1．现行农村社会保障体系回顾与总结。经过30年来的改革，浙江省农村社会保障体系框架初步形成，基本上建立了以社会保险、社会救助和社会福利为内容的现代社会保障制度体系。当前浙江省农村社会保障制度的主体内容有农村社会养老保险（试点中）、新型农村合作医疗制度、被征地农民生活保障制度、最低生活保障制度、五保供养制度、社会救助制度等，各项社会保障制度功效开始显现。宁波市的被征地人员养老保障制度、富阳市的新型农村合作医疗制度、嘉兴市的城乡居民社会养老保险制度、杭州市的城乡一体化社会保障制度等很有特色。目前浙江省农村社会保障制度建设坚持从省情出发、多渠道投入资金，建立了具有浙江特色的农村社会保障制度体系，部分保障项目做到了应保尽保，这些成绩的取得与浙江省政府的执政能力相对较强、浙江省政府对农村社会保障工作重视是分不开的。
2．农村社会保障覆盖状况。根据第二次农业普查数据分析，截至2006年底浙江省各项社会保障参保及覆盖情况，具体分述如下：
农村社会养老保险，全省农村常住户的参保率为8.72%，本地户为9.86%，农业生产经营户为9.46%。其中农村普查区中常住户参保率为8.67%，本地户为9.8%，农业生产经营户为9.34%；城镇普查区中常住户参保率为21.44%，本地户为22.75%，农业生产经营户为29.93%。
新型农村合作医疗，全省农村常住户参合率为87.94%，本地户为88.41%，农业生产经营户为89.90%。从各个普查区类型来看，城镇普查区参合率略微高于农村普查区；居委会参合率高于村委会，但农场地区的农民参合率很低，其常住户参合率仅为42.33%，为参合最薄弱地区；省定贫困村低于全省平均参合率近8个百分点，省以下定贫困村的参合率与全省平均水平基本持平。在11个地级市中，参合率最高为杭州市，其本地户为95.36%；最低的为温州，参合率比全省平均参合率低了18个百分点。
城镇基本养老保险，全省农村常住户的参保率为5.29%，本地户为5.98%，农业生产经营户为7.20%。不同类型普查区里，村委会参保率最低，和全省平均大致持平，居委会略高，农场较高，特别是农场普查区里的本地户农民参保率达到了80.35%，农场中常住户农民参保为39.43%，远高于平均水平。贫困村和少数民族聚居村由于经济发展水平较低。在浙江省11个地级市中，参保率较高的为嘉兴、杭州和舟山三市。特别是嘉兴和杭州两地的农业生产经营户参加城镇养老保险比例最高，达到了22.51%和14.94%。
农村五保户情况。浙江省常住户中五保户占比为0.18%，其中农村普查区中五保户占比为0.18%，城镇五保户占比仅为0.03%；农场普查区中五保户占比为0.01%；平原、丘陵和山区的五保户占比分别为0.13%，0.19%和0.31%，山区占比最高。分地区看，浙江省农村五保户的有效占比最高的为丽水地区，其次是温州、衢州和金华三地区，嘉兴市农村五保户有效占比最低，仅为0.08%。
农村低保户情况。浙江省农村常住户中低保户占比为2.04%，其中农村普查区中低保户占比为2.05%，城镇普查区五保户占比为0.78%。平原、丘陵和山区低保户占比分别为1.44%，1.95%和3.61%；省定贫困村中低保户占比为5.44%，省以下定贫困村中低保户占比为3.76%，均超过全省低保户的综合占比2.04%。贫困村中受到低保救助的家庭数量明显多与其它地区。少数民族聚居村的低保户占比为4.83%，高于全省平均水平近3个百分点。浙江省11市中，温州市低保户占比最高为3.61%，台州市低保户占比最低，为1.39%
农村居民获得救助和其他补贴收入状况。全省农村常住户中得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，其中农村为4.63%，城镇为21.21%，城镇高出农村16.5个百分点；得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%，其中农村比例为1.99%，城镇为0.69%；得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%，其中农村为0.83%，城镇普为0.35%；得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，其中农村为47.12%，城镇为27.27%。从11个地级市看，舟山市（34.88%）获得集体养老金的比例最高，衢州（1.17%）最低；得到其它救济救助比例最高为温州（5.65%）；获得扶贫资金或物资的比例丽水市（1.65%）最高，宁波市（0.58%）和舟山市（0.56%）最低；有47.05%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入，其中嘉兴市（89.54%）、台州市（89.02%）和湖州市（80.26%）最高，温州市（14.85%）最低。
4．影响因素及存在的问题。农村居民参加社会保险会受到很多因素的影响，如农村传统养儿防老的思想、自身收入水平和投资消费理念、受教育程度、对风险的规避行为等因素都会影响其参保意愿和参保行为。
基于多种因素的综合分析，本报告认为浙江省农村社会保障制度建设还存在一些薄弱的、关键的问题，具体体现在以下几个方面：第一，农村工伤保险和失业保险项目缺失、体系建设存在缺陷；第二，农村社会养老保险尚未全面推行，制约着制度的全覆盖；第三，农村社会保障建设重经济保障，轻服务保障；第四，农村社会保障范围窄，难以做到应保尽保；第五，以村集体或政府其他补贴收入为主的社会救助，层次低；第六，农村社会保障地区发展不平衡，山区、丘陵、贫困村等为薄弱区；第七，决策层存在认知偏差，城乡协调发展受制约。
5．思路及对策建议。围绕解决以上关键问题和薄弱问题，从破解城乡二元结构、促进城乡社会保障协调发展、促进农村社会保障全覆盖的角度看，本报告提出了当前浙江省农村社会保障制度建设的基本思路是：对现行农村社会保障制度安排及体系进行有效性评估，汲取改革开放30年来的农村社会保障制度改革的经验与教训；对于较为成型和相对成熟的制度继续完善并努力扩大覆盖面；对于需要整合的政策、制度给予合并并努力提高制度的统一性和有效性；对于缺失的制度、薄弱的环节、落后的地区加强建设并提高覆盖面，建立健全农村社会保障制度体系，争取早日实现农村社会保障的全覆盖。
关键词：农村社会保障；参保率；全覆盖；农业普查；浙江省
截至2007年底，全省87个有农业人口的县(市、区)全部建立了新型农村合作医疗制度，参合人数达3000万人，参合率为89%。全省农村最低生活保障享受对象有56.2万人，占全省低保享受对象的86.20%。被征地农民进入社会保障系统的有296.84万人，其中248.99万人参加了基本生活保障制度，其余的47.85万人参加城镇职工基本养老和双低保险。参加农村社会养老保险有445.01万人。截至2008年5月底参加新型农村社会养老保险的有10.09万人。农村五保集中供养率为94.3%。可见，浙江省农村社会保障制度的保障功效开始显现。
图1-1浙江省农村社会保障制度体系框架
社会救助
农村最低生活保障制度
五保供养制度
农村医疗救助制度
农村灾害救助制度
其他农村救助制度
社会福利
农村老年人福利
农村儿童福利
农村残疾人福利
农村老年津贴
农村为老服务
社会保险
农村社会养老保险
新型农村合作医疗制度
被征地人员基本生活保障制度
从以上制度介绍来看，农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度、社会救助制度等是当前浙江省农村社会保障制度的主体内容，以下就各类种制度的改革、政策演变及发展现状分别给予具体介绍。
（2）存在的问题。农保制度设计的初衷旨在解决大部分农村居民的养老问题。制度实施以来，取得了一定的成绩。但由于制度设计缺陷及实施中存在诸多问题，使其实施结果并未达到制度的初衷。主要表现在：
第二，采取传统的工作模式引发了政府管理成本和利息承诺的沉重负担。农保推行初期，采取下指标、定任务的传统工作方法，不论条件是否具备，通过一些强制或半强制的手段开展农保，甚至不少地方违反政策，打破了参保对象的年龄界限，让16岁以下的人员大量参保，使得一些地区出现负面反映。另一方面由于大量低龄非劳动年龄人员参保，使政府过早地背上利息的沉重负担。同时由于农保利息政策的宣传存在严重失误，使一些发达农村的不少农民把参加农保当作了一种投资行为，为孩子买了较高额度的保险，而且是趸缴保险费，使农保丧失了社会保险的真正意义。
表1-12004年丽水市各县（市、区）农保基本情况单位：人/万元
县（市）
参保人数
基金结余
按月（年）领取养老金人数
平均月养老金（元）
退保人数
退保基金
莲都
11386
503.00
11
10.00
70
4.71
龙泉
19215
521.00
46
10.50
31
1.27
青田
96253
2196.00
6.18
416
9.43
云和
20992
331.80
108
1.52
51
2.00
庆元
8166
145.85
0
缙云
42413
943.50
79
0.80
115
2.85
遂昌
43657
844.67
243
1.59
松阳
69160
1229.00
481
3.48
45
18.00
景宁
13523
261.53
172
1.53
60
1.96
合计
324765
6976.35
1171
788
40.20
第三，农保政策的不稳定使政府的信誉面临挑战。农保制度的推行一波三折，在试点和全面推行的初期，政府职能部门热情很高，在高利率的吸引下，群众参保的积极性也比较高，然而在国家银行利率一路下滑之时，农保的利率随之降低，农民领取养老金的数额与原先承诺差距很大，以至于许多参加农保的农民开始要求政府给予利率解释，1998年以来，为防范金融风险，加强规范管理，农保又开展清理整顿工作，许多原来农保业务开展的如火如荼的地方现在都停下来了，农民对农保政策开始怀疑，政府信誉在农民心中的地位大打折扣。
浙江省新型农保仍处于地方试点之中，全省没有统一的制度模式。各地的模式差距较大。如嘉兴实行的是城乡居民一体的养老保险制度，政府财政补贴保险费的3%。杭州市是针对农业劳动者的，政府补贴为农民上年纯收入的8%，而宁波在地方指导意见的基础上，各县市的补贴形式和额度差异也较大。除了补贴的差异外，帐户模式也有较大差异，如有些地方实行的是个人账户＋统筹基金的模式；但是有些地方实行的是个人账户＋基础养老金的模式。但总体看来，浙江新型农村社会养老保险的特点是增加了政府补贴保险费的责任，这是优点也是值得肯定的方面。从执行上看，浙江省各地均采取政府引导的农民自愿参加的形式。
还需要改进的是，建议省级指导意见尽快出台，这样为全省统一制度模式创造条件。目前的地方制度账户模式各异对农民流动保险关系转移极为不利。
（2）存在的问题。目前，浙江省新型农村合作医疗发展的总体情况较好，多数农村居民从中得到了实惠，但是该项制度要可持续发展还有一些问题待于进一步完善。
第一，地区发展不平衡。目前浙江省各地均已开展新型农村合作医疗制度，但是由于各地的做法差异大，尤其是政府投入及财政补贴程度有很大的不同，表现出制度实施的效果也有较大的差异。从参合率指标看，由表1-2可以看出，2006年，全省农村居民平均参合率为86.2%，但是有6个地区参合率高于平均水平，而有5个地区参合率低于平均水平，其中参合率高的地区如杭州市已经达到100%，而参合率低的地区如温州仅有67.4%，最高和最低差距达到了32.8个百分点。从筹资水平看，2006年浙江省新型合作医疗人均筹资水平为63元，其中宁波地区和嘉兴地区最高，分别为98元和83元。温州、衢州和丽水地区较低，分别为42、41和45元。可见当前浙江省新型合作医疗的发展存在严重的地区不平衡状况。
表1-22006年浙江省11个地级市农民的参合率情况
地区
杭州
宁波
温州
嘉兴
湖州
绍兴
金华
衢州
舟山
台州
丽水
参合率
100.2
93.9
67.4
94.7
96.5
98.3
91.6
85.3
78.8
74.9
82.3
86.2
与平均差距
14
7.7
-18.8
8.5
10.3
12.1
5.4
-0.9
-7.4
-11.3
-3.9
-
注：本表数据是根据浙江新型农村合作医疗制度实施情况分析（中国统计信息网，2008-01-14）一文有关数据整理而成。其中参合率>100%是因为有非农业人口和外来人口参加的。
第二，政府财政负担逐年增加。目前浙江省新型农村合作医疗的开展很大程度上依赖于地方财政的大力投入。不少地方财政逐年加大对新农合筹资的补贴，以提高新农合的保障水平。而这种依赖于政府财政持续生存的制度，一方面会逐年加大地方财政的压力，另一方面也会给农村居民形成一种依赖情绪，为以后增加农民缴费埋下隐患。2006年建德市财政收入67657万元，要补助合作制度达1036万元，占1.5%，这对一个经济实力并不雄厚的县财政来说，负担已属不轻，要想进一步提高县财政对合作制度的支持难度很大。同时，个别地区由于农民外出打工较多，为提高参合率，一些乡村集体垫资代缴，而集体等其他组织出资比率一直不高[6]。又如富阳市自2004年开展新农合以来，人均筹资比例逐年增加，由2004年的40元（个人出资25元、市级财政10元、乡镇街道5元）提高到2005年的50元（个人出资25元、市级财政20元、乡镇街道5元）进而提高到2006年的70元（个人出资25元、市级财政40元、乡镇街道5元）[7]，在这一增资过程中，个人出资额一直未增加，市财政的出资额却成倍地增加。
图1-2富阳市新农合三方筹资额变化情况（单位：元）
第三，新型农村合作医疗制度的报销水平总体较低。新型农村合作医疗筹资水平低，影响了农村居民的医疗保障水平，然而在现有的筹资水平下，合作医疗保障基金存在大量结余，这说明现行报销模式存在缺陷，导致医疗费用的报销率偏低，收益面偏小。2006年全省筹资总额为18.4亿元，实际支出总额为17亿元，基金结余1.38亿元，全省基金收支结余率为7.5%。其中温州地区和湖州地区最高，分别为22.1%和15.5%。过高的结余率不利于合作医疗可持续发展。
第四，村民的参合意识有待进一步提高。尽管政府对新农合给予了大力的支持，尤其在参合费补贴方面。然而从各地的参合情况看，总有农村居民不愿意参加。对于这一原因2007年春节我们在富阳市做过调查。调查结果显示，在所有的调查对象中，只有2.84%的农民对此制度了解，比较了解的也只占了10.23%，大部分农民都处于一知半解的状态。具体的说，知道筹资办法的有85.23%，但是知道报销比例、医保资金运作和医保管理机构的分别只有35.23%、9.66%、8.52%。总体看来，参合农户对新型农村合作医疗制度的细则，特别是报销范围、补偿标准、医保基金的管理、运作、使用等细节问题的认知还不到位。由于农民存在认知不足，一旦新型合作医疗的实际效果达不到农民的期望，那么，对于农民的积极性将造成很大的挫伤。因此，新农合的宣传工作还需要继续加强，提高农村居民的参合意愿是新农合持续开展的关键。
尽管浙江省农村低保工作取得了显著的成绩，但是其还存在一些问题如低保标准在城乡间、地区间差距依然较大、低保对象的确定仍有难度、低保资金的筹资单一等，这些问题有待于今后进一步完善。
此外，自20世纪90年代中后期开始，浙江省大力推进社会福利社会化。通过政策杠杆，形成政府引导主体化、投资主体多元化、资金筹措多样化、服务对象社会化、城乡联动一体化的模式。省政府先后制订并发出了《关于切实加强民政工作的通知》（1994年）、《关于加快发展社会福利事业的通知》（1998年）、《关于进一步加强民政工作的意见》（2002年），省民政厅颁行了《浙江省社会福利机构管理暂行办法》（1999年）。这些政策，使我省社会福利事业取得了长足发展，基本形成了多种经济成分共同参与、大中小型并举、高中低档互补、社会效益与经济相统一的福利事业发展新格局，初步满足了人民群众对福利服务的需求。到2003年底，全省共有福利事业单位近2000个，床位数近7万张，供（休）养人员近5万名[13]。
宁波市社会经济相对较发达，城镇化速度快，土地征用量较大，被征地人员数量较多。宁波市的被征地人员养老保障制度比较有特色。
宁波市于2003年1月在全国较早的推出了《宁波市被征地人员养老保障试行办法》（甬政发【2002】125号）。六年来不断的对这一制度进行完善和调整，截至2008年6月，宁波市全市153个街道（乡镇）、3823个行政村中，已有132个街道（乡镇）、2021个行政村实施了被征地人员养老保障制度，占全部被征地村的93.9%，参保人数达到了53.26万人，已有30多万人开始领取养老保障金。其中，宁波市市辖各区的被征地村的覆盖率已经达到100%。现已基本做到历史上被征地人员“应保尽保”、新被征地人员“即征即保”。宁波市被征地人员养老保障制度有以下特点[14]：
第二，具有较强的待遇调整理念。为了确保被征地人员养老保障水平不降低，宁波市被征地人员养老保障制度规定了待遇调整办法。自从宁波市2003年1月1日试行该办法以来，已经连续六年对被征地人员待遇标准和缴费标准进行了相应的调整（见表1-3，表1-4），这充分说明了宁波市不仅重视经济发展对待遇和缴费的影响，有较强的待遇和缴费调整理念，而且也说明了宁波市被征地人员养老保障待遇政策得到了执行和落实。
表1-3宁波市市辖各区被征地人员养老保障待遇标准状况单位：元/月
年份
1档
2档
3档
备注
2003
300
250
200
甬政发【2002】125号
2004
340
290
240
甬劳社老【2003】267号
2005
360
310
260
甬劳社老【2004】223号
2006
380
330
280
甬劳社险【2005】229号
2007
400
350
甬劳社险【2006】226号
2008年1月
420
370
320
甬劳社险【2007】232号
2008年7月
440
390
甬劳社险【2008】50号
注：市辖各区包括：海曙区、江东区、江北区、镇海区、北仑区、鄞州区、保税区、市科技园区、大榭开发区、东钱湖旅游度假区。
表1-42008年宁波市各地被征地人员养老保障待遇标准状况单位：元/月
4档
5档
市辖各区
慈溪市
余姚市
270
奉化市
150
宁海县
象山县
395
345
295
255
205
第三，政府补贴力度较大。宁波市政府不但为被征地人员进行参保缴费补贴，同时还为每一位参保者承担了5万元的养老金隐性支付责任、待遇调整增加额部分以及最后的兜底责任。这种从参保到待遇享受全过程均有政府提供补贴的情况，无论同企业职工基本养老保险制度相比，还是同农村社会养老保险制度相比，都反映了宁波市政府对被征地人员的责任不但显性化而且支持力度大。
第四，与企业职工养老保险制度衔接力度较大。鉴于被征地人员处在农村与城市的边缘，而且要逐渐市民化，宁波市被征地人员养老保障制度也基本考虑了与企业职工基本养老保险制度衔接的情况。
在浙江省、杭州市有关部门指导与支持下，富阳市于2004年10月1日起试行新型农村合作医疗制度，首推富春、春江、东洲、鹿山等8个乡镇、街道进行新型农村合作医疗试点，并在2004年实施的经验与基础上，于次年在全市25个乡镇街道开始全面推行新型农村合作医疗制度。富阳市新型农村合作医疗制度是浙江省新农合发展的一个缩影，其具有以下特点[15]:
（1）参保提高较快，基本实现了全覆盖。2004-2006年全市参保人数、参保比例稳步上升，其中，2004年参保人数为173408人，参保人数占应参保农业人口数的34.78%；2005年参保人数大幅度上升，达到400294人，参保人数占应参保农业人口数的80.36%，较上年提高了45.58个百分点；2006年参保人数上升到480565人，参保人数占应参保农业人口数的比例较2005年提高16.03个百分点，达到96.39%。可见全市新型农村合作医疗制度实施得比较顺利，新型农村合作医疗制度基本上覆盖了全市，参保率远高于浙江省平均水平。
图1-3富阳市新农合参保情况
（2）筹资情况。富阳市新型农村合作医疗基金筹集以“个人投入、集体扶持、政府适度支持为原则，以整户为单位参加，个人收缴资金和各级财政补助资金在每年规定截止日期前缴入市合作医疗专门账户。图1-4显示了富阳市新型合作医疗基金总筹资额的变化情况，人均筹资比例逐年增加，由2004年的40元（个人出资25元、市级财政10元、乡镇街道5元）提高到2005年的50元（个人出资25元、市级财政20元、乡镇街道5元）进而提高到2006年的70元（个人出资25元、市级财政40元、乡镇街道5元）。新型合作医疗基金总筹资额由2004年的646.53万元提高到2006年的3363.96万元，增加了420.31%。新型合作医疗基金的充足为支付参加合作医疗人员所发生的医疗费用和补助乡镇、街道定点医疗机构为参加合作医疗人员所提高的免费服务提供了保证。
图1-4富阳市合作医疗筹资总额变化情况（单位：万元）
（3）报销情况。目前，富阳市新型农村合作医疗采用“住院费用分段按比例报销（表1-5）、门诊费用当场按次报销、报销费用累计最高额（30000万/年）封顶”的办法。其中，门诊符合报销范围的医药费用可当场按次报销15%。图1-5显示2004-2006年农民产生医药费、符合报销范围和实际报销所得的变化情况，2004年实际报销所得占全部医药费用的21.46%，2005年和2006年分别为23.58%、24.74%，农民得到报销的比例有所上升，但是幅度不大，报销比例还是有所偏低。而且目前只是涉及到医疗和药品，并没有包括预防和保健，不过富阳市按参加新型合作医疗农民每人每年10元的标准设立农民健康体检专项资金，参加新型合作医疗农民连续二年未报销住院医药费用的，可免费享受二年一次的健康体检。这说明新型合作医疗的补偿范围还是比较窄，“重医疗、轻预防”的现象仍然存在，现代健康观念及大卫生观尚有待进一步强化。
表1-5住院费用分段报销比例
金额（元）
报销比例
500以下
（自负）
501-2000
30%
2001-10000
35%
10001-20000
45%
20001以上
55%
注：①在富阳市级医院住院，各段报销标准下降5个百分点
②在省、杭州市级以上医院住院，各阶段报销比例下降15个百分点
图1-5显示了，近三年来，农民产生医药费用、符合报销范围和实际报销所得的变化情况，数据显示，2004年的实际报销率为21.46，2005年的实际报销率为23.58，但是2006年的实际报销率仅为19.11%，可见，农民参加了新型合作医疗保险后，得到了一定的补偿，但是补偿的水平还有所偏低。
图1-5富阳市农民医药费、符合报销范围和实际报销所得变化情况（单位：万元）
（4）组织与管理情况。富阳市人民政府领导全市新型农村合作医疗工作，成立了由市委办、市政府办、财政局等部门和单位组成的富阳市新型农村合作医疗管理委员会，下设合作医疗管理办公室，配备专门人员，设立专门账户，对资金实行收支两条线管理。并由农民代表、政府代表、医疗机构代表共同组成监督委员会，负责对新型合作医疗工作的全面监督。卫生、审计部门定期审计账务，确保资金专款专用。作为定点医疗机构都必须积极扩展包括医疗、预防和健康教育等在内的服务内容，实现医院与群众利益的一致；医疗机构向农民提供优质的卫生服务，保证1天24小时服务到位，因病施治，及时检查，合理用药。以户为单位二年内未使用新型合作医疗基金的农民，医疗机构对其家庭成员做一次免费健康体检。
建立了新型农村合作医疗信息化系统，信息化管理系统也是完善监督管理的重要途径。合作医疗管理办公室建立了信息中心，与各定点医疗机构实现网络连接和实时数据传送。农民可凭合作医疗卡、证在定点医院直接对医疗费用进行计算机审核与现场结报。医院则将有关数据再传入信息中心，与区合作医疗办公室定期对账、结算。
嘉兴市快速发展的经济为其民生建设奠定了良好的基础。嘉兴市各项社会保障工作也都走在全省前列。早在1998年，嘉兴市就颁布了《土地征用人员分流办法》，探索建立了被征地农民基本养老保险，缓解了征地矛盾。2004年以来，嘉兴市又相继推行农村新型合作医疗，农民参合率超过90%；完善被征地农民基本生活保障制度，近30万被征地农民实行应保尽保，7.6万人开始领取养老金；制定“农村社会养老保险暂行办法”，探索赋予广大农民养老保障；全面落实城乡最低生活保障制度，农村低保金每月147元，城市低保金每月245元；城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养率达98%，这些措施让农民共享了城市化成果，城乡衔接的社会保障体系也逐步建立[16]。但由于各种原因，从参保缴费人数上看，养老保障覆盖面不够。为完善社会养老保险体系，保障城乡居民年老后的基本生活，统筹城乡发展，构建和谐社会，经过大量调查研究和多次的专家评审和论证，于2007年10月，嘉兴市出台了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，率先在全国建立了覆盖城乡居民的社会养老保险制度。其核心内容是：
（1）参保对象：嘉兴市行政区域内，年满16周岁至60周岁，符合参加职工基本养老保险或现有各类社会养老保障对象之外的城乡居民（不含在校学生）。
（3）缴费比例及补贴办法：城乡居民社会养老保险费按规定的缴费基数和比例缴纳，采取按年缴费方式。
缴费基数分别为市统计局核定、市劳动保障局公布的上上年度全市农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和平均数，个人缴费比例为8%（今后随着经济发展和城乡居民收入的提高，个人缴费的比例逐步提高到10%）。农村居民可任选其中一个基数缴费，城镇居民可选择后两个中的一个基数缴费。城乡居民参保缴费时，统筹地财政分别按当期缴费基数的5%给予补贴（农村居民统一以全市农村居民人均纯收入为基数，按5%比例补贴），其中3%用于建立参保人员补贴账户，2%用于建立城乡居民社会养老保险统筹基金。市本级由市、区两级财政分别按2.5%的比例承担；各县（市）由县（市）、镇（乡、街道）两级财政分别承担。
（4）计生户参保情况：根据《浙江省人民政府关于农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的实施意见》（浙政发〔2006〕5号）精神，对45—60周岁符合奖励扶助条件并按本规定参加城乡居民社会养老保险的农村部分计划生育户夫妇，将到龄奖励扶助改为即期投入，在其参保缴费期间按全市农村居民人均纯收入为基数，给予3%的参保特殊补贴并记入补贴账户，有困难的可相应抵减个人缴费额度。补贴资金市本级由市（含省补助）、区、镇（街道）三级财政分别按4：4：2比例承担（原未建立财政体制的街道，街道财政应负担部分由市、区财政各承担50%）。
（5）在本办法实施后的三年内，有条件的社区（村）集体经济组织，每年可给予参保缴费人员适当比例的补助，并计入个人缴费账户。
此外，《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》对年满60岁以上的城乡居民享受情况也做了规定。
总体看来，嘉兴制度受到了社会各界的好评，该制度是基于城乡居民全覆盖目标的新型农村社会养老保险制度，其推进的度量标准在于“保基本”；推进的统筹方法是“分层次”；推进的基本技巧是“有差别”；推进的目标是“广覆盖”；推进的终极目的是“可持续”。同时，嘉兴市城乡居民社会养老保险的制度创新，也为我国全面建立创新型的覆盖城乡居民的社会保障制度提供了一个示范案例[19]。
加强制度建设、通过制度整合，建立健全现行社会保障制度，构建具有中国特色的社会保障制度体系，实现城乡居民的基本社会保障全覆盖，是我国当前及今后社会保障制度改革的目标。事实上，通过对现行制度进行完善和整合，实现全覆盖的乃至一体化的基本社会保障制度是完全可以实现的。杭州市就是一个典范。
基于以上对浙江省农村社会保障制度体系梳理、政策回顾，以及典型地区农村社会保障制度的实践和创新，可以看出，近年来，浙江省从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的全局出发，将建立健全社会保障制度作为构建社会主义和谐社会的重大举措，积极加以推进。全省上下坚持以科学发展观为指导，按照干在实处、走在前列的要求，把社会保障体系建设作为总揽改革、发展、稳定全局的大事来抓，从本省实际出发，积极推进社会保障制度建设，目前已初步建立了覆盖城乡、功能完善、多层次的社会保障体系。具体特点如下：
浙江省市场取向改革比较早，民营经济发达，社会阶层结构的急剧变化和社会经济成分、组织形式、物质利益、就业方式的日益多样化，使社会保障制度建设面临复杂的局面和挑战。对此，农村社会保障制度的改革也要紧密结合浙江经济社会发展的特点：
一是在制度设计上注重针对农村居民分化的特点，坚持市场改革取向。如在养老保险制度改革方面，针对浙江农村企业比较多，农民比较富裕的实际，通过“低门槛准入、低标准享受”的双低政策，将城镇职工基本养老保险引入农村，向农村居民扩面，提高农村各类群体的参保率；实行分级缴费标准的办法推进农村社会养老保险，吸引更多的农村居民参保；同时，根据农村出现大量的被征地人员，及时建立被征地人员基本生活保障制度，确保被征地人员不因耕地的减少而影响基本生活。
二是在资金筹资方面，界定各级政府责任。根据浙江区域发展不平衡，各地经济状况、就业结构、生活水平差异明显的特点，坚持社会保险县(市)统筹的办法，既与现行财政体制相适应，又明确了县(市)党委、政府作为社会保障责任主体，对本区域社会保障工作负全责，有力地推动了全省农村社会保障体系的建立，避免了吃大锅饭的问题。如在新农合制度推进中，省政府主要是确定全省新农合制度实施的指导意见和总体框架，而一些具体政策，如筹资比例、政府补贴标准、统筹基金起付标准等，由各地自主决策，调动了各地实施新农合制度的积极性。又如在被征地人员基本生活保障中，省级政府出台指导意见并规定政府出资比例不低于总保障金的30%，具体到地方，由各地在这一原则性规定的基础上结合各地实际，确定具体的出资额或者比例。
三是在工作推动上，注重各项配套改革。如建立被征地农人员基本生活保障制度同步推进土地征用制度改革；实施新农合制度同步推进医疗卫生体制和药品流通管理体制方面的配套改革；在推进城乡居民最低生活保障制度同时及时出台了《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》等，有效地避免了社会保障制度改革单兵突进的局面。
在浙江省农村社会保障筹资渠道中，政府出资占了很大的比例。在缴费型的农村社会保险制度中，建立了以地方政府和个人筹资为主，村集体及其他社会主体为辅的筹资机制，但是某些保障项目中，地方政府承担了大量的缴费，如新农合中，地方政府出资有些达到了80%以上；被征地人员基本生活保障中，地方政府出资达到了30%以上；新近部分地方试点的新型农村社会养老保险中，政府出资少的也在20%以上。而在非缴费型的社会保障中，建立了以地方财政预算划拨为主、社会募集资金为辅的筹资机制，这样确保了一些特殊群体和弱势群体能够享有基本的生活和生存保障，如最低生活保障制度、五保供养制度、社会救助制度等。
目前浙江省农村社会保障体系中的几个主体项目，如新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度等是基本到位的，可以说在全省基本上做到“应保尽保”。截至2007年底，全省87个有农业人口的县(市、区)全部建立了新型农村合作医疗制度，参合人数达3000万人，参合率为89%。全省城乡低保享受对象有65.2万人，其中农村56.2万人，基本实现了应保尽保。被征地农民进入社会保障系统的有296.84万人，其中248.99万人参加了基本生活保障制度，其余的47.85万人参加城镇职工基本养老和双低保险，对新增被征地人员基本做到了即征即保。农村五保集中供养率为94.3%，农村五保老人实现了应养尽养。
为了促进浙江省的社会经济发展，确保各行业的用工量，确保在浙的农民工和灵活就业人员的权益保障，浙江省政府专门出台了《关于解决农民工问题的实施意见》，从解决突出问题着手，切实解决农民工劳动保障问题。
第一，不断改农民工就业环境。五年来，浙江省逐步破除了农民工进城就业的户籍门槛和限制性政策，取消了涉及农民工的各种行政性收费项目，公共职业介绍机构为农民工提供免费职业介绍，农民工劳动合同签订率达到88.7%以上。
第三，制定符合农民工特点的社会保障政策。2003年以来，浙江省扎实推进农民工工伤保险和大病医疗保险专项扩面行动，不少地方考虑到农民工收入低的情况，出台了农民工免交费的政策，提倡企业为农民工参保。农民工参加工伤保险和大病医疗保险分别达到375万人和296万人，均居全国前列。农民工参加养老保险的覆盖面日趋扩大。
本课题研究数据以浙江省第二次农业普查数据为主。
浙江省第二次农业普查的标准时点为2006年12月31日，时期资料为2006年度。普查对象为浙江省境内的农村住户、城镇农业生产经营户、农业生产经营单位、村民委员会和乡镇人民政府。普查主要内容包括：农业生产条件、农业生产经营活动、农业土地利用、农村劳动力及就业、农村基础设施、农村社会服务、农村居民生活，以及乡镇、村民委员会和社区环境等方面的情况。农业普查采用全面调查的方法，对所有普查对象由普查员进行逐个查点和填报。
浙江省第二次农业普查共调查了1486个乡级行政单位，其中乡461个，镇754个，街道264个，具有行政职能的乡级农场7个；33388个村级组织，其中32979个村，338个居委会，71个具有村民委员会职能的农场；908.94万个住户，其中在农村居住1年以上的家庭户889.46万个。通过普查，掌握了浙江省有关农业、农村、农民的基本情况。
按照国务院农普办部署，浙江省农普办组织了数据质量抽查，评估了普查数据质量：一是采用分层两阶段整群随机抽样的方法，在全省抽选了2700余户住户进行再次访问，并与普查登记结果进行比较核实；二是随机抽选了1300个普查小区的住户普查表、单位表、村表和乡表的基础数据，对普查表的抄录、填报、识别等方面的差错进行全面检查。综合抽查结果显示，农业普查应登记户的漏报率为0.06%，原始数据差错率0.11%。数据质量达到国务院农普办规定的标准。
本报告将基于以上项目的调查数据，按照缴费型社会保障（见本报告第二部分）和非缴费型社会保障（见本报告第三部分）两种类型，从不同统计口径、不同角度对浙江省农村社会保障覆盖情况进行数据分析和讨论。缴费型社会保障制度主要包括农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、城镇职工基本养老保险[21]等；非缴费型社会保障制度主要包括最低生活保障制度、五保供养制度和其他救助制度等。
农村社会养老保险是中国政府在农村举办的第一个具有划时代意义的正规养老保险制度。浙江省从1993年开始试点这一制度。
从表2-1和图2-1可以看出，浙江省农村常住户农村社会养老保险参保率[22]为8.72%，本地户为9.86%，农业生产经营户[23]为9.46%。农村普查区中各类型农户参保率均略低于全省平均参保水平。城镇普查区中农民的参保率较高，常住户和本地户农村社会养老保险的参保率超过农村普查区13个百分点。城镇中农业生产经营户参保率为29.93%，远超过全省农业生产经营户参保率水平20个百分点。从总体上看，农村普查区中的农民参保率远低于城镇普查区，农村常住户参保率低于本地户，农业生产经营户参保率略高于或基本与本地户参保率持平，不同普查区和住户类型之间参保率存在差异。造成这一差异的原因是多方面的，城市和农村宣传力度、参保意识、经济能力等各方面的因素都会对农民参保产生影响，同时农业生产经营户由于从业性质的因素也会影响其参保行为。
表2-1不同普查区农村社会养老保险参保率（%）
农村社会养老保险参保率
常住户
本地户
农业生产经营户
全省平均
8.72
9.86
9.46
农村普查区
8.67
9.8
9.34
城镇普查区
21.44
22.75
29.93
图2-1不同普查区农村社会养老保险参保率
由表2-2、图2-2可以看出，在调查的不同社区内，村委会、居委会和农场的农村居民参加农村社会养老保险的比率有较大差异，居委会的参保率高于村委会和农场，而农场参保率相对较低。从住户类型看，本地户的参保率最高，其次为农业生产经营户，常住户的参保率最低。但农场的本地户农民的参保率为11.28%，高于村委会和全省平均水平。
表2-2不同社区类型普查区农村社会养老保险参保率（%）
村委会
8.40
9.42
9.24
居委会
20.43
33.13
20.30
农场
5.52
11.28
8.41
图2-2不同社区类型普查区农村社会养老保险参保率
这次普查区地势分为平原、丘陵和山区等三种类型地理特征区。从普查区地理特性看，从平原、丘陵到山区，农民参加农村社会养老保险的比例依次下降（见表2-3、图2-3），其中平原地区的参保率最高，其次是丘陵地区的参保率，而山区的参保率相对较低；丘陵和山区的农民农村社会养老保险参保率均低于全省平均水平或与之持平。平原地区的参保率略高于全省平均水平。
结合住户情况看，本地户的参保率略高于常住户和农业生产经营户，但山区本地户的参保率为全省最低，仅为4.37%。
不同的地理特征的地区，因为自然地理特征的限制，造成其经济发展的不同，平原地区经济实力和发展趋势都要好于丘陵和山区地区，因而是其参保率较高的主要原因。
表2-3不同普查区农村社会养老保险参保率（%）
平原
9.38
12.59
11.37
丘陵
8.82
9.16
8.97
山区
5.65
4.37
6.47
在调查的地区中，由于经济发展水平的不同，各地农民的参保率存在差异。省定贫困村中的常住户参加农村社会养老保险的比率仅为4.85%，本地户参保率为3.39%，农业生产经营户的参保率为5.29%，分别比对应的全省平均参保率少了近4.0、6.5和4.2个百分点。而省以下定贫困村和少数民族聚居村的农民的参保率均少于全省平均水平。在常住户、本地户和农业生产经营户中，农业生产经营户的参保率最高，但是这三个地区本地户的参保率要低于该地区常住户的参保率（见表2-4、图2-4）。
造成这一差异的原因，主要是因为贫困村和少数民族聚居村的农民收入较少，这些地区经济发展相对缓慢，农民的经济收入主要用于日常生活和生产经营的开支，这两处的农民即使有参保的意愿和意识，也没有多余的闲钱去参加农村社会养老保险。
表2-4贫困村和少数民族聚居村参保率（%）
省定贫困村
4.85
3.39
5.29
省以下定贫困村
6.41
5.22
6.67
少数民族聚居村
4.94
4.01
6.01
图2-4贫困村和少数民族聚居村参保率
从表2-5、图2-5可以看出，在浙江省11个地级市中，农村社会养老保险的参保率各不相同，但是各市农村各类型住户农村社会养老保险的参保率变动趋势基本一致，其中，金华、舟山、宁波和台州五市农村居民参保率较高，均超过11%，绍兴市常住户和本地户参保率较高，但是农业生产经营户参保率为8.63%，仅为常住户和本地户参保率的一般水平，差异较大。丽水、温州和嘉兴三市的农村居民的参保率较低，属于浙江省内参保较低的地区，其余地区和全省平均参保水平持平或略低于全省平均参保水平。
浙江省省内各地农业生产经营户的参保率变动较大，大多低于本地户参保率，在2%至16%之间浮动，舟山市农业生产经营户社会养老保险参保率最高，为16.72%，其次为宁波地区15.37%，两地区高出全省平均参保水平许多。但是温州、嘉兴和丽水三地区农业生产经营户的参保率仅为2.25%，3.52%和4.28%，参保状况不慎理想。
表2-5浙江省各地农村社会养老保险参保情况（%）
绍兴市
15.50
15.14
8.63
杭州市
7.39
7.88
11.18
金华市
13.37
13.75
10.75
宁波市
11.58
18.84
15.37
衢州市
7.58
5.77
7.67
温州市
2.06
2.72
2.25
舟山市
12.75
17.00
16.72
嘉兴市
1.47
1.75
3.52
台州市
13.12
14.03
14.63
湖州市
8.22
8.32
11.94
丽水市
3.84
3.23
4.28
图2-5浙江省各市农村社会养老保险参保率
以上数据表明，从总体情况看，浙江省农村社会养老保险参保率，常住户为8.72%、本地户为9.86%、农业生产经营户为9.46%；其中农村普查区常住户参保率为8.67%，城镇普查区为21.44%。
这些数据充分说明了当前浙江省农村社会养老保险还存在以下问题：（1）参保率水平普遍较低；（2）各类型差距较大；（3）地区差异较大；（4）农村社会养老保险的扩面将成为浙江省农村社会保障全覆盖的重中之重。
从表2-6可以看出，在参与调查的普查区中，新型农村合作医疗在浙江省农村的推广取得了不错的成绩。农村常住户中参合率[24]为87.94%，本地户中参合率为88.41%，农业生产经营户中参合率为89.90%，三类型农户参合情况几乎相同，只存在一至两个百分点的差异。农村新型合作医疗在浙江省的推广取得了不错的成绩。
从各个普查区类型来看，城镇普查区的农民参保率要略微高于农村普查区，造成这一差异主要是受城镇农民的经济水平、城镇普查区中村集体收入较好，新农合的村集体补贴也较多的影响。居委会的参合率要高于村委会，但是农场地区的农民参合情况不理想，常住户参合率仅为42.33%，农业生产经营户也仅为47.39%，只有全省平均水平的一半（图2-6）。平原、丘陵和山区农民的参合率和全省平均水平大致相同，差异较小，山区地区的农民参合率稍微低与全省平均水平1个百分点。农村新型合作医疗在浙江省的推广取得了不错的成绩。
表2-6浙江省新型农村合作医疗参合率（%）
普查区类型
不同普查区
不同社区类型普查区
不同地势普查区
农村
城镇
87.94
87.93
89.28
87.95
89.05
42.33
88.53
87.97
86.47
88.41
89.55
89.89
42.83
89.31
88.38
86.36
89.90
89.08
89.87
94.59
47.39
90.80
90.29
87.99
图2-6常住户新型农村合作医疗参合率
在调查的地区中，由于经济发展水平的不同，各地常住户新型农村合作医疗的参合率略有差异。其中省定贫困村参合率最低，低于全省平均参合率近8个百分点，而省以下定贫困村的参合率与全省的综合参合率基本持平。少数民族聚居村的参合率略低于全省平均占比一个百分点（表2-7、图2-7）。总体上各地参合率差异较小，但是省定贫困村的参合率需要进一步的提高，该地区农民和村务工作者需要进一步增加对农村新型合作医疗的认识和参与度。
表2-7贫困村和少数民族聚居村参合率（%）
新型农村合作医疗参合率
79.58
80.10
81.13
87.81
87.77
88.37
86.59
86.19
86.87
图2-7贫困村和少数民族聚居村参合率
从表2-8、图2-8可以看出，在浙江省11市中，农村常住户新型农村合作医疗的参合率大体相同，存在小幅度的变动。全省的常住户的平均参合率为87.97%，本地户为88.41%，农业生产经营户为89.90%。农业生产经营户参合率高于常住户2个百分点，差异不是很明显。各地区参合率最高为杭州市，其次是湖州、绍兴、衢州、宁波、嘉兴和金华地区，参合率均在90%以上。接着为舟山和台州地区，参合率大致在82%至88%之间。而经济发展水平较好的温州地区，其农村居民参合率比全省综合参合率低了18个百分点，为全省最低。
表2-8浙江省各市新型农村合作医疗参合率（%）
93.94
94.13
94.67
95.22
95.36
95.77
90.88
91.33
91.56
91.54
92.92
94.84
92.03
92.07
92.72
69.90
70.93
70.95
83.18
83.81
88.81
91.49
91.64
91.70
82.40
82.66
81.79
94.74
94.72
95.10
91.15
90.37
图2-8各市农村新型农村合作医疗参合率
总体上看来，浙江省新型农村合作医疗开展的情况较好，参合率较高。但是也表现出不同住户类型之间、不同地理区域之间、不同地区之间发展不平衡的特点，而且从总体上看，这与全覆盖的目标还有一定的距离。今后政府在全面加大推行力度、进一步提高参合率的同时，要着力抓好农场、山区、贫困村和少数民族聚居村等村民的参合工作，同时要从全省的角度重点促进个别地区如温州市、台州市村民的参合工作。
从表2-9可以看出，浙江省全省平均有5.29%的农村常住户参加了城镇基本养老保险，本地户中参保率为5.98%，农业生产经营户中参加城镇基本养老保险的比例为7.20%，高出常住户和本地户1个多百分点。从图2-9可以看出，不同普查区中城镇参保率要高于农村普查区；不同社区类型普查区里，村委会参保率最低，和全省平均大致持平，居委会参保率略高，农场中参保率较高，特别是农场普查区里的本地户农民参保率达到了80.35%。
不同地势普查区里，平原地区参保率较其它两地区高，丘陵和山区地区参加城镇基本养老保险的比例较低，均低于全省平均水平，最低的是山区地区该比例仅为2%至3.5%。
城镇区域、居委会和农场等地区的农民因为参与了更多的企业工作，拥有较多的就业机会，因而这些地区农民，特别是农业生产经营户参加城镇基本养老保险的比例也相对高出广大农村和山区地区许多。
表2-9浙江省农村居民参加城镇基本养老保险比率（%）
普查区
类型
5.19
30.27
5.10
7.30
39.43
6.61
3.58
2.50
5.98
5.87
32.19
5.73
11.81
80.35
8.88
3.72
1.94
7.20
7.02
39.88
6.96
11.48
55.00
11.33
4.48
2.95
图2-9农村居民参加城镇基本养老保险比率
由表2-10、图2-10可以看出，贫困村和少数民族聚居村的农村居民参加城镇基本养老保险的比例均低于全省农村参保的平均水平。省定贫困村和少数民族聚居村的本地户农民参加城镇基本养老保险的比例基本相同，仅为1%左右。这些地区的经济发展水平较差，造成该地区农民就业的机会也相对较其他地区少，这些地区农民参加该项保险的比例也极低。
表2-10贫困村和少数民族聚居村参合率（%）
7.2
1.18
0.82
1.73
2.88
2.35
3.19
1.22
1.00
1.61
图2-10贫困村和少数民族聚居村参保率
从表2-11、图2-11可以看出，在浙江省11市中，农村居民参加城镇基本养老保险的比例各不相同，存在一定幅度的变动。全省常住户农民参加城镇基本养老保险的比例为5.29%，本地户为5.98%，农业生产经营户为7.20%。各市中比例最高的为嘉兴、杭州两市，参保率均超过了10%，其次是宁波和舟山两市，均超过了全省平均水平，绍兴市农民参加城镇基本养老保险的比例和全省农村的平均比例基本一致，其余各市均低于平均水平，大致在1%至2%之间小幅浮动，丽水市农民参加城镇基本养老保险的比例最低，经济水平相对发达的地区，农民参加城镇基本养老保险的比例也相对较高。
表2-11浙江省各市农民城镇基本养老保险参保率（%）
5.16
5.03
5.66
10.48
14.94
2.12
2.17
2.51
8.02
13.01
9.12
1.90
1.45
2.01
2.65
1.50
9.62
12.74
10.85
11.02
13.21
22.51
1.74
1.87
3.92
3.97
6.90
1.17
0.99
1.12
图2-11浙江省各市农民城镇基本养老保险参保率
从以上统计数据看以看出，当前浙江省不同住户类型、不同群体、不同区域的农村居民参加城镇职工基本养老保险都有一定程的参保率。这充分说明了浙江省城镇职工基本养老保险在农村扩面已有一定的规模，从保障村民的老年生活角度看，这是可喜可贺的。这为今后的社会养老保险整合、一体化发展奠定了良好的基础。
20世纪80年代初期推行的农村承包责任制，传统的集体核算保障制被打破，农户成为独立自主的经营单位，原来靠集体经济的有限保障丧失了赖以支撑的集体经济基础，已名存实亡，除个别特殊对象外，农村居民基本靠家庭保障和土地保障。农村经济社会发展的不平衡与农村人均收入水平的低下，致使我国现阶段农村社会养老保险的基本问题不能有效解决，从事农业生产的农村人口其生活风险也不断加大，而其所拥有的最后生活保障——土地，也在不断受到各种风险的威胁，土地已不能抵御农民面临的越来越大的市场竞争风险和生活风险。近年来我国农村社会保障有了较大的发展，如在农村推行合作医疗制度、农村社会养老保障制度等，然而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种社会保障项目，从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区救济与社区福利。无论是农村医疗保健制度或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度。
按照建设社会主义新农村，加快推进城乡统筹发展的要求，2003年以来，省政府出台了《关于进一步加强农村卫生工作的意见》和《关于加强农村公共卫生工作的实施意见》，围绕“让农民看得起病、有地方看病、加强预防少生病”的目标，各地深入实施农民健康工程，初步建立了较为完善的农村基本卫生服务和保障体系。
2003年，浙江省被列为全国新型农村合作医疗4个试点省份之一，在27个县（市、区）开展试点，到2006年已从制度安排上覆盖了全省所有农民。2007年，全省87个有农业人口的县（市、区）全部实施了新型农村合作医疗，实现了浙江省新型农村合作医疗制度的全面覆盖。全省参合人数达到3000万人，占全省农民总数的89%，年人均筹资水平达到90元，提前达到中央关于2008年基本建立农村合作医疗制度的工作要求。有93%的县（市、区）实行了乡村医疗机构门诊小额报销制度，全年参合农民总受益面达45%。新型农村合作医疗制度实施以来，全省累计到位资金61.3亿元，报销医疗费用50.3亿元，2483.7万人次受益，其中已有299.4万人次报销了住院费用，2184.3万人次得到门诊、体检报销，累计支出住院报销费用47.3亿元，支出门诊、体检报销费用5.3亿元，住院患者合作医疗次均补偿额为1655.6元，住院补偿率为23.6%。
从2005年始，省政府决定，按照每人每年10元的标准，设立农民健康体检专项经费，每两年为参保农民进行一次健康体检，建立动态健康档案。2006年以来，各地充分依托农村社区卫生服务平台，积极建立农民健康体检服务网络，扎实推进该项工作。2007年，全省累计完成健康体检2416万人，占参保农民的80%，检出各种疾病患者387万人，疾病检出率为16%。各地对检出的高血压、胆结石、糖尿病和恶性肿瘤等慢性疾病患者，纳入社区卫生重点服务对象，加强跟踪服务。
这次农业普查统计数据也显示，除了农场的参合率较低外，其余类型的统计参合率均在86%以上，远远超过了国家原定的2010年参合率要实现85%的指标。这充分说明了浙江省新型农村合作医疗基本实现了制度全覆盖。
从数据统计结果显示，农村社会养老保险制度开展比较慢、总体参保率较低，是当前浙江省农村社会保障制度建设的薄弱点，也是今后覆盖城乡居民的社会保障制度体系的瓶颈。
从上文的数据显示，浙江省社会保障的参保人群存在差异。无论是农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度还是城镇职工养老保险，其参保率大体呈现出这样的趋势：
（1）从住户类型来看，本地户和常住户的参保情况大致相同，二者变动幅度不大，不过常住户均略低于本地户和农业生产经营户；而农业生产经营户的参保率略高于或基本与农村本地户参保率持平。出现这样趋势的原因有待于进一步探讨。
（3）从群体来看，除了新型农村合作医疗保险外，农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险贫困群体的参保率都远远低于全省平均值（见表2-4和表2-10）。这充分说明了经济因素对农村社会保险的影响。因为新型农村合作医疗有政府的大量补贴乃至免交或者代交的政策，从而使得贫困群体能够更好的和普通群体共同享有基本医疗保障。
从图2-12、图2-13、图2-14中，可以看到农村社会养老保险参保率、农民参加城镇基本养老保险比率和新型农村合作医疗参合率都存在这一定程度的城乡差异。生活在城镇的农户家庭参与农村社会养老保险和参加城镇基本养老保险的比例均高于乡村地区，新型农村合作医疗制度城镇和乡村的农户参与度大致相同，乡村略高于城镇0.68个百分点（表2-12）。由此可见，生活在城镇和乡村地区的农户在养老保险的参保行为上存在着差异，乡村区域的农户需要进一步提高参保率。
在城镇区域，农民参加农村社会养老保险和城镇基本养老保险的比例都是城镇地区高于乡村地区，即生活在城镇地区的农民比乡村地区的农民参与养老保险的情况更为理想，在城镇地区养老保险的推行取得较好的成效。从各个分区地域数据显示，养老保险的参保率城区高于镇区，在城区中主城区参保率一般高于城乡结合区，镇区中镇中心区高于镇乡结合区。而在乡村区域，乡中心区养老保险的参保率高于村庄农户的参保率。
而各个区域农村居民参加新型农村合作医疗的比例变动幅度较小，差异不明显。
表2-12各项社会保障制度城乡常住户农民参与比例（%）
参保率
农民参加城镇基本养老保险
新型农村合作医疗
11.90
7.21
87.47
乡村
6.70
4.06
88.15
乡村－城镇
－5.2
－3.15
0.68
图2-12城乡地区农村社会养老保险参保率
图2-13城乡地区农民参加城镇养老保险率
图2-14城乡不同地区农村新型合作医疗参合率
根据第二次全国农业普查资料数据，浙江省常住户参加社会保障项目的总有效填报户数为8935410户，其中五保户为16286户，全省五保户综合占比为0.18%，其中农村普查区中五保户有16275户，仅有11户五保户分布在城镇普查区。数据显示大部分的贫困家庭分布在农村，而城镇经济水平发展相对较好，五保户占比较低，仅为0.03%。
比较不同行政区域内的农村常住户中的五保户数量，就会发现差异巨大。其中按社区分类的村委会普查区中，农村五保户为16104户，有效占比为0.18%，居委会普查区中五保户为170户，有效占比为0.10%，而农场普查区中五保户仅为1户，有效占比为0.01%。村民委员会是乡（镇）所辖的行政村的村民所在地，而社区居民委员会(居民委员会)为城市街道、行政建制镇的分区即“社区”的行政管理机构，属于城镇居民的自治组织，地位相当于农业区的村民委员会，由于两地生活和工作方式的差异导致的经济水平的不同，造成了现有的五保户家庭大多分布在农村。而农场一般为用机械进行大规模农业生产的企业单位，经营各种农产品和畜牧产品，其所辖范围内的农民相对与农村居民，有较稳定的工作和收入，因而其五保户的数量很少，仅为一户。
在不同地理特征的普查区内，平原、丘陵和山区的五保户数量较为接近，分别为5578户、5018户和5679户。但由于其所辖范围内常住户参加农村社会保障的有效填报数目不同，其有效占比呈上升趋势，分别为0.13%，0.19%和0.31%（表3-1）。
调查人群中的农村常住户和本地户中五保户的比例大致相同，农业生产经营户五保户的有效占比要略低（图3-1）。
表3-1浙江省各普查区五保户占比（%）
0.18
0.03
0.10
0.01
0.13
0.19
0.31
0.07
0.00
0.08
0.11
0.23
图3-1不同普查区农村五保户占比
省定贫困村中农村常住户中的五保户有20户，省以下定贫困村中五保户为2014户，其五保户的有效占比分别为0.50%和0.32%，均超过全省五保户的综合占比0.18%（表3-2）。贫困村和少数民族聚居村中享受五保待遇的家庭数量要明显多与其它地区（图3-2），这和这些地区经济发展水平是相互联系的。
表3-2贫困村和少数民族聚居村五保户有效占比（%）
五保户有效占比
0.50
0.54
0.38
0.32
0.39
图3-2贫困村和少数民族聚居村五保户有效占比
浙江省11个地级市，常住人口中的五保户总数为16286户，其中温州市3541户，金华市2532户，宁波市1966户，丽水市1750户，衢州市1513户，绍兴市1175户，台州市1154户，杭州市1076户，湖州市851户，嘉兴市507户，舟山市221户。从总量上显示，温州市的农村五保户数量最多。
全省各地区常住户和本地户中的农村五保户占比几乎相同，农业生产经营户中五保户有效占比相对略低。从总体趋势上看，浙江省农村五保户的有效占比最高的为丽水地区，其次是温州、衢州和金华三地区，再者是湖州和宁波两地区，绍兴、舟山、杭州和台州四市占比大致相同，在0.1%至0.12%间浮动。嘉兴市农村五保户有效占比最低，仅为0.08%。
表3-3浙江省各市五保户有效占比（%）
0.12
0.25
0.16
0.14
0.29
0.27
0.05
0.09
0.17
0.40
0.35
图3-3浙江省各市五保户占比
根据第二次全国农业普查资料数据，浙江省农村常住户中低保户为182509户，全省低保户综合有效占比为2.04%，其中农村普查区中低保户有182244户，仅有265户低保户分布在城镇普查区。数据显示农村普查区低保户的占比比城镇普查区高出近1.3个百分点。浙江省低保户绝大部分分布在农村地区。
农村本地户和农业生产经营户中低保户的占比和常住户变动趋势基本相同，存在极小幅度的波动（图3-4）。
表3-4浙江省农村低保户有效占比（%）
2.04
2.05
0.78
2.07
1.15
0.64
1.44
1.95
3.61
0.77
1.16
0.65
3.59
2.08
2.09
1.32
0.74
1.41
1.88
3.42
图3-4不同普查区农村低保户占比
省定贫困村中低保户有217户，有效占比为5.44%。省以下定贫困村中低保户为23814户，有效占比分别为3.76%，均超过全省低保户的综合占比2.04%。贫困村中受到低保救助的家庭数量明显多与其它地区。特别是省定贫困村中，经济水平发展较低，农村居民的经济收入少，因而受到低保救助的家庭占比也较省以下贫困村高。而农村普查区中少数民族聚居村的低保户有效占比为4.83%，高于全省平均水平近3个百分点。
表3-5数据显示，常住户、本地户和农业生产经营户中农村低保户的占比基本一致，农业生产经营户中这一比例略低（图3-5）。经济发展因素是制约农村低保户有效占比较高的主要原因。
表3-5贫困村和少数民族聚居村低保户占比（%）
低保户有效占比
5.44
5.45
5.35
3.76
3.67
4.83
4.75
4.58
图3-5贫困村和少数民族聚居村低保户占比
浙江省11市中，常住人口中的低保户总数为182509户，其中温州、宁波、杭州三市总量上户数最多，分别为温州市44493户，宁波市22638户，杭州市17498户。
全省农村常住人口中低保户的有效占比为2.04%。其中有效占比最高的为温州市3.61%，其次是丽水、衢州和舟山三市，占比均超过全省占比，分别为2.97%，2.90%和2.05%，其余7市占比大致相同，在1.4%至1.9%之间浮动，台州市低保户有效占比最低，为1.39%（见表3-6、图3-6）。
温州市低保户和五保户的占比都较全省平均水平高出1至2个百分点，和该地区的经济发展水平不相符合。温州市农村高的低保户和五保户占比有可能是由于当地较高的经济条件造成对贫困农村居民的划分标准和其它地区有所区别，因为该地区农村低保户和五保户的占比相对较高。
表3-6浙江省各市最低生活保障覆盖情况（%）
1.48
1.43
1.71
1.68
1.60
1.51
1.83
1.85
2.90
3.66
1.37
1.39
1.40
1.35
1.92
1.91
1.81
2.97
2.91
2.79
图3-6浙江省各市农村低保户占比
据第二次农业普查数据推算，全省农村常住户中得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，其中农村普查区家庭比例为4.63%，城镇普查区比例为21.21%，城镇普查区高出农村普查区16.5个百分点，造成这一差异的原因一方面是因为城镇的经济水平发展较好，多数城镇普查区的家庭参加了养老保险，致使城镇普查区家庭得到过集体养老金的比例远高于农村普查区，另一方面是由于城镇普查区样本数量相对较少产生的部分影响。
全省农村常住户中得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%，其中农村普查区家庭比例为1.99%，城镇普查区比例为0.69%，农村普查区常住户得到过救济救助的比例高于城镇普查区1.3个百分点，和全省综合比例基本相同。
全省农村常住户中得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%，其中农村普查区家庭比例为0.83%，城镇普查区比例为0.35%，农村普查区家庭得到过扶贫资金和物资的比例高于城镇普查区近0.5个百分点。
全省农村常住户中得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，其中农村普查区家庭比例为47.12%，城镇普查区比例为27.27%，农村普查区得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例高出城镇普查区近20个百分点。
从图3-7，农村普查区的常住户得到救助和其他补贴收入的状况和全省综合比例基本相吻合，农村普查区中常住户家庭中得到过集体养老金的比例远小于城镇普查区的家庭，其余三项补助均高于城镇普查区的家庭，农村普查区家庭得到村集体或政府其他补贴收入的比例和城镇普查区差异显著。
图3-7不同普查区农村常住户获得补助占比
省定贫困村和省以下定贫困村农村常住户家庭得到过集体养老金的比例分别为0.55%和3.39%，均低于全省4.70%的平均水平，省以下定贫困村家庭户比例高于省定贫困村2.8个百分点，差异明显。
省定贫困村和省以下定贫困村得到过其他救济救助的家庭户比例分别为6.35%和3.64%，均高于全省平均水平1.98%，省定贫困村家庭户得到救济救助的比例要高于省定贫困村。
省定贫困村和省以下定贫困村农村常住户家庭得到过扶贫资金或物资的比例分别为1.61%和1.79%，均高于全省平均水平0.83%。
省定贫困村中34.22%的常住家庭户，省以下定贫困村38.64%的常住家庭户得到过村集体或政府的其他补贴收入，这一比例低于全省平均水平47.05%十多个百分点。
从图3-8可见，贫困村常住家庭户得到过集体养老金和村集体或政府的其他补贴收入的比例要小于全省的平均水平，但是得到救济救助或扶贫资金、物资的比例均高于全省平均水平，这与政府扶贫政策的倾斜和扶贫力度的不同紧密联系。
图3－8贫困村和少数民族聚居村获得补助占比
从图3-9可以看出，普查区中平原和丘陵地区的常住户家庭获得集体养老金的比例大致相同，分别为5.35%和5.37%，高于山区地区比例1.87%近3.5个百分点，山区农户参加农村养老保险的参与行为需要多方面的改善，以提高山区农民的参保行为，使多数山区的农民能获得养老金。
不同普查区常住户家庭得到其他救济救助的比例各不相同，平原、丘陵和山区的比例分布成上升趋势，分别为1.38%、1.64%和3.91%。得到扶贫资金或物资的比例分别为0.59%、0.70%和1.60%。由于政府扶贫政策的倾斜和力度的不一，山区常住户家庭得到过其他救济救助和扶贫资金物资的比例最高，其次为丘陵地区，平原地区因为地理因素的影响，经济文化水平都较高，常住户家庭得到救助和扶贫资金及物资的比例相对较低。
不同普查区常住户家庭得到过村集体或政府其他补贴收入的比例浮动较大，其中平原地区比例最高，为53.21%，其次为山区43.74%，丘陵地区比例最低，为39.63%。
图3－9不同地势普查区农村常住户不同补助占比
（1）浙江省不同地区农村常住户家庭获得集体养老金情况
从图3-10可以看出，浙江省十一个地级市平均有4.70%的常住户家庭得到过集体养老金，舟山市比例为34.88%，远超过全省平均数据30个百分点。杭州、宁波和嘉兴三市均超过全省平均水平，台州、丽水和衢州三市这一比例为均低于2%，分别为1.97%、1.18%和1.17%，丽水和衢州两市常住户获得集体养老金的比例为全省最低。
图3－10浙江省各市农村常住户得到过集体养老金比例
（2）浙江省不同地区农村常住户家庭获得其他救济救助情况
从图3-11可以看出，浙江省11个地级市中平均有1.98%的农村常住户家庭获得其他救济救助情况，温州市这一比例为全省最高，数据为5.65%，其次是丽水为3.01%的常住户家庭得到过其他救济救助，其余各市该比例均在1%和2%之间浮动，最低为绍兴市1.06%。仅有温州和丽水二市超过全省平均水平，全省平均水平数据较高主要是源于温州和丽水二市的高比例数据对全省平均数据的拉升影响。
图3-11浙江省各市农村常住户家庭得到其他救济救助比例
（3）浙江省不同地区农村常住户家庭得到扶贫资金或物资的情况
从图3-12可以看出，浙江省各县市农村常住户家庭获得扶贫资金或物资的比例浮动幅度较小，全省平均为0.83%，丽水市该比例最高为1.65%，超出全省平均数据0.8个百分点，其次是温州市和衢州市，分别为1.21%和1.04%，宁波市和舟山市为全省最低，分别为0.58%和0.56%。
图3-12浙江省各市常住户家庭得到扶贫资金或物资比例
（4）浙江省不同地区农村常住户家庭得到村集体或政府其他补贴收入的情况
从图3-13可以看出，浙江省有47.05%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入。其中嘉兴市、台州市和湖州市该比例最高，分别为89.54%、89.02%和80.26%，超过平均水平近40个百分点。金华市和舟山市该比例较低，分别为27.08%和22.84%，仅为全省平均水平的一半，温州市这一比例为最低，仅有14.85%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入。
图3-13浙江省各市农村常住户家庭得到村集体或政府其他补贴收入比例
（1）不同普查区获得国家救济救助和扶贫资金总额
从表3-7、图3-14、图3-15可以看出，国家的补助资金大多投放在广大农村地区，在调查的城镇普查区中仅有一个村获得了国家的救济救助。国家救济救助资金总总额上看，平原地区所得高于丘陵地区，丘陵地区高于山区地区，但这些不同地势的普查区获得国家扶贫资金的总额却成反向上升的趋势，山区地区的农村获得的扶贫资金总额最多。省定贫困村获得的扶贫资金总额要远小于省以下定贫困村，同时和少数民族聚居村的获得资金额也相差较多。
表3-7不同普查区获得国家救济救助和扶贫资金情况
救济救助
资金总额（万元）
扶贫资金
总额
（万元）
填报获得补助资金的村数
（个）
村均救济
救助资金额度（元）
村均扶贫
资金额度（元）
全省合计
423451
31968
33348
126979.43
9586.18
不同普
查区
423450
33347
126982.94
9586.47
城镇*
1
10000
不同社区普查区
422829
31891
32978
128215.48
9670.39
620
77
337
18397.63
2284.87
32
312.50
271207
5608
10763
251980.86
5210.44
98582
5850
9924
99336.96
5894.80
50108
20509
12558
39901.26
16331.42
贫困村和少数民族聚居村
35
74
26
13461.54
28461.54
11367
12509
3911
29064.18
31984.15
908
1184
432
21018.52
27407.41
*为城镇普查区有效填报获得国家救助资金的村数仅为一个村，该村获得国家救济救助资金为一万元，扶贫资金为零，因而在计算农村普查区村均额度时和全省平均数据略有差异。
图3－14村均获得国家救济救助资金总额
图3－15村均获得国家扶贫资金额
（2）浙江省各地区农村获得国家救济救助和扶贫资金总额
表3-8浙江省各地区农村获得国家救济救助和扶贫资金额
救济救助资总额（万元）
扶贫资金总额
(万元)
村均救济救助资金额度（元）
村均扶贫资金额度（元）
7713
4427
3666
21039.28
12075.83
17478
6887
2691
64949.83
25592.72
30834
7705
5404
57057.74
14257.96
3919
960
40822.92
296015
557
1104
2681295.29
5045.29
6393
1337
2991
21374.12
4470.08
43644
4313
4894
89178.59
8812.83
2148
1253
2601
8258.36
4817.38
1139
142
423
26926.71
3356.97
6696
2299
5125
13065.37
4485.85
7472
3048
3489
21415.88
8736.03
图3－16浙江省各地区全年获得国家救济救助和扶贫资金额
基于前述数据分析，目前浙江省农村社会救助救济呈现出以下特点：
在这次住户普查中，涉及的四项救助内容为得到集体养老金人数、是否得到其它救济救助、是否得到扶贫资金或物资、是否得到村集体或政府其它补贴收入等，从四项指标的统计人数占比来看，回答得到“村集体或政府其它补贴收入”的比例最高。其中全省农村常住户中得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，在其他各项救助项目回答人数的第一；得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，处于第二位；而得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%、得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%。可见，目前浙江省农村救助还是以村集体或政府其它补贴收入内容为主。
在行政村普查数据中，有2项内容涉及农村社会保障救助内容，一是全年获得国家救济救助资金总额（含实物折价）；二是全年获得国家扶贫资金总额（含实物折价）。从这两项指标的统计数据分布看，主要是向农村、山区和贫困村倾向。分项目看，2006年浙江省全省平均获得国家救济救助资金总额为423451万元，其中除了城镇普查区的一个村获得一万元救助资金外，其余资金均投向农村普查区。而在农村普查区中，从村均获得救济救助额度看，平原地区所得高于丘陵地区，丘陵地区高于山区地区；贫困村中省以下定贫困村高于少数民族聚居村，而少数民族聚居村高于省定贫困村。（表3-7）从扶贫资金情况看，2006年全省获得国家扶贫资金31968万元，全部投向农村，村均扶贫资金9586.18万元。从其分布看，山区村均得到16331.42元，高于丘陵5894.80元和平原村5210.44元；在贫困村中，省以下定贫困村村均获得31984.15元，高于省定贫困村28461.54元和少数民族聚居村27407.41元。由此可以看见，国家救济救助资金和扶贫资金基本以农村、山区及贫困村为主。
从住户调查数据看，农村社会救助在城乡间、不同住户类型间、不同地理区位间、不同群体间存在较大的差异。以获得集体养老金数据为例，全省农村常住户平均获得该项救助的家庭比例为4.7%，而农村普查区家庭比例为4.63%，城镇普查区比例达到了21.21%，城镇普查区高出农村普查区16.5个百分点；进一步以地理区位类型看，平原和丘陵地区的常住户家庭获得集体养老金的比例大致相同，分别为5.35%和5.37%，高于山区地区比例1.87%近3.5个百分点；从浙江省十一个地级市的情况来看，舟山市平均为34.88%，远超过全省平均数据4.7%的30个百分点，杭州、宁波和嘉兴三市均超过全省平均水平，台州、丽水和衢州三市这一比例为均低于2%，分别为1.97%、1.18%和1.17%，丽水和衢州两市常住户获得集体养老金的比例为全省最低。
基于普查数据分析，目前浙江省全省五保户综合占比为0.18%，数据显示大部分的贫困家庭分布在农村，而城镇经济水平发展相对较好，五保户占比较低，仅为0.03%。从不同地理特征看，平原、丘陵和山区的五保户占比分别为0.13%，0.19%和0.31%。可见，五保户在丘陵和山区相对较多。
目前全省低保户综合占比为2.04%，数据显示农村普查区低保户的占比比城镇普查区高出近1.3个百分点。浙江省低保户绝大部分分布在农村地区。从不同地理特征看，平原、丘陵和山区的低保户占比分别为1.44%，1.95%和3.61%。可以看出山区的低保户占比较高。
农村五保户和低保户是农村社会救助工作的重点对象，而丘陵、山区农村的五保户和低保户数量较大，这将成为浙江省农村社会救助的重点地带。
传统农村家庭养老模式的主要特点就是，以子代赡养父代的待机传递为内核，以血缘、婚姻为纽带，实行对家族或家族内老年者进行供养，而且是以直系亲属为主。也就是现在农村仍然保留的养儿防老和儿子继承家庭财产的传统观念。家庭保障在我国当今农村依然起着重要作用，在这样的氛围下，部分农村居民还欠缺足够的意识去了解和主动参加农村各项社会保障项目。但是家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的保障形式，不能替代现代社会保障制度对农村居民生活的保障功能。
农民收入水平直接决定着农民缴纳社会保险费的能力，从而影响着农村社会保障的有效需求的实现，同时也影响着农村社会保障的供给水平的高低。一般情况，农民收入越高，其社会保障水平越高[25]。从表4-1中可以看出近几年，浙江省农民的人均纯收入和人均生活消费支出成稳定上升的趋势，农民的收入水平得到了较大的改善。在农民的收入中，除了用于各种生产、生活消费之外，有较多的剩余情况下，农民才有可能参加社会保障，购买商业保险或进行个人储蓄。
表4-1浙江省农村居民人均收入和消费支出情况单位：元
2001
2002
农村居民人均纯收入
4582
4940
5431
6096
6660
7335
8265
农村居民人均生活消费支出
3479
3693
4287
4659
5215
5762
6442
农民参加社会保险比率相对较低，不仅仅是农民承受能力有限的原因，也有农民对消费的主观选择问题。同时农民对政府政策不信任，害怕政策随时会变、害怕政策不兑现等问题都会影响农民参加社会保障。农民参加社会保障的意识需要多方面的加强。
根据第二次全国农业普查的结果，浙江省农业人口35726391人，其中99.7%的农业人口居住在农村普查区，仅有0.4%的农业人口居住在城镇普查区。农村普查区和城镇普查区的农村居民在参与的各个社会保障项目的比例存在着较大的差异，城镇普查区的农村居民一般有较高的社会保障参与率。庞大的农村人口直接影响农村经济与社会的协调发展。而计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少也导致每个子女所负担老人的系数明显加大[27]。它们在有形无形中制约着社会保障制度的发展。
从表4-2、图4-1中可见，现阶段农村常住劳动力的年龄比例最高是分布在31－40岁，该比例为26.15%，其次是50岁以上年龄段，该比例为23.15%，接着是41－50岁这一年龄段，比例为22.66%。21－30岁年龄段的比例为18.41%，20岁以下比例为9.63%。农村青年劳动力所占比例不高，中年劳动力占比较高，接近五十个百分点。同时农村老龄化的比例不低。老龄人口的增加将给社会增加供养负担，中国绝大部分的农民还是依靠家庭进行传统方式的养老。中青年劳动力外出打工的现象比较普遍，某些社会保障项目不能随意地区流动等因素的限制也制约了农村居民参加社会保障的热情和可能性。.
表4-2农村劳动力年龄分布
年龄段
20岁以下
21-30岁
31-40岁
41-50岁
50岁以上
全省平均占比（%）
9.63
18.41
26.15
22.66
23.15
图4－1各年龄段农村常住劳动力占比
根据表4-3、图4-2显示，农村劳动力接受教育程度的总体水平不高，初中文化水平占了总体农村劳动力数量44.8.%，其次是小学，比例为36.55，大专以上和文盲的比例较少，特别是高文化程度的比例仅为1.41%。文化程度的高低会影响村民的参保意识，文化程度高的村民，一般来说，对社会保障了解的知识比较多，认识风险和参保意识也会更加普遍，这些农民也会有更强的参保意愿和参保行为。
表4-3农村居民接受教育程度
教育文化程度
未上学
小学
初中
高中
大专及以上
占比（%）
6.26
36.55
44.80
10.98
图4－2农村常住劳动力接受教育程度
道德风险和逆选择在任何商业保险和社会保险都存在，但在医疗保险中更为严重，而在新型农村合作医疗中，由于农民有自愿投保的选择权而保险机构却没有拒保权，面对的又是处于艰难生存环境的农村卫生机构，其道德风险和逆选择现象则要严重得多。从一般经济学的角度分析，道德风险(MoralHazards)可描述为：从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的不利于他人的行为[28]。具有不同健康风险的投保农民，各自享有的医疗保障待遇与其承担的交费责任之间就会出现不对等。投保农民是自己身体健康和疾病风险状况的最佳知情者，那些身体素质好、较少遭受疾病风险的农民，由于购买保险的效用相对较低，将可能不愿意参加合作医疗；而那些身体体质较差、发病率较高的人群会积极参加合作医疗，其结果可能导致合作医疗陷入经营困境。
接受偏好和道德风险会致使农民产生一系列的行为选择，从而影响其参加社会保险的行为。
参加农村社会养老保险参保率（%）
参合率（%）
农民人均纯收入(元）
人均GDP（元）
小学以下文化程度及文盲率（%）
村集体收入（万元）
GDP
（亿元）
浙江省
7335.00
31874
1304530
15742.51
8515.00
51878
4.78
183499
3441.51
8847.00
51460
3.40
230513
2874.44
7543.00
24390
7.31
174436
1837.5
8952.00
40206
7.22
74046
1346.65
8333.00
29527
4.87
52648
761.02
8619.00
38540
4.26
183845
1677.63
6137.00
27108
6.46
132962
1234.7
5359.00
15740
11.30
38585
387.4
34682
6.48
18610
335.2
7368.00
26026
8.37
184503
1463.31
3868.00
14104
9.92
30883
355.37
Correlations
PearsonCorrelation
0.222
0.194
0.218
-0.391
0.304
0.053
Sig.(2-tailed)
0.511
0.568
0.520
0.235
0.364
0.876
N
0.015
0.298
-0.232
-0.139
0.077
0.965
0.373
0.493
0.684
0.822
0.829**
-0.786**
0.434
0.543
0.002
0.004
0.182
0.084
-0.834**
0.556
0.792**
0.001
0.076
-0.559
-0.638*
0.074
0.035
村集体收入
0.853**
**.Correlationissignificantatthe0.01level(2-tailed).
*.Correlationissignificantatthe0.05level(2-tailed).
全年获得国家救济救助额（万元）
全年获得国家扶贫资金额（万元）
村均获得国家救济救助额（元）
村均获得国家扶贫资金额（元）
423451.00
31968.00
31874.00
7713.00
4427.00
51878.00
17478.00
6887.00
51460.00
30834.00
7705.00
24390.00
3919.00
40206.00
296015.00
557.00
29527.00
6393.00
1337.00
38540.00
43644.00
4313.00
27108.00
2148.00
1253.00
15740.00
1139.00
142.00
34682.00
6696.00
2299.00
26026.00
7472.00
3048.00
14104.00
-0.190
-0.225
0.158
-0.081
-0.186
0.992**
-0.088
0.576
0.505
0.643
0.813
0.585
0.000
0.798
.672*
-.044
0.169
0.613*
-0.277
0.876**
0.023
0.897
0.620
0.045
0.410
0.672*
-0.275
0.618*
0.414
0.043
-0.044
0.183
0.085
0.591
0.803
-0.063
0.379
0.855
0.251
-0.211
0.634*
0.534
0.036
-0.140
0.681
村均获得国家扶贫资金额（元0
农村社会养老保在浙江省推行10多年了，政府花了大量精力，效果却不尽人意。从这次的普查数据看，农村社会养老保险总体参保率极低，不同住户类型、不同群体、不同地理区域等，参保率均很低。除了参保率低的问题外，从村民实际享受到养老金保障水平看，农村社会养老保险的养老金水平也极低。这一制度存在严重的制度缺陷。目前不少地方在对现行制度进行创新试点和加强实践，探索建立新型的农村社会养老保险，但是全省的新型农村社会养老保险指导意见尚未出台，使得地方试点和实践缺乏方向。在2007年浙江省国民经济和社会发展统计公报上有关农村社会保障的统计仅仅反映了新型农村合作医疗、低保及五保供养状况，而将长达10多年试点的农村社会养老保险开展情况尚未公布。这足以说明了农村社会养老保险在浙江省城乡社会保障体系中的薄弱和缺失。
从这次的农业普查数据显示，农村居民参加城镇职工基本养老保险的参保率有5.29%，和农村社会养老保险参保率8.72%合计一起，也只有14.01%（是农村社会养老保险参保率+城镇职工基本养老保险参保率）的村民参加了社会养老保险，也就是还有85.99%的村民没能进入社会养老保险体系[29]。
农村社会养老保险是惠及全省农村劳动者的一项社会制度，涉及人数众多，影响深远，如果农村社会养老保险不能全面推行，严重制约着社会保障的制度全覆盖进程。
因为保障项目不全面和不完善，农民能够享有的社会保障就很有限。就已有的各项制度看，最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度是基本到位的，可以说基本上做到“应保尽保”。但是以上这些制度仅仅涉及少数群体。而针对广大农村劳动者的社会养老保险，在全省2090万农村从业人员中仅有14.01%的人参加，其余85.99%的农村从业人口缺乏养老保险安排。新型农村合作医疗在社会保险中还算是推行不错的制度，总体参合率为87.94%，相对较高，但也有12.06%的农业人口尚未参加。造成农村社会保障项目覆盖面狭窄的原因，有制度推行力度和执法力度问题，有农村居民的思想认识问题，也有制度安排与制度设计问题。
目前浙江省农村常住户社会救助主要是以村集体或政府其他补贴收入为主，这种救助渠道相对来说层次较低，救助不稳定。在浙江省，虽然农村集体组织相对较为成熟、集体经济相对较为发达，集体经济的财力也相对较为雄厚，但是集体经济的发展在很大程度上具有阶段性、不稳定性的特点。这种不确定的经济财源为农村居民提供社会救助很大程度上也只是临时救助。集体经济好的，多救助；集体经济差时少救济甚至可以不救助，随意性较大。政府其他的补贴收入指标比较含混，而且和集体救助统计在一起，难以分辨集体救助和政府补贴各自的程度，这属于统计项目设计的缺陷。但是根据浙江省实际，集体经济承担主要的社会救助是有可能的，但是今后应该使社会救助步入规范化，由以集体救助为主向以政府主导的救助机制过渡，这才是社会救助的发展方向。
从各保障项目参保率的统计数据显示，农村社会保障的推进存在很大的不平衡性。这种不平衡性不仅反映在各个保障项目之间的不平衡，也体现在各保障项目在不同住户类型、不同地理特征、不同组织、不同群体、不同地区之间。
从保障项目来看，农村社会养老保险和新型合作医疗制度对农村居民来说同等重要，但是农村社会养老保险经过十几年的发展，参保率只有8.72%，而新型农村合作以医疗制度从2003年起步，目前的参合率已经达到87.94%。这充分反映了农村社会保险项目发展的不平衡性。
再以发展相对较好的新型农村合作医疗制度为例，进一步考察制度推行在住户、地理区位、群体等之间的差异。农业普查数据显示，全省平均总合参合率为87.94%。从社区类型来看，村委会、居委会、农场的总合参合率分别为87.95%、89.05%、42.33%，可见农场的参合率极低；从地势来看，平原、丘陵、山区的总合参合率分别为88.53%、87.97%、86.47%，可见山区相对较为薄弱；从贫困村情况看，省定贫困村、省以下定贫困村、少数民族聚居村的总合参合率分别为79.58%、87.81%、86.59%，看来贫困村的总体情况均不好，尤其是省定贫困村和少数民族聚居村的参合率还要低。从地区来看，温州（69.90%）、台州（82.40%）和舟山（83.18%）三个市低于平均水平外，其余八个市参合率均超过平均水平，其中杭州已经达到了95.22%的参合率水平（见图4-3）。显然，温州、台州和舟山三市相对较为薄弱。
综合本报告第二部分和第三部分的各项保障项目及不同类型普查区的统计数据分析，浙江省农村社会保障发展存在明显的不平衡性，而农场、山区、丘陵、各类贫困村、少数民族聚居村等为制度建设的薄弱区。农村社会保障制度建设中，应重点督促和转好这些地区的社会保障建设、落实和执行工作。
图4-3各地新型农村合作医疗参合率情况
基于以上分析，浙江省农村社会保障建设还在明显的薄弱制度、薄弱环节和薄弱地区等，要在2012年基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度体系，目前还有很多工作要做。
浙江省正处于经济转型、社会转制的重要历史时期。2008年浙江省GDP为21486.9亿元，连续18年保持两位数增长，人均生产总值为42214元，按年平均汇率折算为6078美元[30]，增长8.6%。目前浙江省的经济实力表明政府完全有能力建立健全社会保障制度体系，促进社会经济的顺利、健康、快速转型。
然而，社会保障制度建设是一项庞大而又复杂的系统工程。尽管经过30多年的改革和完善，浙江省社会保障制度建设取得了巨大的进步，但依然存在城乡体系差异大、地区发展不平衡、农村社会保障制度建设落后等问题。要在未来的3年内实现所有社会保障项目的全覆盖，在目前的社会经济条件下，任务是非常艰巨的，难度也是比较大的。因此，当务之急，应该重点确保解决关系国计民生的基本社会保障制度体系建设，并努力促进实现制度全覆盖。如健全城乡基本养老保险制度，解决城乡居民的基本养老问题；完善城乡基本医疗保险制度，解决城乡居民的基本医疗问题；完善城乡最低生活保障和社会救助制度，解决城乡居民的基本生存和生活问题；建立健全城乡基本的社会福利服务制度，解决城乡居民最基本的社会福利服务需求问题等。
基于以上认识，从破解城乡二元结构、促进城乡社会保障协调发展、促进农村社会保障全覆盖的角度，当前浙江省农村社会保障制度建设的基本思路应该是：对现行农村社会保障制度安排及体系进行有效性评估，汲取改革开放30年来的农村社会保障制度改革的经验与教训；对于较为成型和相对成熟的制度继续完善并努力扩大覆盖面；对于需要整合的政策、制度给予合并并努力提高制度的统一性和有效性；对于缺失的制度加强建设并提高覆盖面，建立健全农村社会保障制度体系，争取早日实现农村社会保障的全覆盖。
农村基本社会保障制度体系
农村基本养老保险制度
农村基本医疗保险制度
最低生活保障及救助制度
新型农村社会养老保险
农村社会养老保险（老农保）
被征地人员养老保障制度
计划生育户家庭奖励扶助政策
村干部养老保险
……
基本经济保障制度
基本的福利服务制度
基本服务保障制度
农村五保供养制度
老年人福利服务
残疾人福利服务
图5-1浙江省农村基本社会保障制度体系
在城市化、工业化快速发展的背景下，农村土地经营收入微利甚至亏本，加上农村人均耕地面积逐渐减少，土地所能发挥的传统经济保障功能十分微弱；而家庭子女数量的减少，加上农村富裕劳动力的外出打工，农村家庭养老所赖以生存的社会基础基本丧失；长期以来，现代青年人受市场经济价值观念的冲击，以自我为中心，经济独立，传统孝文化日渐淡漠，依靠子女养老已经不现实。如果我们的思想还停留在过去传统的农村有子女养老、农村有土地保障的思维框架上，那么广大农村居民日后的养老还能有什么指望？因此，世易时移，我们的思想理念也要与时俱进，要明确政府的责任，要尽快建立与现代市场经济相匹配的社会保障制度，促进农村社会的快速变迁和转型。
农村社会养老保险制度的缺失，成为制约浙江省覆盖城乡的社会保障体系建立的重要因素。而且占浙江省人口大多数的农村人口缺乏社会养老保障制度安排，严重制约了浙江省社会保障提早实现覆盖城乡居民的目标。因此，建议省委省政府痛下决心，加强调研，尽快出台省级指导意见，引导和鼓励地方出台和实施新型农村社会养老保险制度，促进浙江省覆盖城乡的社会保障体系的快速建立。目前浙江省不少地方政府跃跃欲试，正在积极酝酿新型农村社会养老保险制度方案，也有不少地方政府正在翘首盼望省级部门的指导意见，希望省级有关政策能够尽快出台并明朗化。根据农村经济发展的实际，进一步研究制定养老保险出资办法，建立参保缴费的激励约束机制；同时加强农村老年服务工作，丰富农村老年人的精神文化生活，使农村老年人老有所养、老有所乐。
在完善现行被征地人员基本生活保障制度的同时，鼓励和提倡有条件的地区逐渐将被征地人员基本生活保障制度与新型农村社会养老保险制度或者与城镇职工基本养老保险制度整合和统一，以实现基本养老保险制度的统一。
2003年9月，浙江省政府就提出了加快构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系框架。最低生活保障制度是基础，是保障广大农村居民生存的最后一道防线，社会经济越是发达，这一制度越是需要完善和坚实，因而完善农村最低生活保障制度，使之持续健康发展，是今后新型农村社会救助体系的重要的基础性工作。农村最低生活保障工作中，当前要重点做好低保对象界定和审查工作、完善农村居民家庭收入调查制度、建立低保标准的调整机制、合理安排最低生活保障资金，保障贫困农村居民的基本生活需要。
其次，要积极落实新型社会救助体系对农村居民的保障作用，除了基本生活保障外，要确保农村居民在养老、医疗、教育、住房等方面需要救助时能够及时获得基本帮助。从对象审核、资金发放环节、管理与监督等方面完善社会救助机制，确保将有限的社会救助资金用于广大村民的所需之处，实现救助资金的公平使用，增强资金的有效性。
尽管当前浙江省新型农村合作医疗制度开展的较好，参合率较高，但是也存在许多问题需要完善。一是要继续探索和完善稳定的资金筹资机制，进一步规范和完善财政补助资金拨付办法。当前浙江省不少地方新型农村合作医疗的开展主要是依赖政府资金的带动，这种建立在以政府资金为主导的医疗制度能否被称之为医疗保险制度，有待于论证；二是逐步形成合理科学的补偿方案，扩大农民的受益面，不断提高农民的受益水平；三是同时加强农村医疗机构内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的制度及行之有效的自律机制，有效开展农村卫生机构及其服务行为的外部监管；四是要切实加强经办机构能力建设，提高新型农村合作医疗的管理能力[31]。五是要采取措施改善和促进地区之间发展的不平衡问题，如温州、台州及舟山新农合的发展，将全省新型农村合作医疗制度推向更加科学、规范的轨道，提高并充分发挥其基本医疗保险保障作用。
在完善新型农村合作医疗制度的同时，鼓励城郊结合地区率先进行新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险制度或者与城镇职工基本医疗保险制度的合并、整合和接轨，探索建立统一的、城乡一体化的基本医疗保险制度的方法和路径。
浙江省城镇职工及居民的有关社会保障水平基本在全国平均水平之上。而浙江省农村社会保障不但制度建设落后，而且保障水平比较低。我们不能和上海及北京相比，但是可以和同处于长三角的江苏省相比，我们的经济条件不比江苏差，而我们在农村社会保障制度建设上却落后于江苏省。如早在2001年，江苏省苏州市就为农村居民建立了政府补贴型社会养老保险制度，而且政府的支持力度使我们难以想象。可是直到2007年10月嘉兴市出台政府支持型城乡居民社会养老保险制度之前，浙江省没有一个地方能够为广大农村居民建立新型养老社会保险制度。因此，当前在各级政府财力不断增长的情况下，建议加大政府投入和补贴力度，促进农村社会保障制度建设，提高农村居民的社会保障水平，尽可能的缩小城乡社会保障水平的差距。
此外，在以上设想的基础上，建议浙江省积极探索将工伤保险和失业保险引入农村地区，并分类分层推进，尽可能使从事农村公益劳动的劳动者纳入工伤保险范围。对于农村产业转型较早、农村工业化、城镇化相对较为发达的地区也可以尝试性的推进失业保险制度，以确保农村劳动者享有基本的工伤和失业风险保障。
课题承担单位：浙江大学中国农村发展研究院
课题负责人：杨翠迎
课题组成员：胡萦姚卫红彭旋子周永水
[10]杨翠迎等.浙江省城乡基本养老保险制度衔接、转化的机理与对策研究[R].（研究报告）浙江省哲学社会科学基金项目，2005.12
[11]民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）
[13]宫春子.农村养老保险存在的问题及解决思路[J].辽东学院学报，2007（9）
[15]农民参加社保的行为经济学分析.中华硕博网WWW.CHINA-B.C0M，2009年03月28日
[17]卢建阳.新型农村合作医疗制度实施效果评价——以浙江省富阳市为例[R].浙江大学本科毕业论文（指导老师为杨翠迎副教授），2007.6
[1]浙江省农村最低生活保障制度和城镇最低生活保障制度框架是一样的，只是标准有别，故有人认为浙江省的最低生活保障制度是城乡一体化的。
[2]民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）。
[3]13个经济强县为温州的瓯海区，杭州的萧山区、海盐县，嘉兴的嘉善区、平湖市、海宁、桐乡市，绍兴的诸暨市、上虞市，台州的德路桥区，宁波的镇海区、余姚市、慈溪市；6个经济中等县为杭州的桐庐县，嘉兴的秀洲区、秀城区，湖州的德清县，舟山的普陀区、嵊泗县；8个经济欠发达县为温州的文成县，湖州的安吉县，金华的磐安县、金东区，衢州的开化县、龙游县，丽水的青田县、遂昌县。
[4]浙江新型农村合作医疗制度实施情况分析，中国统计信息网，2008-01-14。
[5]2008年浙江省国民经济和社会发展统计公报。
[6]浙江新型农村合作医疗制度实施情况分析，中国统计信息网，2008-01-14
[7]卢建阳.新型农村合作医疗制度实施效果评价——以浙江省富阳市为例，浙江大学本科毕业论文（指导老师为杨翠迎副教授），2007.6
[8]朱明芬，浙江省农村最低生活保障制度的现状分析与思考，中共杭州市委党校学报，2005年04期。
[11]浙江省政协“统筹城乡经济社会发展”课题第四专题课题组，统筹城乡的浙江社会保障体系建设思路，（研究报告），2004年11月。
[13]浙江省政协“统筹城乡经济社会发展”课题第四专题课题组，统筹城乡的浙江社会保障体系建设思路，（研究报告），2004年11月。
[14]杨翠迎、米红等，《宁波市被征地人员养老保障制度现状评估及可持续发展研究》，研究报告，宁波市养老保险管理中心，2009.3
[15]本节内容摘自：新型农村合作医疗制度实施效果评价——以浙江省富阳市为例（作者：卢建阳，指导老师：杨翠迎副教授），浙江大学本科毕业论文，2007.6。
[17]沈建波陈培华，嘉兴城乡居民人人可享养老保障，2007年10月02日。
[18]浙江：钟关华一行赴嘉兴调研城乡居民养老保险工作，浙江省劳动和社会保障网，2009-04-13
[21]在浙江省农村实际中，已有不少村民参加城镇职工基本养老保险，而这次的农业普查数据中也有反应这一部分的数据，故本报告将其纳入统计分析之列。
[22]农村常住户养老保险参保率（%）＝农村常住户参保人数/常住户劳动力人数×100%，本地户统计口径类同。
[23]农村生产经营户由于缺少相应的劳动力人数，计算以家庭户数代替。农村生产经营户养老保险参保率（%）＝农业生产经营户参加养老保险户数/其参加社会保障有效填报户数×100%
[24]参合率按农村家庭户户数计算。
[28]丁少群.我国新型农村合作医疗制度及其可持续发展研究。西南财经大学博士学位论文，2006.05
[30]浙江人均GDP排名仅次于沪京津，2009年02月03日，杭州网。
[31]刘晓红.统筹城乡发展与农村社会保障体系建设[J].山西大学学报(哲学社会科学版)，2008.03，P131-134