近日，银保监会办公厅印发《关于印发2022年银行保险机构股权和关联交易专项整治工作要点的通知》，重点查处以下问题：大股东违规质押、股权嵌套、股权代持等股权问题；通过信贷、债券、贴现等手段违规套取资金输送利益、内部人控制和大股东操纵掏空机构等关联交易问题。
本文纲要
第一部分对《通知》的整体解读
一、以专项整治检验监管新规落实情况
二、聚焦高风险问题，突出监管重点
三、严格把控整治工作节奏，提高监管效率
第二部分对2022年重点问题要点具体解读
5月6日，银保监会办公厅向各银保监局、银行保险机构下发《关于印发2022年银行保险机构股权和关联交易专项整治工作要点的通知》（以下简称《通知》），部署开展2022年股权和关联交易专项整治工作。
据统计，这是银保监会组织开展的第4次年度股权和关联交易整治工作，具体情况如下：
年度
公文名称、文号
检查范围
整治工作要点
检查依据
2019
《关于开展银行保险机构股权和关联交易专项整治工作的通知》（银保监办便函〔2019〕934号）
被查机构截至2019年6月30日的股权状况，2018年1月1日至2019年6月30日期间的关联交易状况，可根据实际适当追溯和延伸。
二、保险公司关联交易排查要点：1.关联交易制度建设和关联方名单情况；2.关联交易审查和风险管控是否符合要求；3.关联交易报告和信息披露是否符合要求。
《保险公司关联交易管理暂行办法》（保监发〔2007〕24号）、《关于进一步加强保险公司关联交易管理有关事项的通知》（保监发〔2015〕36号）、《关于进一步加强保险公司关联交易信息披露工作有关问题的通知》（保监发〔2016〕52号）、《保险公司股权管理办法》（保监会令〔2018〕5号）
2020
《关于持续做好银行保险机构股权和关联交易专项整治扎实开展“回头看”工作的通知》（银保监办便函〔2020〕852号）
2019年以来，被查机构股权和关联交易方面已有问题的整改情况，以及新发现的问题，可根据实际适当追溯和延伸。
一、保险公司股权排查要点：（一）资本不实问题：1.虚假注资，2.抽逃资本，3.循环出资以及非自有资金出资；（二）股东不实问题：1.隐形股东，2.股权代持；3.违规一致行动人；（三）股东资质及行为问题；（四）股东质押问题。
二、保险公司关联交易排查要点：（一）关联交易制度建设；（二）关联交易审查和风险管控；（三）关联交易报告和信息披露。
《保险法》（主席令第26号）、《保险公司关联交易管理办法》（银保监发〔2019〕35号）、《保险公司股权管理办法》（保监会令〔2018〕5号）
2021
《关于常态化开展银行保险机构股权和关联交易专项整治有关工作的通知》（银保监办便函〔2021〕601号）
每年开展自查自纠，建立整治工作台账，切实加强问题整改。
在2020年基础上增加了《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020-2022年）》
2022
《关于印发2022年银行保险机构股权和关联交易专项整治工作要点的通知》（银保监办便函〔2022〕433号）
2022年重点查处以下问题：大股东违规质押、股权嵌套、股权代持等股权问题；通过信贷、债券、贴现等手段违规套取资金输送利益、内部人控制和大股东操纵掏空机构等关联交易问题。
未全面列举，在通知正文中提到了新制定的《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》以及《银行保险机构关联交易管理办法》
与前三次相比，2022年股权和关联交易专项整治工作在监管新规导向、重点问题聚焦、整改节奏把控等方面均进行了强化。
2021年10月14日，银保监会正式发布《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（银保监发〔2021〕43号）。《办法》明确了大股东的认定标准，并明确禁止大股东不当干预银行保险机构正常经营、利用持牌机构名义进行不当宣传、委托他人或接受他人委托参加股东大会、用股权为非关联方的债务提供担保等行为。
近年来，银保监会通过市场乱象整治、公司治理监管评估以及实际的行政处罚案例，对股权和关联交易管理存在的重点问题有了更加清晰的认识。2021年12月2日，银保监会表示通过持续开展股权和关联交易专项整治，严厉打击资本造假、股权代持、利益输送等突出问题，股权和关联交易等违法违规行为趋于收敛。
一是银行保险机构应在5月31日之前报送上年度重点问题整改台账（实际是“回头看”工作），并在10月底前报送2022年整改报告和重点问题整改台账表；
二是各级监管部门应在6月30日之前报送上年度重点问题整改台账和拟检查机构名单，并于12月5日前报送2022年专项整治工作报告、有效整治典型案例、检查情况表并更新重点机构重点问题台账表。
总体来看，此次专项整治工作由银保监会公司治理部负责统筹、协调和培训指导，各级监管部门负责具体实施，各银保机构承担专项整治和合规建设主体责任，分工明确、节奏清晰，有利于提升整治工作整体效率和工作成效。
一、股权重点问题
（一）存在大股东未逐层说明股权结构直至实际控制人、最终受益人，或存在股权架构仅穿透一层（即仅有直接持股股东）的情形。
1、逐层说明
2018年1月，为了防范滥用股东权利损害银行利益，银监会出台中国银行业监督管理委员会令2018年第1号文，《商业银行股权管理暂行办法》。在股权机构方面明确两个事项一是商业银行有主要股东有逐层说明其股权结构义务，二是监管部门加强商业银行股东监督，监管部门可以要求股东逐层披露其股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人。
典型就是吸取包商银行的经验，防范通过复杂的股权关系最终绕开监管限制和约束，积聚金融风险。
实际案例中包括对发起人关联关系复杂，涉及互联网金融平台、第三方理财，或者通过多层持股嵌套涉及海外资本，实际控制人异常复杂和隐匿。都很可能被否决。
制度依据：《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）第十二条商业银行主要股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动关系。
2、穿透监管
2018年，银监会建立了股东、商业银行到监管部门的“三位一体”的穿透监管框架。银保监发〔2021〕43号文，要求银行保险机构大股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动关系。监管明文要求逐层说明，底层穿透。
制度依据：《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（银保监发〔2021〕43号）第四十八条银保监会及其派出机构按照实质重于形式的原则，加强对银行保险机构大股东的穿透监管和审查，对涉及银行保险机构的违法违规行为依法采取监管措施。
3、穿透一层——直接股东
穿透一层，笔者理解为形式性穿透，商业银行为了符合监管部门股权穿透规定对股东股权开展穿透工作。比如董事办工作人员基于银行机构股东名称对股东开展穿透工作。举例董事办工作人员通过股东名册穿透出A股东，查询该股东的股东名称发现直接股东。存在问题是：股东名称中均为直接股东，间接股东未能全部显示。间接股东继续穿透则需要开展更多工作，查询下一层股东信息，查找出实际控制人、最终受益人。
间接股东如职工持股会、工会持股、股东股权代持、隐名股东等。
（二）存在关联关系未有效识别，股权穿透不到位或部分股东一时难以穿透股权的情形。
1、有效识别关联关系
关联关系，是指银行保险机构控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致利益转移的其他关系。
商业银行有效识别关联关系是对关联关系信息识别，关联关系信息是否及时收集、更新等直接影响到银行机构有效识别关联关系。
如真实身份信息（身份证，如股东移民海外）、近亲属关系（户口簿及时更新）、企业股权信息、股东承诺函等。
2、股权穿透不到位
股权穿透不到位，银行机构未穿透至实际控制人、最终受益人。实际控制人、最终受益人存在规避监管的可能，如关联交易审查、银行机构股权监管、股东监管或处罚等。
（1）银保监会派出机构对银行股东监管处罚
2020年6月22日，青河县傻小子食品有限公司未经核准累计增持商业银行百分之五以上股权。阿勒泰银保监分局罚款人民币五万元。
（2）重大违法违规股东名单
2020年7月，银保监会首次公布银行保险机构重大违法违规股东名单。监管部门通过违规股东名单公示，提高股东违法成本、端正股东入股动机。公示名单制是整治股东股权乱象、净化市场环境的有效手段。
3、部分股东一时难以穿透股权的情形
（1）监管部门如何查询关联信息？
关联交易监管系统未上线运行前，监管部门检查银行机构股权关联关系主要是借助企查查、启信宝、天眼查等外部工具认定股权类关联关系，其次是银行机构自身提供的关联关系认定表。
（2）一时难以穿透股权
银行机构股权穿透比较复杂，直接股东可以通过股东名称查找填报。间接股东和部分股东情形很难穿透。一时难以穿透股权情形，由于篇幅所限，笔者列出2种情形。
①境外股东。比如中国境外股东，股东具体信息在境外，银保监会在境外无行政执法权的，目前尚未有境外协助查询股东信息的先例。举例杭州银行股东CommonwealthBankofAustralia。
股东背后的股东在境外，无法跨境查询。属地监管部门会要求股东出具情况说明等。
②股权代持协议。股东通过股权代持协议成为隐名股东，代持协议除了协议双方提供，银行机构无法获得代持协议。如果股东将股份质押给特定第三方获取资金（资管计划等金融产品），第三方有可能被监管认定为一致行动人，存在关联关系。
制度依据：《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）第四十二条银行保险机构关联方不得通过隐瞒关联关系等不当手段规避关联交易的内部审查、外部监管以及报告披露义务。
（三）存在大股东质押银行保险机构股权数量超过其持有数量50%，银行保险机构未对大股东在股东大会上的表决权、以及大股东派出董事在董事会上的表决权进行限制的情形。
1、大股东股权质押超比例
2013年，银监会出台《关于加强商业银行股权质押管理的通知》明确股东质押本行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%时，应当对其在股东大会和派出董事在董事会上的表决权进行限制。监管部门要求商业银行要通过完善章程等方式落实该制度。
此次监管部门着重指出大股东股权质押超比例，银行机构未限制表决权。背后逻辑大股东把银行机构大部分股份质押出去，资金出借方（金融产品）有可能变成了实际控制人或一致行动人，大股东表决权独立性可能受到出借方影响等，大股东表决权立场不站在银行机构股东立场，而是资金出借方立场。表决权协议等安排能够对其施加控制性影响，存在损害银行机构利益可能性。
2、限制表决权
2021年，银保监开展银行机构规范行使表决权等股东权利。大股东表决权方面，表决权委托是银行机构股权代持、隐瞒关系等股权乱象的突出表现之一，违规股东往往通过表决权委托，变相转移股东权利、超比例持股。
3、大股东限制情形难点
制度依据：《关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发〔2013〕43号）三、商业银行要通过完善章程等方式，对股东质押银行股权的行为提出规范要求，落实股东的责任与义务。（四）股东质押本行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%时，应当对其在股东大会和派出董事在董事会上的表决权进行限制。
（四）存在股东通过质押银行保险机构股权等形式，获取资金注入银行保险机构，变相循环注资、变相转让股权的情形。
1、循环注资
股东循环注资获取银行股权，主要发生在城市商业银行和农村中小金融机构。2021年《关于第三批重大违法违规股东典型案例的通报》中监管部门指出聚焦虛假出资、循环注资、抽逃出资、隐瞒关联关系、非法干预经营、违规开展关联交易等高风险问题。
尤其注意投资人通过增资的方式获得自有资金后入股商业银行股权，但在入股后立即将股份全额质押给其他商业银行获得流动资金支持。注意这里的限制不仅仅是针对大股东，针对5%以下股东也同样适用，尤其是对金融产品购买5%以下股权的情形适用。
制度依据：
2、变相转让股权
银行机构股东变相转让股权，股东名义上（股东名册）仍是银行机构股东。变相转让股权，比如股东通过股权质押获取资金变相转让给他人，股东通过代持协议变相转让给他人。银行机构通过股东名册无法直接确认实际股东，需要借助股东股权质押、代持协议、金融产品等方式判断是否存在变相转让股权。
《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（银保监发〔2021〕43号）第十条银行保险机构大股东不得以所持银行保险机构股权为股东自身及其关联方以外的债务提供担保，不得利用股权质押形式，代持银行保险机构股权、违规关联持股以及变相转让股权。
（五）存在未有效识别空壳公司等股权层层嵌套的情形。
1、空壳公司
商业银行股东报告事项中要求银行机构报告股东基本信息和证明材料，其中包括但不限于、行业信息、经营状况、财务信息、企业状态等。银行机构有义务识别股东经营情况、分析财务数据等，判断股东资质是否为空壳公司。实际控制人通过控制空壳公司入股银行机构，主要为了规避监管，比如实际控制人通过非自有资金入股银行，借助空壳公司入股，通过关联公司获取信贷资金，从而避免监管处罚等。
部分实际控制人通过多家空壳公司层层嵌套入股银行机构，规避入股资金限额管理要求、或重大关联交易管理等。空壳公司等复杂股权设计成立，有证据表明商业银行实际控制或对该机构的经营管理存在重大影响。如：明天系。
★监管如何判断空壳公司？
空壳公司开户单位注册地址是家庭住址或地址不存在，无厂房、无产品、无固定办公场所。银保监会第四批重大违法违规股东名单上看，部分公司取名投资管理、国际投资、资产管理。空壳公司在经营状况、财务信息、企业状态上会体现出。
①《关于规范商业银行股东报告事项的通知》（银监办发〔2018〕49号）（一）关于股东基本信息和证明材料。基本登记信息、行业信息、经营状况、财务信息、企业状态等。
（六）存在通过签署代持协议等方式，委托他人或接受他人委托持有银行保险机构股权的情形，以及其他变相代持股权的情形。
1、代持股权
银行机构股权代持主要有如下四种情形：一是商业银行董事、高级管理人员通过特定关系人，间接持有银行股权的情形。二是存在地方政府安排的代持股。三是由于商业银行改制、风险处置等原因而导致的代持行为。四是其他通过签署代持协议等方式，委托他人或接受他人委托持有商业银行股权的情形。
（七）存在银行保险机构董事、监事或高级管理人员通过特定关系人，间接持有银行保险机构股权的情形。
1、间接持股
2020年商业银行股权专项整治中监管部门首次提及商业银行董事、高级管理人员通过特定关系人，间接持有银行股权。特定关系人包括银行本行股东、本行员工及本行员工直系亲属。
银行机构高管通过特定关系人间接持股，一是规避监管部门个人持股上限监管规定。主要发生在中小银行，如村镇银行。村镇银行主发起人持股比例不得低于村镇银行股本总额的15％，单个自然人、非金融机构和非银行金融机构及其关联方投资入股比例不得超过村镇银行股本总额的10％。职工自然人合计投资入股比例不得超过村镇银行股本总额的20％。
二是部分未上市金融机构，高管持股锁定期。通过间接持股规避交易所锁定期内限制交易，在高股价（打新股）期间可以及时抛售股票。
制度依据：《2020年商业银行股权和关联交易专项整治“回头看”工作要点》（银保监办便函〔2020〕852号）2.股权代持（1）商业银行董事、高级管理人员通过特定关系人，间接持有银行股权的情形。
（八）隐蔽、变相、委托他人或通过近亲属持有银行保险机构股权，不实际出资而占有公司股权收益等影子股东问题。
主要指隐蔽、变相、委托他人或通过近亲属持有银行保险机构股权，不实际出资而占有公司股权收益等影子股东。
（九）存在主要负责人通过股权代持、非自有资金出资等方式，直接或间接违规控制银行保险机构股权的情形。或存在大股东或其实际控制人通过隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、违规一致行动、股权代持等方式扩大表决权，实际控制银行保险机构股权比例突破监管规定的情形。
这点核心是体现“关系清晰原则”，股东应向商业银行和监管部门逐层说明股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或一致行动人关系；存在虚假陈述、隐瞒的，可能被限制股东权利；商业银行要加强对股东资质的审查，主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息进行核实；未履行穿透审查职责的，要承担相应的法律责任。银行业监管部门对股东的关联方、一致行动人、实际控制人及最终受益人进行认定。
（十）存在商业银行股权监管信息系统数据报送不准确、不完整、不及时的情形。
商业银行股权监管信息系统存在的主要问题数据报送不及时、数据填报不准确、数据穿透不到位。股权结构未按要求逐级穿透。部分商业银行仅填报一级股东情况，未按监管规定逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人。多家银行保险机构未完成股权系统和关联交易系统的基础数据报送。
（十一）存在银行机构大股东在本行借款余额超过其持有经审计的本行上一年度股权净值的，仍将本行股权进行质押的情形。
《关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发〔2013〕43号）规定股东在本行借款余额超过其持有经审计的本行上一年度股权净值的，不得将本行股权进行质押。
（十二）存在接受本行股权作为质押提供授信的情形。
关于股权质押，最详细的规定在《关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发[2013]43号），具体要求有：
股东以本行股权出质为自己或他人担保的，应当严格遵守法律法规和监管部门的要求，并事前告知本行董事会。董事会办公室或董事会指定他部门负责承担银行股权质押信息的收集、整理和报送等日常工作。
2%以上表决权的股份出质之前需要向董事会申请备案。
股东在本行借款余额超过其持有本行股权净值的，不得将本行股权进行质押。
股东质押本行股权数超过其持有本行股权50%，应当对其股东权利（股东大会及派驻董事）进行限制。
这里尤其需要注意第一点，根据银保监会2019年4月底发布的《商业银行股权托管办法》征求意见稿，未来商业银行股东需要强制将股权托管到第三方，第三方指证券登记结算机构、符合条件的区域性股权市场运营机构或其他股权托管机构。托管机构在商业银行股权发生变更时，按照服务协议和监管的要求办理商业银行股东名册的变更登记。商业银行股权被质押、锁定、冻结的，托管机构应当在股东名册上加以标记；托管机构按照规定向银保监会及其派出机构报送商业银行股权信息。
这种第三方托管，总体确保股权管理更加独立公正，高效。尤其中小金融机构系统建设缺乏，内部管理制度不足，此前银保监会公告：排查发现225家农村中小金融机构办理股权质押未在股东名册或股权管理系统中记载质押信息。
（十三）保险公司股东质押股权时，存在与质权人约定债务人不履行到期债务时被质押的保险公司股权归债权人所有的情形；或存在约定由质权人或者其关联方行使表决权等股东权利的情形。
从规范层面看，查处上述重点问题的要求源自《保险公司股权管理办法》（保监会令2018年第5号）第四十九条的规定。
该条第三款明确规定：“保险公司股东质押股权时，不得与质权人约定债务人不履行到期债务时被质押的保险公司股权归债权人所有，不得约定由质权人或者其关联方行使表决权等股东权利，也不得采取股权收益权转让等其他方式转移保险公司股权的控制权。”
从实务层面看，行业出现了一些股权质押违规行为，个别股东在出质时附加表决权委托或转让，质权人间接成为隐名股东，使得一些不合资质的高杠杆企业绕过监管审批，变相成为保险公司财务性、战略性股东。这些违规行为已经引起监管部门注意，从而成为此次专项整治工作的重点内容。
二、关联交易重点问题
（一）存在通过信贷、债券、贴现等方式实施违规关联交易，甚至套取资金向大股东及其关联方输送利益的情形。
前者由《商业银行法》明确规定：商业银行不得向关系人发放信用贷款，“关系人”大部分为商业银行内部人员，之所以规定不得向关系人发放信用贷款，担保贷款条件不得优于其他借款人同类贷款的条件，是为了防止内部人利益输送，违反市场公平原则。
此外，商业银行往往会通过借道同业、理财、表外等业务向关联方提供融资，规避上述授信比例限制，如通过发行非保本理财募集资金，再借道SPV投资非标资产，实现向关联方提供资金。
（二）存在通过关联交易协助股东及其关联方掩盖风险实质、规避监管规定、借投资之名行融资之实的情形。
关联交易协助股东及其关联方掩盖风险实质、规避监管规定、借投资之名行融资之实的情形。
（三）存在通过关联交易协助股东及其关联方腾挪资产、将表内资产虚假出表、空转套利、规避监管规定的情形。
银行保险机构不得通过关联交易进行利益输送或监管套利，应当采取有效措施，防止关联方利用其特殊地位，通过关联交易侵害银行保险机构利益。银行保险机构不得利用各种嵌套交易拉长融资链条、模糊业务实质、规避监管规定，不得为股东及其关联方违规融资、腾挪资产、空转套利、隐匿风险等。
制度依据：《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）第三条、第二十七条。
（四）存在未按照监管规定准确、充分、及时披露关联交易的情形。
银行保险机构应当在公司网站中披露关联交易信息，在公司年报中披露当年关联交易的总体情况。按照本办法第五十三条规定需逐笔报告的关联交易应当在签订交易协议后15个工作日内逐笔披露，一般关联交易应在每季度结束后30日内按交易类型合并披露。
制度依据：《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）第五十六条。
（五）存在关联交易监管系统数据报送不准确、不完整、不及时的情形。
2020年9月，关联交易监管系统上线试运行。关联系统的数据提供方为银行保险机构，从数据源上看，来自被监管机构。因为操作、制度理解等原因，数据会存在迟报、漏报、数据不准确、关联认定不到位等情况。
（六）存在主要负责人权力高度集中，出现“一言堂”现象，违规干预机构经营活动，通过关联交易掏空机构的情形。
（八）保险公司存在通过隐瞒或掩盖关联关系、签订抽屉协议、阴阳合同、拆分交易、嵌套交易、拉长融资链条、模糊资金真实投向、隐匿资金最终流向、模糊业务实质等各种不当手段或隐蔽方式规避关联交易内部审查、外部监管以及报告和信息披露义务的情形。
该重点问题查处要求源于《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号，以下简称“新《办法》”）的明确规定。新《办法》延续了此前《保险机构关联交易管理办法》（银保监发〔2019〕35号）的有关规定，将关联交易分为一般和重大关联交易，其中重大关联交易应当由关联交易控制委员会审查后提交董事会批准，并逐笔向银保监会报告并进行公开披露。根据新《办法》第二十七条的规定，银行保险机构不得通过掩盖关联关系、拆分交易等各种隐蔽方式规避重大关联交易审批或监管要求；不得利用各种嵌套交易拉长融资链条、模糊业务实质、规避监管规定，不得为股东及其关联方违规融资、腾挪资产、空转套利、隐匿风险等。第四十二条则进一步要求银行保险机构关联方“不得通过隐瞒关联关系等不当手段规避关联交易的内部审查、外部监管以及报告披露义务”，从而将关联交易的双方均纳入监管要求之内。
（九）保险公司存在借助不动产项目、信托计划、资管产品投资、银行存款、同业拆借、股权代持、资产代持、互投大股东、非保险子公司、第三方桥公司或其他通道、嵌套方式变相突破关联交易监管限制的情形。
三、重点监管制度
1、《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）
2、《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）
3、《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（银保监发〔2021〕43号）
4、《关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发〔2013〕43号）
5、《2020年商业银行股权和关联交易专项整治“回头看”工作要点》（银保监办便函〔2020〕852号）
6、《银行保险机构关联交易管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令〔2022〕1号）
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