摘要:社会保险基金是社会保险制度的物质基础。社会保险基金在其形成、管理与运营的过程当中都离不开国家公权力的介入，凸显出公权化的色彩。但是从社会保险基金形成的法理基础来看，公权力介入是为了保障社会保险权的实现，进一步说是为了整个社会的公共福利，因而具有强烈的社会法属性。社会保险基金采取强制缴纳方式并不意味着以国家征收的形式归属国家所有的财产，而是基于国家责任以保险之名行福利之实，其仍然是归属于参与社会保险的社会成员共同所有的财产。
关键词:公权力社会保险基金社会利益
一、引言
“社会保险基金”一词最早出现在德国1883年《社会保险法案》，通过雇主与雇员共同缴纳社会保险费的方式构成法定社会保险基金的基本形式。根据我国《社会保险法》，社会保险基金是为了实施社会保险制度而运用法律手段，［1］按照不同的保险项目分别建立起来的专项基金。
二、社会保险基金的公权化色彩
(一)社会保险基金公权化的具体体现
社会保险是现代国家之主要福利制度，是国家藉由强制保险之手段，将社会成员纳入危险共同体，以保费缴纳与保险给付的运作机制，达到风险分摊以及所得重新分配的目的。社会保险基金，是国家进行国民收入再分配，确保社会保险制度实现的物质基石。社会保险基金在形成、管理等［2］各个环节都带有明显的公权化色彩，主要体现在以下几方面:
1.社会保险费的征缴体现国家强制性
根据我国《社会保险法》规定，国家(政府)是社会保险法律关系，尤其是社会保险基金形成中不可或缺的法律主体。在社会保险基金的筹集过程中，社会保险费的筹集由代表着国家(政府)公权力的社会保障职能机构负责。例如，关于社会保险费的征缴，我国《社会保险法》就明确规定“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。”［4］
3.国家对社会保险基金承担经济支持责任
在社会保险制度建立较早且较发达的国家都规定了国家对社会保险基金提供经济支持的责任。我国同样规定了国家对社会保险基金承担的经济支持，主要表现为提供经费支持、政府财政补贴和税收优惠政策。［5]此外，我国就国有企事业单位的基本养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民基本医疗保险规定了政府的经济责任。［6］国家在社会保险基金中“出资者”的角色更多地体现出公法的色彩。
4.国家是社会保险基金的管理者
(二)社会保险基金公权化的法理基础
1.公权力介入的正当理由
因此，基于社会公共利益的需要，国家可以依法对公民的私产进行必要的限制甚至剥夺。社会保险法律制度中对公民财产权的限制，体现在社会保险基金的筹集即社会保险费的征缴上。社会保险费的征缴具有法律强制性，体现出国家以公权力介入公民的私有财产领域，强制要求公民“用今天的钱来为
明天买单”。
社会保险之所以需要国家以公权力的方式介入，而不像商业保险以意思自治为前提，其根本原因在于风险的不确定性影响着人们“用今天的钱为明天买单”的动力，继而降低了社会成员之间自发的互助性。“在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。”［8］但是，在市场自由竞争中，每个经济人都是以追求物质利益为目的而进行经济活动的主体。人的私利性决定了大多数人都追求个人利益，并以满足个人利益最大化为基本动机。私法上的意思自治对于保护弱势群体，实现社会成员“底线公平”显得力不从心。于是迫切需要国家以公权力的方式，将社会保险作为一项法定义务，一项具有国家强制力的法律责任，对劳动者在生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助，以保障其不致于在难以预测的社会风险面前丧失基本的生存能力。社会保险制度，实质是一种国家强制性的利益分配机制，体现出国家从不惊扰个人生活的守夜人变成了矫正和分配公平的掌舵者，其理论基石即是社会公平与社会共存。
因此，社会保险基金的形成，形式上看是对个人财产权的强制性限制，但实质上是国家为了社会福利而建立起来的一种风险保障机制。“个人的自由必须受到其他人的平等的自治和人们在社会中共同生活的条件的限制”［9］，因而公权力对公民私有财产作出的一定限制，是为了公民社会保险权的实现，进一步说是为了整个社会的公共福利。可以说，这种财产权的限制，体现了个人利益与社会利益的冲突，事实上是国家在个人利益与社会利益之间的权衡取舍。
2.社会契约论下的国家责任
由于社会保险基金对社会成员公共福利、国家稳定、经济发展影响巨大，在界定社保基金所有权的基础上，为社会保险基金的安全和社会成员社会福利的实现着想，政府可以保留对社会保险基金一定的权力，这种权力，从另一个侧面看也是国家在社会保险制度或社会保险基金管理制度中的责任。“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利……使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利，而这一切都只是为了公众福利。”［12］
社会保险基金，是国家基于社会契约，为确保社会成员的基本生存和“底线公平”构筑的物质基础，是国家义务与责任承担的体现。国家通过社会保险的形式对国民收入进行再分配，使得遭遇相应风险事故的社会成员能够得到损失补偿继而保障其基本的生存能力。
3.社会保险权之保障
耶林曾说:“权利是在法律上受保护的利益，权利的保护是法的目的，……权利一方面从法律内获得生命;另一方面也反过来给予法律以生命。”［13］社会保险权是现代社会基本人权的有机组成部分，也是社会权中最重要的一种权利。社会保险权具有社会权的属性，即社会性。社会权是存在于社会关系中的权利。社会关系体现为各个社会成员之间分工、合作、交易、互助的连带关系。这种连带关系是社会保险以大数法则分散成员风险的基础。社会保险法，从其立法目的来看，是为了保护劳动者的社会保险权，可以说，社会保险法实质上就是社会保险权利保障法。社会保险权，是劳动者基本人权的重要内容，是保障劳动者基本生存条件的权利。为了满足劳动者的生存需要，立法者以公权力来保障社会成员在遭遇特定社会风险时，基本生活条件能够得到满足。在社会保险法律制度中，国家所凸显的公权化色彩，正是对社会成员在需要时享受社会保险待遇，享有社会保险权的一种法律保证。
三、公权力介入对社会保险基金权属之影响
美国1935年《社会保障法》明确规定了政府在社会保障基金制度中“财政责任”和“行政责任”的角色。英国1942年的《贝弗里奇报告》中也描述了政府统一管理社会保险基金的责任和能力。［14］我国《社会保险法》同样明确了社会保险制度中政府的职能和责任，构建了以政府补助保险费、社会保险基金先行支付、政府组织实施和进行监管的国家责任体系。［15］社会保险基金，从筹集到投资、管理、给付，再到监管，无论哪个环节都充斥着公权力的身影，体现出国家以“有形的手”积极干预。那么，这是否就意味着社会保险基金是属于国家的财产？
(一)“征缴”对社会保险基金法律性质的影响
(二)社会保险基金是国家私产还是国家公产
(三)社会保险基金属于国家所有抑或只是国家受托代持而占有
(四)社会保险基金究竟归属何者
四、结语
目前法律或规定中就社会保险费的收取出现的“征收”、“征缴”，在一定程度上模糊了社会保险基金的性质与权属。笔者建议修改为“募集”或“筹集”，一方面，基金形成本身就是一个资金募集或筹集后的结果，因此，修改后的用语更为恰当妥帖;另外一方面，可以避免因“征收”、“征缴”等用词的不当使用而导致对社会保险基金权属的误读。此外，社会保险基金虽然有政府参与，但是主要体现的不是行政法律关系，而是社会保险法律关系以及围绕社会保险基金发生的法律关系，体现出国家是社会保险法律关系中的主体之一。社会保险基金，秉持以社会利益为本位的价值理念，承载保障社会保险权的现实使命。社会保险基金是参与社会保险的社会成员基于社会风险的分担和对社会保险待遇未来给付的需求，委托国家代为持有的结果，是由依法被纳入社会保险范围内的参保人员共同所有的财产。