最近几年，在地方政府融资平台（下称“融资平台”）监管政策趋严的大背景下，坚决遏制新增隐性债务、妥善化解存量隐性债务，成为融资平台治理的基本主线和核心要求；而规范融资平台融资管理，分类推进融资平台市场化转型，则是地方融资平台整治的重要着眼点，更是促进融资平台健康发展，行稳致远的根本保障。
今年以来，融资平台市场化转型进程持续加速。2023年9月4日，河南省新乡经开区公告披露，新乡市东兴实业有限公司转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，企业的融资为企业自主行为，转型后的企业依照市场法则自主经营，自负盈亏。该公告还特别强调，将“进一步厘清政府与企业边界，推动融资平台公司市场化转型防范和化解债务风险”。
本文结构如下：
本文纲要
一、何为“融资平台”？
（一）如何理解“融资平台”？
（二）市场化转型下如何识别“融资平台”？
二、融资平台为何要转型？
（一）宏观环境变化：土地财政难以为继
（二）法律监管要求：划清与政府的界限
（三）经营发展需要：有效参与市场竞争
三、融资平台如何去转型？
（一）市场化转型的基本要求
（二）市场化转型的分步推进
（三）市场化转型的分类原则
四、融资平台转型，银行如何应对？
（一）融资平台转型，对银行来说意味着什么？
融资平台主要是指地方政府为解决当地公共设施项目建设资金而专门设立用来融资的公司，包括不同类型的城投公司、城建开发、城建资产经营公司等。这类公司，由政府划拨土地、股权、归费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。根据业务性质的不同，融资平台的业务可以分为公益性、准公益性和经营性业务。
2010年6月10日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，下文简称“国发19号文”）首次对“融资平台”作了监管界定：地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。该定义被认为是地方政府融资平台的广义概念，突出其地方国企属性及其承担的政府投融资职能。
总的来看，融资平台主要具有以下三个特点：
属于地方国有企业。地方政府参与设立，具有国企背景。平台公司由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，其背后的控股方多是地方政府、国资委或地方财政局，城投公司的高级管理人员大部分地方政府直接任命，甚至与部分地方政府职能部门是“一套人马、两块牌子”。
承担政府融资功能。平台公司的服务对象是地方政府，经营目标是为了满足地方政府的投融资需求，确保配套资金落地。
平台具有通道性质。平台公司虽具有独立法人资格，但其往往被视为是地方政府举债的通道，其债务本质上仍需由地方政府偿还、担保或以其他方式兜底，具有一定的政府信用。
上述关于“融资平台”的监管界定，并未有效解决融资平台的边界问题。从实践看，许多实际具备融资平台性质的地方国有企业发展泛滥，政府融资源头仍存在巨大漏洞，导致国家对融资平台的多次治理整顿的效果大打折扣。
在融资平台问题上，中央和地方政府之间就像“猫抓老鼠”游戏，中央在狠抓监管控风险，地方则以创新为名规避监管，不断滋生新的风险。最简单的例子就是，2010年以来，尽管国家坚持不懈，多管齐下，针对融资平台实施一波又一波严格管控措施，都均未能有效遏制融资平台和政府隐性债务的违规扩张。特别是银监会2010年第三季度开始编制“地方政府投融资平台名单”（平台名单），并对融资平台实施名单制管理；但从之后的实践看，地方政府往往在名单之外不断创设新平台，名单制监管形同虚设，并未真正遏制融资平台的膨胀扩张。
2021年下半年以来，随着地方政府隐性债务监管的深入实施及融资平台市场化转型进程的加快推进，对“融资平台”也有了新的更直观的识别标准。
简单地说，判断是不是“融资平台”，要以财政部“融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台”（监测平台）的查询登记信息为准。如果在监测平台里面能查询到有存量未结清隐性债务的平台公司，就属于融资平台。这也为认定融资平台的市场化转型是“真”转型还是“假”转型提供了重要的客观标准。
也就是说，对融资平台公司的身份认定，对融资平台是否市场化转型的判断，要看融资平台与政府的关系是否理顺，要看政府是否仍对平台业务提供直接或间接担保，要看融资平台是否还承担政府的隐性债务（下文会详述）。
如果平台公司的存量隐性债务通过市场化化解，不再被认定为隐性债务，就属于结清了，那么就不属于融资平台。进一步来讲，如果平台公司移出监测平台后，部分债务又被监管检查认定为仍然需要纳入隐性债务，那么该平台企业又需要重新归属融资平台。
依托于土地财政，地方政府逐步形成了以土地、财政、金融“三位一体”、土地财政与土地金融相结合的发展模式。而连接土地财政和土地金融的关键节点和关键机构，正是我们讨论的“融资平台”，如图1所示。
（参见周飞舟著：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年出版）
当时由于《预算法》和《担保法》等法律制约，地方政府不能对外举债，也不能对外提供担保。地方政府要解决分税制改革后其“财权”与“事权”不匹配的难题，解决财政资金短缺，只能依托土地财政，向银行等机构融资，于是乎，融资平台就成了地方政府有效的融资载体。
但是，近几年来，土地财政面临两难，既难以摆脱，又难以为继，客观上对融资平台的市场化转型提出新要求。
另一方面，随着房地产市场的全面下行，土地出让收入近年连续下跌，且跌幅还在扩大，土地财政难以为继。土地财政收入的剧烈减少，除了加大地方财政收支矛盾外，还会增加地方政府负债率（如见图2所示），直接影响城投公司等融资平台的融资能力，甚至可能导致城投公司出现债务违约风险。
根据财政部的数据，截至2022年末，政府总负债率（中央与地方的显性债务）合计50.1%，低于国际通行警戒值。但2021年末，地方政府的债务率为105.8%，首次超过100%。在疫情冲击之下，由于地方政府财力不足，面临收入压力、支出刚性和举债收紧的三重困难，债务承受能力趋弱。
在此背景下，通过“广开前门，堵塞后门”，拓宽地方政府融资渠道，剥离融资平台的融资功能，坚决遏制新增隐性债务，化解融资平台存量债务，推进融资平台的市场化转型，就成了应对土地财政新风险、新挑战的重要抓手。
2014年之后，随着新《预算法》的修订实施，地方政府发债主体地位被明确，融资平台的融资功能地位随之下降。与此同时，中央出台一系列关于规范融资平台发展的监管文件，强调剥离融资平台的政府融资功能，划清平台与政府的界限，这也倒逼一些地方政府加快推进融资平台的市场化进程。
例如，2014年10月，国务院重磅发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称“43号文”），释放了地方债务严控和城投公司等融资平台转型的信号。43号文明确划清政府与融资平台界限，要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，并提出政府债务只能“通过政府及其部门举借”，不得通过企业举借，“企业债务不得推给政府偿还”等要求。
2021年7月，原银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，下称“15号文”）要求，对承担地方政府隐性债务的客户，银行机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。但是，对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行机构仍可在确保不新增地方政府隐性债务的前提下，继续按照市场化原则，依法合规审慎授信。
上述监管规定在规范地方政府债务的同时，也影响了融资平台，例如融资成本上升，平台融资难度增加等。在此背景下，融资平台必须顺应监管新形势，加快推进市场化转型进程，创新融资渠道，打造产业新赛道，提升市场竞争力。
随着各地城市建设的不断推进和城市化率的不断提高，城市基础设施建设业务发展空间在不断缩小，融资平台的公益性业务量也呈现不断减少的趋势。为确保融资平台持续健康发展，融资平台需要发展市场化业务以获取现金流，需要通过参与市场竞争丰富自身业务结构，提升经营管理能力。在此大背景下，融资平台市场化转型已是大势所趋。
从融资平台的经营发展看，通过市场化转型，剥离其与政府的关系，让政府的归政府、企业的归企业，有助于提升平台公司的独立性、经营管理能力和抗风险能力。
另外，从监管约束看，除了前面提到的融资约束外，现行监管规定还对不具备市场化经营能力的融资平台的业务经营作了限制，这也会倒逼部分融资平台加快市场化转型进程。例如，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，融资平台如要参与PPP项目，必须满足“已经建立现代企业制度、实现市场化运营”，承担的地方债务“已经纳入政府财政预算、得到妥善处置”，“明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能”等条件。
地方政府融资平台的转型是一个系统性工程，既包括业务模式转型、治理机制转型、经营体制转型等，也包括原有经营机制的持续优化，例如债务化解、信用提升、制度更新、运营环境优化等。
本质上讲，地方政府融资平台的市场化转型是要规范融资平台融资管理，分类推进融资平台市场化转型，妥善处理融资平台债务和资产，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。具体而言涉及以下几方面要求：
平台公司经营模式转型，也就是要去“平台化”。市场化转型最核心问题，是要理顺平台与政府的关系，特别是要剥离地方政府借助平台对非经营项目的融资职能。融资平台由以往为地方政府融资的模式转变为自主经营模式，成为风险自担、自主决策的市场化主体。
公司治理机制转型，彻底变革之前政府官员充当内部管理人的机制，建立完善的具有市场化特性的公司治理机制，企业组织形式由国有绝对控股向混合所有制转变。
信用体系转型，平台公司由以往的政府信用转变为企业信用，以企业信用进行融资并开展市场化运营。
融资平台转型是一个艰难而漫长的改革过程，其大致可以分为三个阶段，如图3所示：
第一阶段：融资平台剥离为地方政府融资的职能。
第二阶段：在剥离政府融资职能的基础上，进一步进行内部流程再造，包括资产负债结构调整、经营模式优化、管理制度更新、信用风险化解等，旨在恢复融资平台造血能力，提升抗风险能力。
第三阶段：实施市场化转型，即承担经营性业务，实现政企分离，建立企业信用。这也是融资平台实现市场化转型的核心环节和根本保障。
（参考宋樊君：《转型视角下的地方融资平台信用风险治理研究》，原载于《财政科学》2022年第5期）
从长远来看，提升平台核心竞争力是融资平台市场化转型的根本保障。融资平台市场化转型，需要从体制机制、平台企业自身两个方面入手，不断增强平台核心竞争力，使平台企业真正转型为“自主经营、自担风险”的市场化运营的经营实体。
基于融资平台的业务类别特征，在上述分步推进目标的基础上，可实施分类策略：
1.直接市场化一部分融资平台
这主要适用于开展经营性业务的融资平台。在资源禀赋和市场禀赋上都具有明显优势的此类融资平台，如一些省级平台或东部地级市资质较好的融资平台，一方面要充分发挥平台综合优势，坚决避免直接承担政府职能；另一方面，也要充分利用市场，鼓励市场化转型，布局比较优势产业。地方政府可以参照一般市场地方国有企业进行国资管理，不干涉具体业务，实现从“管资产”到“管资本”的政府职能转换。
2.盘活一部分融资平台
这主要开展适用于准公益性和公益性业务的融资平台。对于具有一定资源和市场竞争比较优势的此类融资平台，可针对其拥有的比较优势，积极培育与其相适应的平台业务或产业，加快融入与其比较优势对应的细分市场。
3.关停一部分融资平台
对于不具有市场竞争优势，市场化转型前景不明的融资平台，例如许多县级政府融资平台，可考虑对其存量隐性债务逐步进行妥善化解，化解完毕后注销该类融资平台。
2018年《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》就特别提到，对严重资不抵债失去清偿能力的融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。2021年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，下称“5号文”）也强调，对“失去清偿能力”的融资平台公司，要“依法实施破产重整或清算”。
案例：城投公司被申请破产
2023年7月28日，中泰信托发布“贵州凯里项目贷款集合资金信托计划重大事项信息披露报告”。报告显示，截至信息发布日，借款人“贵州凯里开元城市投资开发有限责任公司”（开元城投）及其担保方以没有资金、无力偿还为由拒绝还款，经多次催收均无结果。在穷尽各种努力和司法途径后，中泰信托要求对开元城投等公司予以破产清算。
需要注意的是，在上述分类策略实施过程中，要坚决防止地方政府新设融资平台，守住地方政府不得借助企事业单位进行举债的底线思维。正如5号文强调的，要“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”；“决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子”；“严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债”。
简单地说，对于已实现市场化转型的融资平台，银行机构可以通过市场化、商业化合作方式，在不触及“不得新增政府隐性债务”等政策红线基础上，与其开展各类投融资业务，推进平台客户信用风险的管理。而在政府融资平台监管趋严的大背景下，对于未实现市场化转型的融资平台，银行机构与之开展各类投融资等授信业务，都须格外小心，格外谨慎，千万不要去触碰政策红线。
另外，银行机构还要注意，融资平台市场化转型本身还会伴随一定的风险，我们可称之为“转型风险”；而转型风险与平台信用风险同存并进，相互交织，相互传染，会放大融资平台的总体信用风险。具体来说，融资平台的转型风险主要包括以下几个方面：
经营业务转型致使融资平台面临的市场风险加大；
治理机制转型要求融资平台按照现代企业制度完善公司治理机制，而平台公司存在机制上的天然缺陷，治理机制转型致使其失去地方政府的“保护”，其面临的机制风险加大；
企业性质转变意味着政府信用与企业信用分离，平台公司信用风险分化加剧，其面临的流动性风险加大。
同时，银行机构也要认识到，地方政府融资平台的市场化转型，始终离不开地方政府的支持和引导。比方说，平台转型的核心是要隔离融资平台公司的政府信用，但这并不一定意味着融资平台与政府的脱钩。恰恰相反，融资平台的市场化转型，是要重塑融资平台与政府的关系，规范政府对融资平台公司存量债务和新增债务的支持方式。融资平台公司市场化转型后，其与政府的关系将会变得更加显性化、公开化和规范化。
在地方政府融资平台市场化进程中，地方政府在监管允许范围进行合理“投入”，对融资平台市场化转型后独立经营的公司维持必要的政府信用，仍是各方乐见的比较现实的选择，这对银行有效管理平台客户信用风险来说，也是非常必要的。
但是，这里需要把握政府投入的边界问题。对于地方政府而言，若其救助和支持力度不够，可能导致融资平台信用风险治理不到位，进而引发信用风险；若地方政府救助力度过大，将导致政府面临较大的财政压力，甚至是背负沉重的隐性债务负担，这就容易会碰到监管红线。对后者涉及的融资平台的投融资业务，银行应当慎之又慎。
1.有效甄别“隐性债务”，避免为新增隐性债务提供融资
根据2018年国务院27号文的规定，“隐性债务”是指“地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举债的债务”。一般来说，如果同时满足以下三个特征的，就可以认定为“地方政府隐性债务”：
决策主体是地方政府
资金用途是公益性项目建设
在有效甄别了隐性债务之后，银行应当严格尽职调查，审慎判断融资项目是否属于隐性债务，避免违规踩上严禁为新增地方政府隐性债务提供融资的政策红线。在此方面，2021年银保监会15号文的规定，银行应严格遵守，确保银行提供的融资符合以下要求：
不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。
不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。
不得将融资服务作为政府购买服务内容。
不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。
另外，15号文还规定，银行机构还要明确“新增隐性债务发现机制”，并在融资合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务，银行有权终止提供融资，已签订融资合同的终止提款。
2.强化集团统一授信，防止违规借道向融资平台提供融资
银行要根据15号文等监管要求，定期进行融资平台公司风险评估，按照穿透管理和实质重于形式的原则，强化集团统一的授信管理。
统一授信管理，意味着银行要根据《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51号）、《商业银行大额风险暴露管理办法》（银保监会令2018年第1号）等监管规定，遵循“四统一”原则，为融资平台及其关联机构办理债权类、股权类的自营和代理投融资业务核定最高风险限额。
也就是说，银行要把贷款融资、债券投资、特定目的载体投资、票据承兑和贴现、开立信用证、保理、担保、贷款承诺以及其他实质上由银行承担信用风险的业务纳入对融资平台公司的统一授信。银行不能在统一授信之外，另辟蹊径，超限额为融资平台办理投融资业务，或者规避授信限制，借道违规为融资平台提供投融资支持。特别是，银行不能通过理财、信托、保险、融资租赁等方式，违规向融资平台公司提供融资或绕道置换不符合条件的隐性债务，也不能承销变相增加或虚假化解隐性债务的平台公司债券。一般来说，纳入银行统一授信管理的融资平台业务主要包括：
（1）自营授信业务，即银行向融资平台客户提供的债权类投融资支持，或者对客户在有关经济活动中可能产生的赔偿、支付责任作出的保证，主要包括：各类表内外信贷业务、票据融资业务、银行账户办理的资金交易业务、承销包销债务融资工具、银行账户投资债务融资工具、叙做衍生产品交易、经营性和融资性租赁业务，以及承担客户信用风险的其他投资和融资业务。
（2）自营股权投资业务，即指银行以获得财务回报为投资目的，以自营资金投资于融资平台公司股权等投资业务。
（3）非标准化代理债权投资业务、非标准化代理股权投资业务，理财信用债投资业务等。
银行机构要结合融资平台的经营特征及银行风险管理要求，核实确定融资平台的关联关系管理范围。原则上按控股（含直接和间接控股）关系和集团并表范围进行关联关系管理，将合并报表范围内的集团成员企业纳入关联关系管理；对经尽职调查发现虽无控股公司或未纳入合并报表范围但存在关联关系，按“实质重于形式”的原则确定关联关系管理范围。对于以SPV形式经营的融资平台，原则上应纳入发起人所在集团关联关系管理范围，存在明确的实际风险承担主体的，也可以纳入实际风险承担主体的关联关系管理范围。如果地方政府或公共部门实体控制下的多个融资平台客户，是否纳入关联客户管理，则需要结合这些平台客户之间的实质关联关系审慎核定。
3.分类施策，审慎向融资平台发放流动资金贷款
从上述规定看，银行为融资平台提供流动资金贷款，需甄别平台公司是否涉及地方政府隐性债务。如果不涉及，那么，银行还可以按照流动资金贷款监管规定，继续提供流动资金贷款。如果涉及，那银行就不能“新发放”流动资金贷款；根据15号文的补充通知，流动资金贷款视必要情况可“续贷”，也就是说，“续贷”不属于“新发放”，不在此限。
因此，银行后续如向政府融资平台提供流动资金贷款等融资，要有所顾忌，要格外审慎。
4.遵循风险可控、商业可持续原则，支持融资平台的PPP项目融资
从PPP项目实践操作看，地方政府运用PPP模式的主要动机还是解决地方财政资金不足的问题，而对于PPP项目本身的收益情况，以及全生命周期的风险缺乏足够的分析和估计，因而常常面临支出增加而收入不足的情况，增加了地方政府的债务风险。
因此，银行机构参与PPP项目融资，需有效识别、计量和控制风险，遵循风险可控、商业可持续原则，特别是要把好准入关，对那些可能增加政府隐性债务的“伪PPP项目”，银行应当禁入。一般来说，具有下列情形的项目，即属于违规的PPP项目，就是“伪PPP项目”：
地方政府对项目商业风险承担无限责任；
通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效挂钩的付费机制；
地方政府承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失；
地方政府向社会资本承诺最低收益率。
从15号文规定看，对于不涉及地方政府隐性债务的PPP项目，银行在落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求的前提下，可以按照市场化原则，依法合规审慎授信，发放项目融资贷款。15号文还允许对有隐形债务的平台发放项目融资贷款，但须本级人民政府确认，且政府不得以审核确定名义进行变相担保，不能新增隐性债务。防止新增地方政府隐性债务。另外，在严格依法合规解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。
2022年11月，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），对规范PPP项目运作提出细化要求，例如：
设定财政承受能力10%红线约束；
规定地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，但不得作为本级PPP项目的社会资本方；
地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义；
健全项目入库联评联审机制，加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享。
上述规定，为银行针对PPP项目的融资尽职调查和融资结构安排提供了政策指导，对银行有效识别和防范PPP项目融资风险都是非常有益的。
案例：某市供热工程PPP项目融资
某市供热工程PPP项目（下称“PPP项目”）为新建经营性项目，项目完工后，可为当地指定区域提供供暖服务，并能有效解决燃煤锅炉冬季运行期的大气污染问题。
项目公司作为承贷主体向银行机构申请融资借款，资信不足时，由社会资本向银行机构进行增信担保。按照PPP项目监管要求，政府方不为此项目提供任何形式的融资担保。
（1）PPP项目入库是关键，是PPP项目合法性的首要条件。如果项目没有入库，则不能纳入财政预算，将给未来的项目移交带来合规性障碍或资金困难。
（2）项目手续齐全、合规。需取得项目立项文件、用地批复文件、环评批复文件、规划许可文件、节能审查意见及建设工程许可证，确保项目建设顺利。
（5）符合国家绿色产业要求。项目需符合国家发改委等部委联合发布的《绿色产业指导目录》文件要求。
5.规范平台债务重组，防止虚假置换或产生新的隐性债务
融资平台转型过程中，必然会涉及大量的存量隐性债务压降清理问题。从实际操作看，银行机构主要采取借新还旧和贷款展期等方式置换存量隐性债务，也就是我们常说的隐性债务重组最核心的组成。
为了规范隐性债务重组，防止重组过程中产生新的隐性债务或虚假置换，原银保监会2019年印发《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》（银保监发〔2009〕45号，下称“45号文”），其中就特别创设了“企业周转便利类金融工具”的概念，其类型中就包括银行信贷类产品，允许通过银行信贷类产品筹集资金，偿还到期的银行贷款、信托产品、公司信用类债券、资产管理产品计划及金融租赁、保险、基金等各类债务。但是，适用“企业周转便利类金融工具”，应满足以下前提条件：
债权债务关系清晰；
对应资产清楚；
项目具备财务可持续性；
化债方案明确且切实可行；
短期偿债压力较大的到期债务。
15号文对45号文存量隐债重组置换要求进行了重申，增加化债方案细化、担保方式整改、严禁虚假化债等具体要求。同时要求银行做实资产分类，对于资不抵债、到期不能足额归还贷款本息的，要及时下调五级分类等级，不得掩盖不良资产；要足额计提资产损失准备，对隐性债务未结清的融资平台公司，拨备水平不得低于本行贷款拨备的平均水平。
这些规定，无疑会增加不具备市场化条件的隐性债务重组置换的难度，还会增加银行对存量隐性债务重组置换的成本，因此，银行开展存量隐性债务重组的积极性也会受到一定程度的影响。根据15号文的规定，银行参与隐性债务重组，还需要注意以下几方面问题：
（1）重组债务的范围。在自主决策、自担风险、自负盈亏的前提下，以市场化方式合规、适度向融资平台公司提供化债融资，承接符合“债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大”等条件的到期地方政府隐性债务。这些条件其实就是45号文“企业周转便利类金融工具”需要满足的条件的。同时，银行应当通过查询监测平台确认被重组债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。
案例：贵州“遵义道桥”债务重组
2022年12月底，贵州最大的城投公司“遵义道桥”公布了银行债务重组进展情况。根据重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%至4.00%，前十年仅付息不还本，后10年分期还本，本次重组共涉及银行贷款规模155.94亿元。由于重组后贷款属于超长期贷款，具有了“永续债”的属性，而且也突破了现有监管规定。消息甫一发布，市场一片哗然。
金融监管研究院
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公众号
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壹课程背景
国内的城镇化从补缺追赶型，全面进入以人为中心及城乡融合的高质量发展阶段。地方政府主导的投融资发展模式，从“平台融资+土地财政”的传统模式，向综合性高能级的新功能区开发和持续升级迭代的存量盘活并重的综合模式转变。通过TOD、EOD、IOD、城市更新、城乡一体化发展等综合开发模式实现重大项目外部性的内部化，通过有效投资形成核心资产，培育结构合理的长期综合财力，构建现金流健康的可持续投融资机制，建设“人产城”融合发展的机制，成为共同目标。近年，政府投融资政策、财政政策和金融政策加速更新迭代，融资平台转型发展未能形成共识效果不佳，土地市场普遍低迷影响地方正常运转，加之疫情及内外部发展环境异常复杂的压力，基建+产业成为经济发展的重要突破口。地方政府、融资平台、社会资本、产业集团和金融机构等参与主体，尚未具备足够的投融资策划能力和项目经验，各类咨询机构主要以工程咨询为主，无法提供综合性投融资与产融结合咨询服务，这给参与城镇化投融资工作的各类机构和专业人员，提出特别复杂的挑战和困难，很多新的领域值得学习研讨并在实践中运用。
贰课程设计
主题一、新形势下政府项目精准谋划及城乡区域综合开发项目投融资创新模式、落地实操与风险防范
10月21日全天-林老师
一、地方政府高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、挖掘和规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
7、合规合理安排政府资金的使用方式
8、不能以土地出让金融资，以土地的最终产出规划项目并融资
9、大基建时代融资和收益自平衡
二、政府项目投融资实务要点分析
1、政府对于投资项目的分类管理
2、5号文后政府如何合规安排资金用于项目
3、政府如何合规把钱支付平台及社会资本？
4、政府采购、委托代建、EPC具有融资的机会，如何融资？
6、无经营收入的基建项目如何策划包装
7、如何识别包装企业投资项目？
8、施工企业为平台公司垫资合规吗？什么是”硬垫资”什么是”软垫资”，该如何操作，如何融资？
9、如何甄别项目是否构成隐性债务，银监15号文对于隐债的认定？
11、乡村振兴项目如何包装，投融资模式如何策划？
12、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与融资落地实务案例
15、企业市场化投资基建项目的模式（投资人+EPC）与实务案例
16、新政下学校医院等公共服务项目的融资，包括专项债、以租代建、建办分离、共建模式及配建模式。
三、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土地开发业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让，如何合规操作？
6、如何分析片区项目的可融资性？
7、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
8、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的子项目
9、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
10、什么是土地增减挂钩业务，土地增减挂钩指标交易和耕地占补平衡指标如何融资
11、什么是全域土地综合整治，融资模式
1、土地出让金返还模式：不新增隐债的合规要点
3、做地模式：操作要点及石家庄、广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
6、二级赎买一级模式与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
8、包装借款模式：纯一级开发与一二级联动两种借款模式的应用要点，如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
2、片区综合开发项目“投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？
7、平台摘地+融资合作建设运营模式
六、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
七、棚改与城中村改造融资模式及难点问题解决
（一）棚改自求平衡模式
1、棚改如何自求平衡？与原棚改政策的突破点解析
2、自求平衡不被认定为隐债的依据
（二）城中村改造开发模式
1、什么是低效用地再开发，有哪些支持政策
2、超大特大城市的城中村改造最新政策要点解读
3、“净地出让”如何实现一二级联动
4、广州城中村改造的政策突破点
（三）城中村三大改造需求衍生出三种不同的改造模式
1、民生公益类项目运营，满足老旧住宅品质提升需求
2、市场化商业运营，满足商业住宅需求
3、市场化运作和民生保障相结合，为满足租赁住宅需求
（四）存量住宅供给和潜在人口流向的现实约束下，城中村改造内含三个层次
1、当前存量住宅供给不足城市，当前有必要对城中村进行拆除重建
2、未来人口流入为目前存量住房过剩城市打开的新的潜在需求
3、人口流入有限且目前存量住房过剩地区的整治提升
（五）城中村改造项目的运作模式及案例解析
1.通过“房票安置”推动城中村改造
2.通过土地整备推动城中村改造
3.通过做地模式推动城中村改造
4.通过政府回购安置房推动城中村改造
5.通过工业上楼推动城中村改造
1、做地模式：操作要点及石家庄、广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
3、二级赎买一级模式与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
5、包装借款模式：央国企两种借款模式的应用要点，如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
八、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号、30号文的应对措施
（二）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（四）城市更新项目运作的核心及要点
（五）城市更新片区级项目的策划要点
（六）广州做地“十条”在城市更新项目中的优劣势分析
（七）城市更新项目如何实现自平衡？
（八）平衡不了如何操作
（九）一级开发和无收入项目资金解决途径
（十）城市更新项目资本金的解决方式
（十一）城市更新基金的设立及操作实务
（十二）不能拆不能建的城市更新项目如何操作
（十三）城市更新项目的征地拆迁资金如何解决
（十四）地方政府如何筹划城市更新
（十五）金融机构如何开展城市更新融资（分段融资还是一二级联动融资）
（十六）建筑企业如何获取城市更新工程
（十七）城市更新项目可采取的投融资模式实务及案例
1、棚改自平衡
2、土地预申请
3、二级带一级
4、融资地块自平衡
5、土地权利归宗模式
九、EOD项目运作实务
（一）EOD项目操作要点解析
1、EOD核心理念：融合+一体+反哺
2、EOD模式下E与D关联的合规性分析
3、EOD项目的收益逻辑—水、砂石、林、产、地、财
6、EOD项目如何选择生态项目与产业项目及占比分析
8、EOD项目预期收益、支出及资金平衡方案策划要点
9、6号文要求“不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”该如何理解，土地出让金及新增税收资金如何合规安排？
10、EOD申报金融储备入库项目的要点解读
（二）EOD实务操作与案例解析
主题二、地方政府债务化解最新情况分析和隐性债务识别、存量盘活、EOD项目、片区开发和城市更新业务解析
10月22日全天-陈老师
一、地方政府债务化解最新情况分析
1、地方政府债务演变过程：从地方债置换“一二三类债务”到“隐性债务”
(1)、国发27号文、40号文解读
(2)、银发45号文解读
(3)、银保监会15号文解读
2、《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》解析
(1)、虚假化债
(2)、通过占用国有企业资金方式新增隐性债务
(3)、欠付公益性项目工程款新增隐性债务
3、审计署2022年审计报告涉及地方政府违规举债案例分析
(1)、PPP审计中的问题
(2)、“自买自卖”国有资产
(3)、公租房资产虚假盘活
4、财政部和审计署对地方政府隐性债务化解的要求
(1)、统筹财政资金
(2)、盘活存量资产
(3)、借新还旧
(4)、延长期限、降低利率
5、隐性债务化解途径和案例分析
(1)、通过高层级平台融资化解（案例分析：国开行银团贷款化解省级高速类隐性债务）
(2)、通过经营性物业融资化解（某银行通过经营性物业贷款打包化解地方平台企业隐性债务
(3)、通过盘活存量资产化解（某银行通过停车场收费权盘活化解地方政府隐性债务）
(4)、通过延长期限、降低成本逐步化解
6、2023年“一揽子”化债方案剖析
(1)、现有地方政府债务模式分类：地方债、城投债、银行贷款、非标
(2)、不同类型的债务化解方式
(3)、地方债置换剖析
(4)、非隐性债务的化解途径和方式
二、地方政府隐性债务识别和案例解析
2、地方政府隐性债务识别
(1)、企业市场化融资的特征：股东结构、经营方式、收入分配机制
(2)、隐性债务穿透式识别方法：一看、二确认、三判断
(3)、财政补贴、返还资金、政府奖励是否属于政府隐性债务？
(4)、政府财政预算合规流程：“两上两下”、预决算制度、先预算后签约
3、地方政府隐性债务识别案例分析
(1)、财政补贴是否属于政府隐性债务
(2)、土地出让金、税收资金返还是否政府隐性债务
(3)、招商引资奖励是否属于政府隐性债务
三、城投企业债务风险识别和案例分析
1、城投平台企业信用风险评估的主要逻辑
(1)、区域经济环境
1）、地方政治经济环境和历史违约记录
2）、财政实力和政府救助意愿
3）、人口导入和土地出让情况
(2)、企业经营和偿债能力
1）、行业分类和
2）、政府性收入结构
3）、债务结构和融资渠道
2、地方政府财力分析和常见问题
(1)、一般公共预算收入组成情况
(2)、土地出让收入情况
(3)、地方政府债务评价指标：债务率、偿债率、负债率
(4)、涉及地方政府债务管理的常见问题
3、城投企业信用风险评估
(1)、企业基本情况评估
(2)、与地方政府关系密切度
(3)、市场化转型和隐性债务处理情况
(4)、政府性收入占比和确认方式
(5)、债务结构分析
4、城投平台企业债务违约案例分析
(1)、企业债违约案例分析
(2)、银行贷款违约案例分析
(3)、非标融资违约案例分析
(4)、违约平台城投企业的十大共同特征
四、存量资产盘活政策、重点领域和途径分析
1、存量资产的基本概念
2、存量资产盘活政策解读分析
(1)、《扎实稳住经济的一揽子政策措施（六个方面33项措施）》（国发〔2022〕12号）
(2)、《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）
(3)、《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）
(4)、《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）
3、存量盘活重点领域和风险防控
(1)、盘活存量资产扩大有效投资的重点领域分析
(2)、盘活存量资产操作要点
(3)、盘活存量回收资金的使用
(4)、盘活存量资产的风险防控
4、盘活存量资产的主要方式及操作实务
(1）、基础设施不动产信托投资基金（REITs）模式
(2）、政府和社会资本合作（PPP）模式
(3）、产权交易模式
(4）、发挥国有资本投资、运营公司功能作用
(5）、综合开发利用改扩建模式
(6）、闲置资产改造转型模式
(7）、混改、兼并重组模式
(8）、资产证券化（ABS）模式
五、EOD模式解析
1、EOD概念及政策解读
(1)、EOD定义及发展现状
(2)、《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》
(3)、《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2022〕172号)
(4)、《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）
2、EOD项目特点分析
(1)、项目总体打包
(2)、多元资金拼盘
(3)、与片区开发结合
3、EOD项目入库申报流程
(1)、EOD项目库适用的重点领域
(2)、EOD项目报送流程分析
(3)、EOD项目申报材料分析
4、EOD项目实施方式
(1)、“PPP+EOD”模式
(2)、政府专项债引导模式
(3)、“PPP+投资人+EPC”模式
(4)、“特许经营+投资人+EPC”模式
5、EOD模式下融资常见问题分析
(1)、项目如何实现自平衡
(2)、如何合规设计融资方案
(3)、如何确保合规
六、片区开发和城市更新模式和融资途径及案例分析
1、土地开发流程介绍
(1)、土地性质分类和转让方式介绍：协议转让、招拍挂、带规划整体转让、划拨
(2)、土地一级开发涉及的主要内容：前期手续阶段、组织实施阶段、土地入市阶段
(3)、土地补偿费用和征收安置常见方式
2、土地一二级联动开发模式介绍
(1)、土地一二级联动开发的定义
(2)、土地一二级联动开发项目操作要点
(3)、土地一二级联动开发案例分析
3、片区开发和城市更新实施流程及操作要点分析
(1)、从棚改到旧改、城市更新、公共保障性租赁住房
(2)、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》后城市更新发展趋势分析
(3)、从《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》（建办科函【2022】393号）分析各地城市更新经验做法
(4)、《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科【2023】30号）解读和城市更新发展趋势
(5)、旧城改造和城市更新操作流程和常见模式分析
4、片区开发和城市更新融资要点分析
(1)、常见片区开发、产城融合和园区改造模式分类（政府直接投资、PPP、ABO、专项债配套融资）及合规性分析
(2)、片区开发、产城融合和园区改造拆迁融资要点分析
(3)、片区开发、产城融合和园区改造中常见问题分析
(4)、保障房、安置房和租赁房融资模式分析
※实际授课内容已现场为准。
叁研修对象
政府、平台公司、投建企业、金融机构决策层和实操层相约一起参加，效果最佳。包括但不限于：
1、政府省/市/县领导干部或分管投融资领导；
2、市/区/县各平台公司主要负责人及所属项目负责人；
3、发改委、财政局、国资委（局）、乡村振兴局、教育局、工信局、民政局、自然资源与规划局、住建局、交通局、农业农村局、林业局、水利局、商务局、文广体旅局、卫健委、审计局、统计局、市场监督管理局、大项目办、扶贫办、各街道办事处等单位负责人及项目主管负责人；
4、参与新型城镇化、大基建和政府项目的央企、国企、民企、上市公司高管及项目负责人；
5、商业银行、证券公司、基金公司、资管公司、保理公司、担保公司、评级公司等。