党的十九大报告提出，要全面建成多层次社会保障体系。这是党中央在科学研判世情国情基础上，牢牢把握我国发展的阶段性特征和人民群众对美好生活的向往，对新时期社会保障体系建设作出的重大部署，对于不断提高保障和改善民生水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，推动经济社会发展朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续方向前进，有着重大现实意义和深远的历史意义。
2017年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，提出加快商业养老保险发展，到2020年要基本建立商业养老保险体系，使其成为“个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者”。自此，商业养老保险在经济发展和社会保障体系中的作用被提到前所未有的高度。
2018年5月，国家五部委联合出台了个人税收递延型养老保险的试点政策，由保险行业率先在上海、福建和江苏苏州工业园区试点个人税延养老保险制度。由此，商业养老保险正式迈入我国多层次养老保障体系的构架。
为了解商业养老保险试点情况，2018年12月3日至5日，全国政协副主席卢展工率全国政协社会和法制委员会调研组，就“发挥商业养老保险在养老保障体系中的重要作用”专题，赴上海调研；5日，接过接力棒的全国政协常委、社会和法制委员会副主任尹蔚民带领调研组继续在江苏苏州工业园区走访调研。调研组发现，由于缺乏有效的政策和法律支持，人们对商业养老保险的认同较低，第三支柱在养老保障体系中参与度较低，基本上处于起步阶段。要发挥商业养老保险“第三支柱”的作用，亟须优化政策，提高参保积极性，扩大试点范围。
第三支柱亟待长大
上海外服集团有限公司职工李江买入一款养老保险产品，是在一年前。“5年前，我就开始考虑这种商业保险养老的问题了。”李江告诉调研组，他身边的多位同事也在考虑加入商业保险，为退休后的高品质生活做准备。
哪些因素会影响人们购买商业养老保险调研组发现，生活在经济相对发达地区的高收入群体，更倾向于参加商业养老保险。
“30岁以上的白领阶层，即便有房贷车贷，也会考虑拿出每月收入的10%投入商业养老保险。”李江告诉调研组。李江口中所说的白领，在上海是月收入2万以上的群体。
“一般情况下，经济发展水平越高的地区，人们思想观念包括保险意识等更为开放多元，商业保险意识越强烈。”全国政协常委姜建初认为，从全国来看，教育程度越高，人们越倾向于参加商业养老保险。
另外，年龄越大，越有可能购买商业养老保险。随着年龄的增长，人们对保险产品的认知更为客观、全面，且风险意识也在逐渐增强，对商业养老保险的接纳度更高。
“由于教育、文化和经济能力较好，商业保险已经得到广泛认可，但是商业养老保险的购买率还是较低，消费的潜力和意愿较大，还需要政府进一步引导民众保险意识。”全国政协常委、社会和法制委员会副主任尹蔚民表示。
事实上，我国正在建立多层次社会保障体系，其中第一层次是依靠劳资双方和政府力量的基本养老保险，第二层次是劳资双方共同承担的企业(职业)年金，第三层次是体现个人责任的商业养老险。对于养老来讲，加快发展商业养老保险，不仅可以进一步完善社会养老保障体系，还可以促进养老服务业多层次多样化发展，有利于适应人口老龄化和就业形态新变化，满足日益增长的养老保障需求。
不过，调研组在走访中了解到，第三支柱除个人税收递延型商业养老保险外，其他“涉老”商业养老保险并没有税收优惠和政策支持，众多老年人急需的养老保险都是由政府主导、财政出资，商业保险发展缓慢。
委员们认为，从调研情况看，全国与上海、江苏情况类同：商业养老保险覆盖面小，活跃程度不高。实现第三支柱的预期作用，还需要很长的过程。
按照世界银行的测算，要维持退休前的生活水平不下降，养老金替代率需应不低于70%。尹蔚民表示，我国三大支柱平均替代率理想状态应该是40%、20%、10%~20%，但目前第一支柱替代率为60%左右，第二支柱作用微乎其微，第三支柱几乎可以忽略不计。他建议加快商业养老保险发展，着力扩大提高第二支柱、第三支柱替代率，加大金融业对养老产业的支持力度，促进商业养老保险更有效地为经济发展提供长期资本。
商业养老保险不是锦上添花
令调研组略感遗憾的是，试点至今已过半年，个人商业养老保障制度尚未开启它本应迸发的能量。“三地试点几个月来，市场整体情况低于预期。”中国太平洋人寿副总经理郁华表示。
数据显示，2017年苏州商业保险养老金22.4亿元，税延养老保险半年试点仅280.4万元，按这个比例推算，税延养老保险仅占苏州人身险保费收入的0.01%，与没有任何税收政策支持的商业保险养老金相比，差距十分悬殊。
“从全国范围来看，按照江苏和苏州的比例推算，2017年全国的商业保险养老金大约只有1000亿元（2017年全国人身险保费收入2.67万亿元），仅占GDP的0.1%，这个比例已经很低，几乎低于所有发达国家，按照苏州税延养老保险试点半年的规模来推算其占GDP比重的话，那就更低了。”全国政协委员郑秉文说。
调研组在苏州工业园走访了解到，一个投保人投保收益确定型产品并选择退休后按月终身领取养老金，月交保费1000元，每月可抵扣税款100元，他60岁退休时，按约定可月领2746元，需要缴纳个税206元，远高于其积累期每月抵扣的100元税款。
此外，2018年10月个税起征点调整后，20%税率对应人群为实际月收入20000元左右的高收入阶层。新税制客观上进一步缩紧了商业养老保险收益群体。
“政府出台政策大力推进的商业养老保险本意应该是雪中送炭，而不是锦上添花。”全国政协委员孙洁不免担忧，旨在提高广大群众退休生活品质的普惠性商业养老保险有可能成为富人俱乐部。
对于商业保险发展缓慢的原因，郑秉文将观点锁定在了税收优惠政策上：目前，我国第二支柱企业年金的优惠政策目前除了需要对一些细节进行完善补充外，基本完整；但对于第三支柱商业养老保险，税收优惠政策亟待加大力度完善、落地。
尽管首批试点成效不甚理想，但并不能因此而否定“商业养老保险”的重大创新价值和实践意义。
委员们建议，降低领取阶段税率，扩大政策覆盖人群。此外，还应大幅提高缴费限额标准，建立与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，以防止静态税优标准在激励力度上逐年衰减。
商业公司，亟须优化适合市场的业务
保险业普遍认为，在政策红利的刺激下，或许数年后，商业保险将成为越来越多百姓养老的“必要选项”。但在全国政协委员赵长茂看来，由于传统观念的原因，加之保险公司设计的养老保险产品相对单一、重复性较高，可能对普通大众没有太大吸引力。
“产品的竞争力直接影响着保险企业的市场竞争优势。”郑秉文在调研期间表示。他在调研期间了解到，我国商业保险公司目前还没有推出一款长护险。15个试点城市的制度设计显示，商业保险承接长期护理保险的服务提供是大势所趋，但试点城市的长护险方面，多数是地方委托商业保险机构参与。我国虽然在国务院和人社部的文件中，都明确提出商业保险机构要发展长期护理保险，但还要有具体的支持措施。
从保险公司的角度来看，因为保险产品设计复杂、风险分散机制不完善，对于保险公司而言属于微利经营，无法调动保险公司参与的积极性，导致供给能力和意愿不足。一位保险企业负责人向调研组介绍，保险公司业务员销售一份税延型商业养老保险只有3元的利润提成，而销售其他类似商业保险能拿到百倍甚至千倍于前者的提成。
更大的阻力来自于老年人的传统观念和对于涉税政策的理解。多家保险企业向调研组坦陈，绝大多数消费者完全理解透彻政策优惠和操作流程，需要一个较长的过程。特别是对于抵扣流程，大多数个人需要销售人员反复讲解，甚至操作1-2个月后才能彻底理解。同时，用人单位也无法独立向其员工宣导税延养老保险的政策、产品、流程，需要保险公司销售人员为主向员工宣导。
全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅在调研期间表示，商业养老保险的投保率较低，究其原因还是在于行业，特别是保险业发展模式和服务水平。在新的发展时期，保险业要在加强保险知识普及的同时，下大力气解决好消费者利益保护问题，提高服务能力和水平。
对此，长期研究保险业的孙洁对此表示认同，“目前市场上较为常见的个人商业养老保险有传统型、分红型和万能型等几种，可能难以满足不同层次人们对商业养老保险需求。”
委员们认为，随着保险行业对外资的日益开放和基金业、银行理财产品的加入，商业养老保险业的竞争日趋激烈。商业保险企业应尽快开发一批民众亟须的“涉老”商业保险。同时，政府部门也应对商业保险机构开发长期护理保险、老人意外伤害险产品，加大税收优惠，改变目前保险覆盖面小、由政府财政兜底的情况，用商业保险社会资金解决一部分养老难题。
此外，还应鼓励保险公司开发保费低、覆盖广的人身类保险。郑秉文认为，有条件的地方政府对这部分保费可以进行一定的财政补贴，尤其对老年群体综合意外保障项目的开发，对居家养老、机构养老的风险保障项目的研发等应给予支持，针对失能、半失能和失智、半失智的老年群体开发的护理保险项目，政府财政在一定条件下可以介入进来，给予支付保费的一定支持，有保险公司根据一定标准的服务。