2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。同时，我们的宏观经济形势发生了一些新的变化，稳中有变，变中有忧。这个变不是一般的变，按照中央经济工作会议的说法是“百年未有之大变局”的“变”。这个变不仅仅是指我们面临的挑战，也给我们带来了重大的发展机遇，所以这个变有喜有忧。这个“变”是2018年以来我国宏观经济的一个特点，而相应的对策正是报告里讲的“中国的发展没有过不去的坎”。所以，今年的政府工作报告具有以下特点：
（一）宏观经济政策上体现稳增长优先
稳增长优先就是经济平稳增长，这是发展的关键点。经济面临了外部的巨大压力和内部的过渡矛盾交织，因此,今年的政府工作报告把经济的稳定增长作为一个最优先的目标。我想从这三个方面解读：
第一，从十大重点任务看。今年政府工作报告的十大重点任务包括：一是继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间；二是激发市场主体活力，着力优化营商环境；三是坚持创新引领发展，培育壮大新动能；四是促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力；五是对标全面建成小康社会任务，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴；六是促进区域协调发展，提高新型城镇化质量；七是加强污染防治和生态建设，大力推动绿色发展；八是深化重点领域改革，加快完善市场机制；九是推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势；十是加快发展社会事业，更好保障和改善民生。
2018年的重点工作是九项，没有关于短期稳增长的目标，说明2017年的经济形势比较好，对于2018年的经济形势比较乐观，所以没有制定这样的目标。与今年类似的情况是2016年的政府工作报告中讲到“把握好稳增长与调结构的平衡，保持经济运行在合理区间”。在经济面临比较大的下行压力的情况下，高度重视稳增长，把稳增长放在一个突出的位置上，这体现出报告根据形势的变化，对重点工作的内容和顺序做了一定的调整，稳增长成为当前的首要任务。
第二，从文字的数量看。哪些内容的字数越多，讲得就越详细，也就越重要。2016年的政府工作报告关于稳增长的内容是1230个字，是比较重要的了。2019年的政府工作报告关于继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间的内容有1800个字，其重要性不言而喻，同时说明现在面临的困难也是比较大的，各种压力也比较大。
（二）稳增长的目标是稳就业
十八大以来，每年的政府工作报告都强调就业的重要性，把稳就业放在宏观调控的重要位置。2019年的政府工作报告中提到，就业优先政策要全面发力，这是与以往不同的提法。要发力而且是要全面发力，要把稳定就业放在更加突出的位置上，这样的政策趋向体现在首次将就业优先政策置于宏观经济层面，宏观经济调控政策过去主要讲财政、金融，现在把就业放在宏观层面，为什么要这样做呢？旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。放到宏观层面，就表明这不是一般的微观问题，过去我们经常把就业当成一个微观问题来解决，其实现在已经上升到了一个宏观的层面，必须把就业摆在更加突出的位置。
稳增长首要是保就业，就业稳才能收入增，一般人的收入主要来自于就业，就业就要达到充分就业，2019年的政府工作报告回顾2018年工作的时候就说，近14亿人口的发展中大国，实现比较充分就业至关重要。尽管现在经济下行压力很大，但是宏观经济的一个重要指标还是非常好的，那就是就业。近两年的政府工作报告都提到了充分就业，我们现在基本处于充分就业状态，今年的目标是城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内。
（三）稳增长政策突出三大重点
第一，宏观政策强调减税降费。这个力度是空前的，过去几年都在减税降费，但是2019年的力度是最大的，前所未有。实施更大规模的减税，明显降低企业社保缴费负担，确保减税降费落实到位。
第二，激发市场主体活力。现在讲的稳增长不能是大规模的刺激政策或者投资规划，而是重在激发市场活力，市场配置资源是最有效率的形式。通过放宽市场准入，简政放权、放管结合、优化服务改革等举措激发市场活力的思路比较突出。
第三，扩大内需。实际上稳增长政策是一套组合拳，宏观政策强调减税降费，微观政策强调激活市场活力，最后促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力，充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。
二、2019年我国经济面临的下行压力
2019年的政府工作报告提出，今年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备。这是中央对当前我国发展面临的内外环境的基本判断。
（一）三大压力叠加
第一，外部环境的变化。经济全球化遭遇波折，多边主义受到冲击，国际金融市场震荡，特别是中美经贸摩擦给一些企业的生产经营、市场预期带来不利影响。
第二，经济转型阵痛凸显的严峻挑战。新老矛盾交织，周期性、结构性问题叠加，经济运行稳中有变、变中有忧。我们正处在经济转型的阵痛期、爬坡过坎的关键期，我们现在正身处在这样一个比较困难的环境之中，所以会感到压力重重。
第三，两难多难问题增多的复杂局面。实现稳增长、防风险等多重目标，完成经济社会发展等多项任务，处理好当前与长远等多种关系，政策抉择和工作推进的难度明显加大。比如，稳增长和防风险的两难，稳增长和防风险之间有一定的抑制作用，需要通过结构性去杠杆的方式进行调节；稳增长和调结构长短两难，调结构是长期的，稳增长是短期的，这两者之间经常发生矛盾；减税和税收增长之间的矛盾；房地产稳定中的两难问题；金融改革和金融稳定之间的问题，等等。
（二）主要经济问题
第一，外部输入性风险上升。现在看来世界并不太平，全球金融危机的余波对全球格局的影响还在继续，使世界具有许多的复杂性和不稳定性，有的可预见，有的不可预见，这就对我们的经济形成一种输入性的风险。主要是全球经济动力不足，国际货币基金组织、世界银行等许多权威机构都预测，2019年的经济增长速度要继续放慢，继续调整。
但这是短期的风险，长期的风险来自于前堵后追的压力增大。中国现在面临的双重压力，前有堵截，后有追兵，从2018年至今，甚至未来许多年都会有，而且还在不断增大。堵的压力体现在单边主义、贸易保护主义强化，特别是美国的对华战略和政策出现重大转变。追的压力就是比我们后发展的一些国家具有成本优势，当我们的比较优势消失，经济增长下行压力就会加大。
这两方面结合起来就导致我们的出口压力加大，因为我们的经济开放度是比较高的，出口的压力加大，对外经济可能就要出现下滑，必将成为经济要面临的压力之一。
第二，消费增速减慢。2012-2017年这五年内，我们的消费都是平稳的，全国社会消费品零售总额增长基本都保持在10%以上，2018年出现了明显的下降，根据国家统计局公布的数据显示，2018年1-12月，社会消费品零售总额380987亿元，比上年增长9.0%（扣除价格因素实际增长6.9%），这是一个新问题。消费是支撑经济的主要因素，消费增速放慢，下行压力毫无疑问在加大。
第三，实体经济发展困难。实体经济发展在过去几年一直都面临一些困难，2017年稍好，2018年困难加大，预测2019年会进一步加大。实体经济困难有很多的原因，房地产的集聚效应，实体经济的成本上升，导致回报利益下降，等等。
第四，自主创新能力不强，关键核心技术短板问题凸显。这个问题从2018年美国制裁中兴通讯的事件就能反映出来，我们的自主创新能力尽管比过去有了很大的提升，但是相对于欧美发达国家还是不强，就会受制于人。这个问题在我们从大国向强国迈进的过程中变成了一个关键的短板，过去我们讲的短板都是讲民生的短板，生态环境的短板，农业的短板，现在我们讲的短板是一个长期的发展的关键变量，就是创新能力，就是关键技术，掌握不了重大行业的关键核心技术就是短板。
三、2019年宏观经济预期的目标
2019年宏观经济的预期目标跟往年相比总体保持稳定，没有太大的变化调整，但是有微调。
经济增长目标适当下调，下调多少呢？2019年的宏观经济增长目标有所下移，但是下移不到0.5个百分点，可能是0.2或0.3个百分点，也就是政府工作报告中说的6-6.5%之间。在2019年这样一个外部环境与内部问题交织的情况下，我们的经济增长很难达到6.5%左右的高区间，但是也不能滑出合理区间，也就是说不能滑到6%，6%以下更是不行的。预测大概是在6.2%、6.3%这样一个增长水平，这个目标毫无疑问是符合全面建成小康社会的目标任务的要求。
其他目标保持稳定不变。城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内，这些都跟去年一样。居民消费价格涨幅3%左右，最高的时候是3.5%以内，现在没有比较明显的通货膨胀压力，再上升也很难达到3%，因为现在全球经济也在放慢，中国经济也在放慢，价格不可能加速上升，除非有一些外部冲击，比如能源价格上涨，粮食价格上涨，目前看来也没有这种可能性。国际收支基本平衡，进出口稳中提质，宏观杠杆率基本稳定，金融财政风险有效防控，这是不变的。这些不变的指标对整个经济起到了稳定的作用。
农村贫困人口减少1000万以上，三大攻坚战到了最后两年压力越来越大，这个时候必须要有一个强的指标约束。在这个基础上再强调居民收入增长与经济增长基本同步，这个增长更加均衡了，效率就更高。
稳健的货币政策要松紧适度。过去我们的货币调控目标经常的表述是适度宽松、中性、紧缩，在新的发展阶段，杠杆率比较高，特别是企业杠杆率比较高的情况下，要确定货币政策的目标确实有一定的困惑。过去M2的增长速度与名义GDP增长相比偏高，今年的政府工作报告提出，广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，我认为这体现了货币政策调控开始标准化规范化。
2019年货币政策和2018年的货币政策的不同点就是提出了既要稳增长，又要防风险。这是两难问题，操作上会比较困难，因此在实际执行中，既要把好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，也就是说流动性不能出问题。有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险。
积极的财政政策要加力提效，就是要加大力度，提高效率。具体来看，今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元，其中中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。中央对地方均衡性转移支付增长10.9%。改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题。
四、热点政策的解读
（一）三大稳增长政策
第一，宏观经济政策总体趋松。具体来讲，一是实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低。
二是明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。这是提出的要求，让地方去落实。
三是确保减税降费落实到位。扎实有效的落实，中间环节不能出问题，我们要切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受，特别强调让企业有获得感。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，力度是比较大的。
第二，微观上激发市场活力来稳增长。把市场主体的活跃度保持住、提上去，是促进经济平稳增长的关键所在。要深化“放管服”改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境。政府工作报告强调着力激发微观主体活力，而不是靠大规模的货币扩张或投资，要通过机制性的改革，通过市场化的办法来稳定经济增长，稳定微观经济的活力，这是2019年政府工作报告与往年的不同之处，具体来讲有以下三个方面。
二是以公正监管促进公平竞争。2019年政府工作报告特别强调公平竞争是市场经济的核心，公正监管是公平竞争的保障。国家层面重在制定统一的监管规则和标准，地方政府要把主要力量放在公正监管上。执法方式要公正，制定标准也要公正，监管规则也要公正。
三是以改革推动降低涉企收费。给企业降费，减轻成本，不仅要降低融资成本，还要降低其他的成本，特别是用电成本和运输成本。所以要深化电力市场化改革，清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低10%。深化收费公路制度改革，推动降低过路过桥费用，治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款。两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费，减少拥堵、便利群众。取消或降低一批铁路、港口收费。专项治理中介服务收费。继续清理规范行政事业性收费。加快收费清单“一张网”建设，让收费公开透明，让乱收费无处藏身。
第三，扩大内需政策。一方面是消费，现在是消费主导型经济，内需的最大潜力是消费，不是投资。消费也是新时代经济增长的主要推动力，使消费的潜力得到发挥，我们的经济增长就能够确保稳定。总体上要多措并举促进城乡居民增收，增强消费能力。要顺应消费需求的新变化，多渠道增加优质产品和服务供给，加快破除民间资本进入的堵点。民间资本在消费领域可能还有一些障碍，某些生产领域还没有完全向民间资本开放。
现在我国经济越来越升级，我们的消费需求层次也在上升，特别是服务需求比例的上升，物质需求质量等级的上升，必须要适应这样的变化。具体要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。婴幼儿照护事关千家万户。要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。发展壮大旅游产业。稳定汽车消费，继续执行新能源汽车购置优惠政策。发展消费新业态新模式，促进线上线下消费融合发展。健全农村流通网络，支持电商和快递发展。加强消费者权益保护，让群众放心消费、便利消费。
另一方面是投资，合理扩大有效投资。一是城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施；二是创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。三是政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”，对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上，决不允许增加新的拖欠。
（二）稳就业政策
关于稳就业，2019年主要是围绕着结构性就业问题。
二是加快发展现代职业教育。特别强调要解决高技能人才短缺的问题，职业学校的毕业生比重过去十年都是持平的，甚至在减少，这个局面要从2019年开始有一个转变。改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，2019年大规模扩招100万人。我们要以现代职业教育的大改革大发展，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才，让更多青年凭借一技之长实现人生价值，让三百六十行人才荟萃、繁星璀璨。
（三）坚持创新引领发展，培育壮大新动能
第二，促进新兴产业加快发展。其一，深化大数据、人工智能等研发应用，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，壮大数字经济。今年特别把大数据放在第一位，强调要在这方面下功夫，这是我们未来几年新产业发展的重中之重。其二，坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长。加快在各行业各领域推进“互联网+”。其三，持续推动网络提速降费。开展城市千兆宽带入户示范，改造提升远程教育、远程医疗网络，推动移动网络基站扩容升级，让用户切实感受到网速更快更稳定。2019年中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上，在全国实行“携号转网”，规范套餐设置，使降费实实在在、消费者明明白白。
第三，提升科技支撑能力。主要强调进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。这对深化科研改革是一个非常好的政策，是科研制度方面的突破性改革。
（四）两大调结构战略的新亮点
脱贫攻坚和乡村振兴。打好精准脱贫攻坚战，就是农村贫困人口减少1000万以上的脱贫任务，这是关键。抓好农业特别是粮食生产。扎实推进乡村建设。因地制宜开展农村人居环境整治，推进“厕所革命”、垃圾污水治理，建设美丽乡村。全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。
促进区域协调发展。优化区域发展格局。将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。深入推进新型城镇化。抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。更好解决群众住房问题，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀。
（五）加强污染防治和生态建设
一是持续推进污染防治。加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理；强化水、土壤污染防治，这是持久的事情；改革创新环境治理方式，避免处置措施简单粗暴、一关了之，这体现了问题导向。
二是壮大绿色环保产业。加快火电、钢铁行业超低排放改造，实施重污染行业达标排放改造。推进煤炭清洁化利用，要常抓不懈，要想减少我们的环境污染，特别是减少雾霾，必须要减少煤炭的消费，使煤炭的利用清洁化。促进资源节约和循环利用，推广绿色建筑。
三是加强生态系统保护修复。推进山水林田湖草生态保护修复工程试点，持续抓好国土绿化、防沙治沙、水土流失治理和生物多样性保护。深化国家公园体制改革。绿色发展人人有责，贵在行动、成在坚持。我们要共同努力，让人民群众享有美丽宜居环境。这也是一个长期的任务，但要重点推进。
（六）改革开放的重点
深化重点领域改革。一是加快国资国企改革。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，这是重点任务；二是下大气力优化民营经济发展环境。强调按照竞争中性原则，就是公平竞争；三是深化财税金融体制改革。加大预算公开改革力度，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。规范地方政府举债融资机制。以服务实体经济为导向，改革优化金融体系结构，发展民营银行和社区银行。改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。增强保险业风险保障功能。加强金融风险监测预警和化解处置。我国财政金融体系总体稳健，可运用的政策工具多，我们有能力守住不发生系统性风险的底线。
（七）加快发展社会事业，更好保障和改善民生
第一，发展更加公平更有质量的教育。有两个重点：一是发展“互联网+教育”，通过网络教育、远程教育，推动新的教育方式变革；二是推进一流大学和一流学科建设，与国际对标，不是中国一流，而是世界一流。
第二，保障基本医疗卫生服务。亮点主要是促进社会办医，医疗的社会服务化要下沉，提高医疗服务的社会化水平。加快建立远程医疗服务体系，加强基层医护人员培养，提升分级诊疗和家庭医生签约服务质量。坚持预防为主，将新增基本公共卫生服务财政补助经费全部用于村和社区，务必让基层群众受益。
第三，完善社会保障制度和政策。推进多层次养老保障体系建设。适当提高城乡低保、专项救助等标准，加强困境儿童保障。加大城镇困难职工脱困力度。提升残疾预防和康复服务水平。这些都是要进一步推动的内容。
第四，丰富人民群众精神文化生活。近两年，政府工作报告里特别强调精神文化生活的内容，在推动文化事业和文化产业改革发展方面，各级政府工作也越来越重视。因为经济发展到一定阶段，对精神文化生活的需求也在提高，需求也越来越多，这是必然要求。人民群众身心健康，社会就充满活力，国家就繁荣兴旺。
第五，加强和创新社会治理。推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的“枫桥经验”，构建城乡社区治理新格局。健全社会信用体系。打击非法集资、传销等经济犯罪，整治侵犯公民个人信息等突出问题，坚决守护好人民群众的平安生活。
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