根据《公司法》的定义，实际控制人是指虽然不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。而在证券、基金领域，对实际控制人的定义，包含了公司的股东。
实际控制人认定是IPO过程的重要事项之一，实践中很多公司会存在变更实际控制人认定的情形，然而审核机构对于实际控制人的认定以及实际控制人的变更这类问题始终保持着重视。
1、法律法规
关于此条法规要求，需要明确的是：
（2）如果实际控制人发生了变更不满足发行条件那么是不允许提交IPO申请资料的，而非可以先提交材料等符合条件了再审核上市。
2、近期涉及实控人变更问询的实际案例（部分案例未展示发行人回复内容，主要是其回复不涉及核心结论）
芜湖映日科技股份有限公司（创业板2023.2.27撤回）
关于实际控制人认定
根据申报材料：
（1）报告期初，罗永春持有映日有限32.90%股权，为发行人第一大股东。但发行人认为2019年1月至6月期间无实际控制人。《保荐工作报告》显示，罗永春因于2013年至2015年经营厦门映日期间接受供应商虚开增值税专用发票，被司法机关立案调查。2021年7月14日，罗永春被判处有期徒刑三年，缓刑三年六个月。
2019年7月，映日有限股东罗永春、李焕义等将所持映日有限部分或全部股权转让给发行人实际控制人张兵。……
（2）本次发行前，发行人前三大股东分别为张兵、郑永定、罗永春，分别持有发行人31.21%、16.64%、13.33%的股份。
……
请发行人说明：
（1）说明2019年以前映日有限的控股股东、实际控制人及一致行动人认定情况；结合《深圳证券交易所创业板股票首次公开发行上市审核问答》问题9，说明在罗永春作为发行人创始人之一、曾为发行人第一大股东且持股30%以上、现为发行人第三大股东，与厦门映日股东郑永定合计持股比例接近张兵等情况下，不认定罗永春、郑永定为发行人共同实际控制人的合理性，认定张兵单一控制发行人的依据是否充分、谨慎，罗永春、郑永定是否存在规避共同实际控制人锁定期的情况。
成都千嘉科技股份有限公司（创业板2022.7.28已问询）
（2）结合华油集团股东改制的具体情况说明华油集团与中国石油自2021年9月后不再构成一致行动关系的理由是否充分，是否影响发行人实际控制人认定，是否会导致发行人实际控制人变更；结合上述情况进一步说明发行人是否符合“最近2年实际控制人没有发生变更”的发行条件。
浙江小伦智能制造股份有限公司（创业板2022.7.20已问询）
关于实际控制人
申请文件显示：
（1）发行人控股股东、实际控制人为王小伦、郑秀钗、王渊，其中，王小伦、郑秀钗系夫妻关系，王渊系王小伦、郑秀钗之子，三人直接和间接合计控制公司86.66%的股权；报告期内公司的实际控制人未发生变更。
（2）报告期初，王渊未持有发行人股权，2020年11月受让郑秀钗所持公司38.00%股权，发行人第一大股东由郑秀钗变更为王渊。
请发行人结合报告期初王渊未持有发行人股权、公司章程、协议或其他安排（如有）、股东大会、董事会等实际运作情况，说明招股书披露“报告期内公司的实际控制人未发生变更”是否客观、准确及依据是否充分。请保荐人、发行人律师发表明确意见。
招股说明书披露“报告期内公司的实际控制人未发生变更”客观、准确、依据充分，具体理由如下：
（一）报告期内，发行人实际控制人股权变动情况2020年1月1日，王小伦、郑秀钗夫妇直接和间接控制发行人100.00%股权，为发行人的共同控制人。2020年11月11日，王小伦、郑秀钗夫妇之子王渊通过受让郑秀钗持有的发行人38.00%股权新增为发行人的直接股东，并新增为发行人的共同控制人之一，此次股权转让系家庭内部股权结构调整。
（二）报告期内，新增王渊为共同控制人之一不构成实际控制人变更报告期内，新增王渊为共同控制人之一不构成实际控制人变更，具体理由如下：
（1）报告期内，实际支配公司股份（权）表决权比例最高的人始终为王小伦未发生变化；
（2）报告期内，发行人一直由王小伦家族控制，控制权稳定，实际控制人未发生变化；
（3）报告期内共同控制人人数变动不构成实际控制人变更亦有先例。
惠州市特创电子科技股份有限公司（创业板2022.7.20已问询）
申报材料及审核问询回复显示：
（1）董恩佳2010年10月至2014年7月担任发行人执行董事，负责惠东工厂生产管理、设备及工程采购管理；2014年7月至2019年2月担任发行人副总经理，其中2017年之前负责惠东工厂生产管理、设备及工程采购管理，随着发行人管理团队的扩充，2017年后较少参与发行人具体管理事务。
（2）董恩佳2019年2月至今作为发行人董事，除作为董事参与公司重大决策表决外，其他具体负责工作包括淮安新工厂筹建及审计监察。
（3）张远礼2010年10月至2016年3月任发行人总经理，2016年3月至今，任发行人执行董事/董事长、总经理；2010年至今全面主持发行人运营管理工作。
（4）2022年4月27日，张远礼、董恩佳共同签署了《一致行动协议》；张远礼通过《一致行动协议》控制董恩佳持有的23.83%股份的表决权。
请发行人：
（6）结合上述事项，进一步说明张远礼是否一直为发行人单一实际控制人，历史上是否存在与董恩佳共同控制情况；若实际控制人发生变化，说明发行人不同时期的实际控制人认定情况，发行人实际控制人在申报前2年内是否发生变化；结合《深圳证券交易所创业板股票首次公开发行上市审核问答》（以下简称《审核问答》）问题9的要求，进一步说明实际控制人认定状态的变化时点、依据及具体过程。
江苏万高药业股份有限公司（创业板2022.7.19已问询）
关于前次申报
申请文件显示，发行人曾于2017年向证监会申报IPO，后于当年7月终止。2018年，南卫股份曾发布《重大资产重组停牌公告》，拟收购万高药业股东股份，该次重组于2019年终止。
前次IPO申请撤回的原因
综上，在行业政策对公司经营影响尚不明朗、实际控制人拟变更的情况下，公司经评估计划撤回前次IPO申请。
3、案例分析
（1）变更实际控制人的过程以及变更之后股权的稳定性；（映日科技、小伦智造、特创科技）
（3）股权改制、一致行动人变更、新增（减少）共同控制人等情况是否会导致实际控制人的变更；（千嘉科技、小伦智造）
（4）实际控制人变更的合理性，是否存在刻意规避监管的情形；（映日科技）
此外同样也存在因需要变更实际控制人从而导致前次IPO申报被迫撤回，从而耽搁上市进程的企业。（万高药业）
1、无实际控制人
《证券期货法律适用意见第17号》规定：
发行人不存在拥有公司控制权的主体或者公司控制权的归属难以判断，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：
（1）发行人的股权及控制结构、经营管理层和主营业务在首发前三十六个月（主板）或者二十四个月（科创板、创业板）内没有发生重大变化；
（2）发行人的股权及控制结构不影响公司治理有效性；
（3）发行人及其保荐机构和律师能够提供证据充分证明公司控制权没有发生变更。
青矩技术股份有限公司（北交所2023.3.13已注册）
北交所问询：无实际控制人认定的准确性根据申请材料，（1）发行人股本结构较为分散，无任何一方可对股东大会决议、董事会决议等产生决定性影响，无控股股东、无实际控制人。……请发行人补充说明：（1）公司对于上述27名股东不存在一致行动关系的论证是否充分、合理；并结合发行人历史沿革情况、董事提名及管理层任命情况、主要股东的任职经历及共同投资情况等，说明公司认定上述27名股东之间不存在一致行动关系、公司无实际控制人是否准确。发行人从三个方面回复表示不存在实际控制人符合发行人实际情况具有合理性：认定无实际控制人具有法律、事实依据及合理性；认定无实际控制人不是为规避监管要求；认定为共同控制缺乏法律依据。发行人无实际控制人系本着实质重于形式的原则、依据企业的实际情况作出的认定。
2、实际控制人去世的情形
《证券期货法律适用意见第17号》对这类情形做出了明确的规定：
（1）实际控制人为单名自然人或者有亲属关系的多名自然人，实际控制人去世导致股权变动，股份受让人为继承人的，通常不视为公司控制权发生变更。
（2）其他多名自然人为实际控制人，实际控制人之一去世的，保荐机构及发行人律师应当结合股权结构、去世自然人在股东大会或者董事会决策中的作用、对发行人持续经营的影响等因素综合判断公司控制权是否发生变更。
湖北中一科技股份有限公司（创业板2022.3.1注册生效）
3、无偿划转或者重组等导致实际控制人变更
因国有资产监督管理需要，国务院或者省级人民政府国有资产监督管理机构无偿划转直属国有控股企业的国有股权或者对该等企业进行重组等导致发行人控股股东发生变更的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：
（2）发行人与原控股股东不存在构成重大不利影响的同业竞争或者大量的关联交易，没有故意规避《首次公开发行股票注册管理办法》规定的其他发行条件；
不属于前两款规定情形的国有股权无偿划转或者重组等导致发行人控股股东发生变更的，视为公司控制权发生变更。
4、以股份代持、一致行动协议等情形
《证券期货法律适用意见第17号》规定：发行人及中介机构通常不应以股东间存在代持关系、表决权让与协议、一致行动协议等为由，认定公司控制权未发生变动。
广东百合医疗科技股份有限公司（科创板2022.4.19终止注册）
然而对于一些特殊情形，监管部门也作出规范要求：如原实控人去世、无实控人但不影响公司治理等情形则给予了宽容，但是对实际控制人涉及股份代持等情形也作了明令禁止。最主要的是本着实质重于形式的监管原则，实际控制人变更不会影响股权稳定、生产经营和持续盈利能力即可视情况宽容处理。