格证书制度逐步向职业技能等级制度转变，职业资格证书制度改革进入深度调整期。早在2017年4月，中共中央、国务院印发的《新时期产业工人队伍建设改革方案》就要求建立健全职业技能多元化评价方式，引导和支持企业、行业组织和社会组织自主开展技能评价。做好职业资格制度与职业技能等级制度的衔接。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，再次明确“完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式”；同年5月，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》提出“建立与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度”。2019年4月23日，人社部、教育部联合印发《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》。2019年8月，人社部印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，明确要求改革技能人才评价制度，建立并推行职业技能等级制度，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。以此为标志，职业技能等级制度初步建立。
三、“双证”沟通与1+X证书制度的联系与区别
（一）从内涵上看，“双证”沟通和1+X证书没有本质区别
客观地看，“双证”沟通与1+X证书制度实际上是名异而实同，在内涵本质上二者完全一致。其中，学历证书的部分，二者其实没有什么区别，都是需要对应完成学校教育的内容。不同仅在于“双证”沟通中的另“一证”职业资格证书，在1+X证书制度中变成了“X”即若干技能等级证书（表1）。前者作为国家职业资格证书制度的核心要件，具有权威性、强制性和通用性。后者作为基于市场机制下的社会职业资格证书，其社会效用还有待市场检验。
（二）从实现方式看，“双证”沟通和1+X证书有显著差异
从前文可知，“双证”沟通在当年试点时有两个方向。一是针对职业院校的在校学生。二是针对社会持职业资格证书（不超过6年）人员。历史实践表明，前者试点进展顺利。事实上，后来全国各地职业院校基本都实行了“双证”制度。而后者由于当时政策环境障碍，进展并不顺利，对于社会持证人员如何获得学历证书，存在政策风险和瓶颈，没有坚持下去。“双证”沟通本质上是要打通职业资格证书与学历证书的制度壁垒，对提高技术技能人才的社会地位和福利待遇，构建教育“立交桥”和国家资历框架具有重要意义。
由于职教20条中关于1+X证书制度中两部委各有分工以及众所周知的原因，制度实施中难免各自为政。2019年12月，人社部中国就业培训技术指导中心发布首批职业技能等级认定第三方评价机构名单，经自主申报、专家遴选、信用核查、注册地人社部门实地考核及征求社会各方面意见等程序，北京市成人按摩职业技能培训学校等11家机构已通过备案，自即日起与注册地省级人社部门对接，先行在注册地开展试点工作。截至2020年12月31日，教育部职业教育与成人教育司委托教育部职业技术教育中心研究所先后分四批公布了职业教育培训评价组织及职业技能等级证书名单，随后公布了第一、二、三批试点院校和证书清单（表2）。
从表2可以看出，两部委在实施1+X证书过程中步调明显不一致：教育部已经发布四批第三方评价机构名单共计348家，证书累计445个，学校试点超过2万个。人社部目前仅发布一批第三方评价机构11家，证书17个，没有公布试点学校，直接委托各地方人社部门组织开展实施。
综上，笔者认为，对于职业教育来说，职业资格证书制度的关键与核心是证书的权威性问题。从国家治理的角度，主要涉及五个问题，即谁定标准、谁培训、谁鉴定、谁发证、谁认可。作为过渡形态，1+X证书制度设计初衷是增强学生可持续发展能力，拓展就业、创业本领，缓解结构性就业矛盾。但在实践过程中，“X”证书面临权威性、通用性、针对性等三个方面的挑战以及与“1”证书的互通衔接问题，长远来看，这是一个不断试错完善的过程。我国职业资格证书制度究竟往何处去？需要做进一步理性思考和前瞻，限于篇幅，笔者另文详述。