《中国金融监管报告(2024)》总报告——中国特色金融监管道路：探索与实践
摘要
强大的金融监管是金融强国的核心关键金融要素之一。从历史视角看，中国金融监管体系改革发展的总体进程不断向前，演进路径是一脉相承、一以贯之的，其目标主要是确保金融体系的稳健和高效发展，以更好地服务现代化建设。中国特色金融监管道路的重要实践经验是要强化党的金融工作领导，坚持问题导向，采取渐近改革，着力风险防控，秉承开放思维和国际合作。我国金融监管体系整体有效，为了更好地适应金融强国战略和中国式现代化的要求，未来，以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管道路要着力加强和完善现代金融监管，把所有金融活动纳入监管，深化探索、创新实践和全面统筹，以强大的金融监管助力金融强国建设和中国式现代化。
一、中国特色金融监管道路的探索
中国金融监管体系历经七十余年的发展，其建立、改革与完善是基于特定社会经济环境的动态发展过程，既有主动因素也有被动因素，既有学习借鉴也有突破创新，既有通行模式也有中国特色。总体上，中国金融监管改革与发展七十余年，大致可以分为四个阶段：1949-1978年为大一统的金融监管体系阶段；1979-1991年为发展过程中的过渡阶段；1992-2017年为金融监管体系的建制和发展阶段；2018年至今为金融监管体系的调整优化阶段。
（一）大一统金融监管体系阶段（1949-1978年）
在这个阶段，金融监管体系的发展演变集中体现了所处经济金融发展阶段的主要特征，因此这一阶段可称之为嵌入计划经济的大一统金融监管体系。这一时期我国处于计划经济体系下，采用的是高度集中的管理模式，金融发展水平低且业务量小。这样的经济体制背景和金融组织结构，构成了中国金融业和金融监管发展的基础，也逐步形成了计划经济体制下的特有的金融监管体系。当时的中国金融体系基本由银行构成，银行主要作用是财政拨款和政府的“现金出纳”，几乎不涉及证券、保险和外汇等业务。中国人民银行成为统一的、单一的金融监管机构，集货币政策、金融监管和金融经营职能于一身，负责制定货币政策、统筹银行信贷、管理国库、外汇管理，并制定了一系列金融制度，监管手段主要以行政命令型工具为主。
在当时的计划经济体制下，并不存在现代意义上的“金融监管”概念，金融体系的运作与管理机制也与市场经济体存在实质性差异。严格地说，当时中国金融市场并不存在金融监管制度，只有金融管理体制及制度安排。在当时经济金融发展水平条件下，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制保障了监督管理金融运行的统一性，也为后来发挥中央银行的金融稳定职能提供了一定的经验。
（二）金融监管体系的过渡阶段（1979-1991年）
改革开放对我国金融管理水平和体制机制完善提出了更高的要求，政府通过恢复或新设各类型金融机构以满足蓬勃发展的金融需求。1979年，我国恢复设立中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行（后改为中国建设银行），中国人民保险公司以及中国国际信托投资公司等非银行金融机构相继成立，此举打破了原有中国人民银行的“大一统”格局，使原有依托中国人民银行内部行政管理的金融监管模式得以根本性变革。1983年，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，中国人民银行开始了从兼具经营与监管两种职能向分离经营职能而专司监管主体的身份转变的进程。1985年，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，明确规定中国人民银行为国家保险监管机构。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，以法规的形式确立了中央银行制度，并在奠定银行监管法规的同时规范了银行监管的主体、职能和途径等内容。1990年末至1991年初，上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立，为中国资本市场的正式建立和监管发展打下基础准备。1990年，中国人民银行印发《证券公司管理办法》，为监管证券机构提供了依据，证券业和基金业的监管仍由中国人民银行负责。
（三）分业监管体系的建构和发展阶段（1992-2017年）
2004-2017年是分业监管体制和机构监管进一步发展和完善的阶段，监管协调与国际合作也有了新的发展。在2008全球金融危机之后，加强具有中国特色的宏观审慎监管的尝试和其他改革探索也在逐步推进。进入21世纪以来，金融全球化、金融创新、金融危机应对等因素对金融监管提出了新要求。在此时期内，我国不断完善金融法律法规，对多部法律进行修订，并加强监管执法，丰富监管工具和举措，强调不同分业监管机构之间的协调配合，建立起联席会议制度。特别是2008年全球金融危机后，我国同国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定理事会等国际组织在银行业监管、宏观审慎监管方面的联络与合作愈发密切。一定程度上，具有中国特色的金融监管探索取得了实质性进展，金融监管与金融发展的匹配性和有效性均实现了跃升。
（四）金融监管体系的调整化阶段（2018年至今）
在外部环境日益复杂的情况下，面临国内经济增长下行压力和经济结构调整深化，多种类型的金融风险开始显性化，个别领域风险还较为突出，金融监管面临较大挑战，与此同时，中国经济金融的独特性也要求加快中国特色金融监管道路的探索进程。为更好地促进高质量发展，牢牢守住不发生系统性金融风险底线，2017年第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，统筹金融监管，此举是对此前部际联席会议制度的调整和升级，使分业监管体系下的协调配合更加深入。2018年国务院机构改革，将中国银监会和中国保监会合并为中国银保监会，保留中国证监会，并且对不同监管机构的职能进行了调整优化。
经过5年实践，2017年全国金融工作会议确定的金融监管改革和金融风险应对举措发挥了重要作用，防范化解重大金融风险攻坚战取得了重要阶段性成果，金融体系整体稳定。金融业杠杆率有所下降，金融资产盲目扩张、脱实向虚得到有效遏制；影子银行风险持续收敛，影子银行规模较历史峰值大幅压降超25万亿元。银行部门与非银行部门的债务债权关系复杂程度（部分业务就涉及影子银行业务）实质下降，2023年末，银行对非银行金融机构的债权规模仍低于2017年底的水平（详见图1）。同时，金融违法违规行为受到严厉惩治，严重违法违规企业得到依法处置；房地产金融化泡沫化势头得到实质性扭转；地方隐性债务风险得到稳妥处置，增量风险得到基本控制，存量风险化解正有序推进；对大型互联网金融机构开展强监管和反垄断调查进入常态化监管态势。
2022年，党的二十大胜利召开。党中央部署了新时代新征程的历史使命，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。为了实现人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人和自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，金融体系将需要做出更大的贡献，需要进一步优化金融供给与需求的匹配优度。当然，从现实情况来看，我国机构监管和分业监管的一些短板仍未有效补齐，行为监管和功能监管的落实有待细化，中央与地方金融监管的协同仍需提升。2023年3月《党和国家机构改革方案》提出组建中央金融委员会，构建更符合中国式现代化需要和现代金融监管要求的“一委一行一局一会”的新金融监管框架。
在我国金融稳定和发现机制的建构中，党中央在2023年10月30-31日召开了中央金融工作会议，要求坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国，强调金融的政治性和人民性，强调要着力提升金融监管有效性，守住不发生系统性金融风险的底线。2024年1月16日，习近平总书记在省部级主要干部推动金融高质量发展专题研讨班中进一步强调，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动金融高质量发展，并要求包括强大的金融监管在内的六大关键核心金融要求来推动金融强国建设。与此同时，习近平总书记强调金融监管要长牙带刺、有棱有角，金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合，实现金融监管横向到边、纵向到底，将所有金融活动纳入监管，要着力防范化解金融风险特别是系统性风险。这种以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管实践正在深化，将以强大的金融监管扎实推进金融强国建设。
二、中国特色金融监管改革的实践经验
回顾我国金融监管体系改革历程，并对基本逻辑进行梳理总结，可以发现无论在哪个阶段，我国金融监管改革都在顺应经济发展的脉络，遵循当下金融发展的主基调，着力有效处置金融风险，逐步走出一条具有中国特色的金融监管之路。整体上，中国特色金融监管改革具有以下基本经验：以坚持党中央对金融工作的统一领导，走中国特色金融监管道路为根本原则；以坚持问题导向，从实际需求出发为改革重要抓手，动态调整金融管理机构及其职责分工；以采取渐进式改革，提高金融监管有效性为改革方法论；以坚持开放导向，参考国际标准、借鉴国际经验作为改革的重要推力。
（一）加强党对金融工作的领导，走中国特色金融监管道路
加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证，是中国特色金融发展之路最本质的特征和最大的政治优势、制度优势。金融监管体系改革取得成功的核心关键就是坚持和加强党的全面领导，着力优化领导机制，始终确保金融工作的正确方向。自改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步确立，中国金融业发展及其监管也随之动态演变。从金融监管的形成到分业监管的确立，再到机构监管的完善以及如今金融监管全覆盖的尝试，党不仅总揽全局、指引方向、把控大局，而且进行系统的顶层设计、系统推进、统筹协调和督促落实，保障金融监管改革顺利有效推进。
（二）坚持问题导向，动态调整金融管理机构
金融监管机制改革要坚持问题导向，始终秉承“提出问题-回答问题”、“发现问题-解决问题”的政策理念，立足实际需求，以解决金融领域存在的风险、问题以及金融监管体制值得改进的领域为着力点。习近平总书记在党的二十大报告中提出了“六个坚持”，其中，坚持问题导向始终贯穿于我国金融工作开展与金融监管体系改革的整个历程。通过对比改革开放以来各个阶段金融监管改革实践的特征和成果，可以发现，我国金融监管体系改革始终以问题为导向，坚持实事求是原则，使得金融监管改革更加贴近需求与现实，更好地引导金融体系朝着更加稳健、高效和透明的方向发展。
随着1978年改革开放逐步确立社会主义市场经济体制，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制已不能满足市场需求，迫切需要建立一套完整的金融监管体系。为此，党中央将专业性金融机构从人民银行剥离并进行外部监管，明确了人民银行专司中央银行的职责，避免了人民银行既当运动员又当裁判员的角色冲突，使其成为相对独立、全面、统一的监管机构，让我国金融市场迈入了金融监管新阶段。
随着金融市场的现代化发展和金融创新，综合经营趋势日益明显，金融市场业务呈现跨市场关联、跨行业联动的特征，金融系统风险总量和结构都发生改变，我国金融监管体系面临新的问题和挑战。各监管部门之间沟通、衔接相对不充分，个别领域可能存在监管重复、监管空白与监管套利，分业监管弊端有所显现，并成为金融稳定和发展的制度性短板。2017年我国成立国务院金融稳定发展委员会，着重强调行为监管和功能监管，健全金融监管统筹协调机制。经历近5年的运行，2017年全国金融工作会议部署的金融风险应对和金融监管改革取得积极进展，但与此同时，我国金融监管体系仍存在着一些短板或新挑战，难以适应中国式现代化和金融高质量的发展要求。
（三）采取渐进改革思路，着力提升金融监管有效性
金融监管体系改革应当采取渐进式改革思路，循序渐进完善监管制度、强化监管能力、提升监管质效，以有效地应对金融风险、维护市场稳定和促进金融发展。从我国金融改革发展实践来看，稳中求进是一贯的政策基调，体现了一种渐进式改革的思路。从解决金融监管体系缺失的根本问题，到通过立法形式强化金融监管职能，再到从分业监管基础上继续进行监管协调改革，逐步完善监管组织架构，这些均体现出我国在实行改革的过程中，始终采取的是基于现实、基于问题、基于稳定的循序渐进改革方式，为我国金融业行稳致远提供有力保障。
金融监管体系改革应当以监管有效性为衡量标准，以提高金融监管效率为重要目标。习近平总书记在2023年中央金融工作会议上明确提出，要切实提高金融监管有效性。有效金融监管的标准主要包括前瞻性、有效性和灵活性。从我国金融监管改革实践来看，几乎每一次改革都是以金融监管有效性为目标导向，以回应经济金融领域的重大风险、重点关切和重要体制机制优化为主要任务。2023年《党和国家机构改革方案》的发布开启了新一轮金融监管改革，组建国家金融监管总局，集中调配资源，将所有金融活动全部纳入到监管体系之中，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，从这多个方面举措消除监管空白和盲区，把金融监管改革落实落细，切实全面提升监管效率。中央金融工作会议强调，在防范化解金融风险的过程中，要把握好快和稳的关系。在稳定大局的前提下，把握时度效，扎实稳妥化解风险。稳中求进、以进求稳、先立后破是总体的政策基调，也是金融稳定和发展机制以及金融监管体制改革的基本要求。
（四）紧抓风险防控永恒主题，守住不发生系统内性风险底线
（五）坚持开放导向，融合国际标准和国际经验推进内部改革
金融监管体系改革坚持开放导向与全球视野，积极对接国际监管标准，广泛借鉴国际社会成功的金融监管改革经验。主要发达经济体具有较为发达的金融市场、完善的金融体系与成熟的金融监管机制，同时在应对金融风险和重大危机中积累了较为丰富的金融风险防控经验，并且在金融法律制度和标准体系发展上也具有综合优势。我国金融稳定和发展机制在开放导向中，不断强化与国际金融监管标准的对接程度，与此同时，持续借鉴国际社会金融监管改革的经验与教训。
三是监管模式逐渐向功能监管与双峰监管转变。从各国监管实践来看，2008年全球金融危机后金融监管主要表现为两种不同的模式。一是以美国为代表的功能监管模式，即统一监管、功能监管与多头监管相结合的模式；二是以英国为代表的“双峰监管”模式。功能监管是立足于金融业务和产品的功能性质进行监管，而双峰监管又称为目标监管，指将金融监管目标分成维护金融体系稳定和保护消费者合法权益，即“审慎监管+行为监管”的“双峰”。最早实施双峰监管的国家是澳大利亚。澳大利亚自1998年便开始实行双峰监管，其重视审慎监管和行为监管职能的实施，充分保障了市场的公平公正。澳大利亚也因完善的监管制度安然度过2008年的金融危机，并对其他国家采用双峰监管起到了示范作用。此外，南非是发展中国家中对行为监管尝试较早的国家，2011年，南非以政策文件形式建议采取“准双峰监管”模式。2017年6月22日，南非议会通过《金融部门监管法案》，提出在南非储备银行中设审慎监管局，并设立金融行为管理局。2023年我国金融稳定和发展机制改革之后，人民银行主要负责货币政策与宏观审慎，而行为监管主要由国家金融监管管理总局和中国证监会承担，一定程度上也具有“双峰模式”的功能布局。
从全球金融监管制度的演进过程可以看出，随着金融市场的不断深化整合，金融监管逐步转向以系统性金融风险防范为导向，以协调性、持续性与一致性为原则的功能性监管和以保障消费者权益与金融市场稳定的双峰监管为主导的监管框架。2008年全球金融危机过后，我国积极参与国际金融监管标准制订与实施，吸收了国际社会大量金融监管改革经验，并深化国内金融监管改革。一是加强国际金融监管标准的制订，并积极主动强化国际标准的实施。二是强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责。三是加强功能监管，开展全链条式管理。四是更加重视双峰监管尤其是行为监管。
三、我国金融监管体系存在的短板
我国金融监管体系整体有效，保障了我国金融机构稳健、市场有序和系统稳定。但是，当前，在内外复杂形势下，我国金融发展战略机遇和风险挑战并存，经济金融风险隐患较多，我国金融监管和治理能力仍有待进一步提高。我国金融监管体系存在一些需要优化调整的领域，既包括金融发展与监管职能统筹、央地监管协调、国际经验借鉴等监管制度优化问题，也包括金融创新、综合经营、数字金融发展等所带来的金融风险防范和治理问题。
（一）金融发展与金融监管的职能权衡有待优化
明确的金融监管目标以及针对不同监管目标的次序选择对于实现金融稳定具有重要意义。在新发展阶段，我国金融监管体系的目标导向需进一步清晰明确，特别是要有效处理好金融发展与金融监管的职能统筹。由于我国的金融监管体系同时承担着金融发展与金融稳定的职能，监管机构既要负责行业监管，往往又承担着金融发展的职责。长期以来，我国是一个追赶型经济体，集中金融资源办大事是符合我国经济金融发展现实需求的，也取得了重大的历史性成就。但是，随着我国进入新发展阶段，金融监管职能可能需要着力强化，金融监管职能与金融发展职能需要有效权衡。
（二）分业监管秉性与综合经营趋势需更好适配
综合经营是我国乃至全球金融体系发展的主要趋势之一。20世纪90年代以来，主要发达经济体纷纷通过改革，确立了金融业综合经营的发展方向，如美国通过《金融服务现代化法案》，允许银行、证券、保险综合经营。金融综合经营趋势的形成，一方面是实体经济多元化金融需求的反映，即企业为促进自身发展对于融资渠道和风险管理等提出了更为复杂的需求，推动金融机构通过拓宽经营边界来为实体经济赋能。另一方面，随着全球金融自由化浪潮，以及我国金融业发展的深化，金融行业竞争持续加剧，金融机构需要通过整合不同金融业态以便充分利用自身优势，降低经营成本，获取更多收益。2008年全球金融危机后，各个主要经济体进行的金融监管体系改革加强了综合经营背景下的风险防范，但并未根本扭转金融业综合经营的格局。
金融业综合经营趋势下，我国具有分业监管秉性的金融监管体系有效性需进一步提高。当前我国监管模式仍然具有分业监管的秉性，而在金融业综合经营的趋势下易于形成监管套利空间，从而降低金融监管效能。分业监管体制下的监管机构各司其职，但是跨行业、跨市场和跨领域的金融监管专业人员相对匮乏，数据统计和信息服务较难实现全覆盖，较难实现与综合经营相适应的综合监管或统一监管。2023年施行的改革促使我国金融监管体系由分业监管向统一监管迈进。新成立的国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。这一改革有助于实现统一的监管，提高综合监管的质效，当然，在具体监管实践中我国仍具有分业监管特别是机构监管和条线监管的基本特征，在金融业综合经营趋势进一步深化的情况下，如不能更快地迈向综合监管，就可能影响金融监管总体有效性。
（三）金融创新背景下金融监管有待完善
金融创新与金融监管的统筹是一个老生常谈但又非常重要的主题。数字经济快速发展背景下的金融创新使得金融体系产生了重要的变化，在促进竞争、降低成本、提升金融服务效率的同时，也使得金融业态、风险形态、传导路径和安全边界等发生重大变化，导致了个别领域的监管缺位、监管不足或监管滞后等问题。国家“十四五”规划指出，要“补齐监管制度短板，在审慎监管前提下有序推进金融创新，强化监管科技运用和金融创新风险评估，探索建立创新产品纠偏和暂停机制”。金融创新对我国金融发展具有实质性支撑作用，是金融高质量发展的应有之义和必由之路，应实施开放、包容和鼓励的政策逻辑来促进金融创新，当然，金融创新对金融风险管理和现有金融监管有效性构成了挑战，主要体现在金融创新业务风险隐患、与金融创新相伴的资本无序扩张、金融数据治理技术难题和金融腐败隐匿化等问题。为此，未来在包容金融创新和有效控制风险之间要形成动态平衡。
（四）地方金融风险处置的权责统筹有待健全
央地金融监管协调机制主要是指中央和地方在日常监督管理和金融风险处置方面的职责划分及协调配合。现阶段，我国在地方金融监管权责划分、央地协调机制以及地方监管能力方面仍需进一步优化改进，以更好地保障区域金融风险的防范化解。2023年，金融稳定和发展机制进一步优化之后，金融主要是中央事权的政策逻辑下，金融监管央地协调问题实质性完善，地方政府本质上就只有地方金融组织的监管权力，而主要金融监管职责由中央金融管理部门及其派出机构承担。但是，在金融风险应对和机构救助中，省级地方政府负总责，地方政府整体仍然承担主体责任，这其中涉及到了地方财政（及中央财政）支出责任问题，为此，金融监管与财政支出的协同性成为未来金融风险应对和问题机构处置的重点问题。
在地方问题金融机构处置过程中，地方政府主观上希望进一步保全问题金融机构，竭尽全力动用地方各类资源来应对问题机构的金融风险，承担着包括财政资金投入等的主要救助责任，但是，由于各地资金资源差异性，对于不发达地区，客观上又极其依赖中央政府给予的各项支持，包括转移支付和风险应对的财政支持。更有意思的是，在处置完成后，地方政府在中小金融机构中一般会占据较大甚至更大的股份，具有了更大的金融资源调控能力，这内在地使得地方政府存在收益内部化和成本外部化的动力。可见，在金融风险和问题机构的应对中，地方政府的权责、央地的分工协作以及财政金融协调是非常重要的。这本质是金融风险财政化及其后续的成本收益共担问题。
（五）分布式数字金融创新与集中式监管的融合协调
更为重要的是，我国金融监管体系需要考虑数字金融发展的“分布式创新”的秉性，并如何更好地与传统的“集中式监管”相融合。数字金融的“分布式”创新是以前传统金融创新所没有的特性，同时，也是对传统的集中式后中心化金融监管体系的一种潜在的挑战。以大型互联网平台为代表的金融科技机构，是一种网络化的平台甚至是独立生态，呈现去中心化的趋势或呈现分布式的特征。以比特币为代表的新型数字货币，是一种新型的虚拟化货币，可能正在影响国际资金流动甚至国际货币体系。各个相对独立分布且其自身资产负债表与业务的资产负债表结构关联不强的平台成为被监管的对象，而传统意义上的监管则是针对法人机构进行的，这使得传统监管体系的集中化、中心化和机构化的监管面临重大的挑战。我国具有超级大市场和规模巨大消费者的优势，这是数字金融创新的市场基础，但是，与此同时，这也潜藏分布式创新可能的集体性或合成式谬误，亟待我国优化金融监管体制机制，充分运用现代监管技术，优化金融监管治理体系，提高数字金融监管有效性，同时提升数字金融国际竞争力。
四、以强大的金融监管助力金融强国建设
（一）加强党中央对金融工作的集中统一领导
从我国金融监管体系改革的成功经验和基本逻辑可以看到，全面加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证。坚定不移走中国特色金融发展道路，加强规划引领、目标导向和短板补齐，在此过程中发现金融监管体系存在的痼疾，做好稳中求进基调下的渐进式改革对于防范化解金融风险至关重要。在中央金融委员会的领导下，进一步完善我国金融发展和稳定的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实等机制建设，强化中央金融工作委员会对金融系统党的建设的领导和指导功能。在传统机构监管的基础上，优化金融监管体系和机构设置，全面强化行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，按照实质重于形式的原则处置非法金融活动，确保无死角、无盲区、无例外，建立健全兜底监管机制，着力提升金融政治性和人民性，着力提升金融监管有效性。
（二）完善现代金融监管，构建风险应对长效机制
深入贯彻中央金融工作会议精神，将防范化解风险长效机制与金融强国战略更好结合。以金融强国战略推进为契机，精准处置内部风险、外溢冲击和内外共振风险，将美元主导国际货币体系以及国际政策外溢性作为重要风险因素，高质量发展与风险防控相结合，着力发挥市场机制，以金融高质量发展来保障金融稳定。
着重把控重点领域风险，尤其是要加速处置房地产及关联风险。要采取更加积极有效的政策措施，迅速稳定房地产市场，避免房地产与地方债务、金融系统之间形成负反馈，防止出现系统性金融风险。着力重大风险和安全威胁的应急、应对和处置机制，分类分层梳理金融稳定威胁要素及冲击效应，压实机构主体责任、部门监管责任和属地管理责任；当风险越过“阈值”是则迅速启动系统性金融风险紧急应对机制，确保金融稳定与安全。
（三）跳出金融看风险，以高质量发展作为风险应对的基本逻辑
（四）统筹五个重点工作，全面提升金融监管有效性
在新一轮金融监管体系改革下，应当着力统筹货币政策与金融监管、金融发展与金融监管、分业监管与综合经营、金融创新与金融监管等四个重点工作，着力优化政策适宜度和政策一致性水平，强化金融监管全覆盖，有效提升风险应对和金融监管有效性，与此同时，着力促进金融高质量发展和金融竞争力水平提升。
首先，货币政策与金融稳定的内生式协调。中央银行以货币政策和宏观审慎政策为支撑，着力宏观经济金融系统稳定；金融监管应全面加强机构、功能、行为、穿透式和持续监管，加强金融消费者权益保护，严厉打击金融犯罪，有效应对金融风险和处置问题机构为核心，着力金融机构与市场稳定。与此同时，还要将货币政策与金融监管有效统筹，建立微观监管、宏观审慎和货币政策“三位一体”的金融稳定和治理框架。
还有，平衡金融创新与金融监管的关系。以金融高质量发展来促进金融稳定与金融安全，以金融稳定和安全保障金融高质量发展，形成良性循环机制。在金融稳定和发展新机制下，金融监管要长牙带刺、有棱有角，实施严格监管，严厉打击非法金融活动和金融腐败，但是，对于持牌机构的创新活动以及新型金融创新要积极鼓励、合理包容和有序监管，通过金融监管治理体系的能力和水平的提升来有效统筹金融创新和金融监管，着力提升金融创新活力和竞争力，提升金融高质量发展水平。要着力健全市场化、法治化和国际化监管机制，鼓励包容金融创新，厘清市场运行和金融监管的边界。要增加监管政策的透明度和可预期性，给金融创新和金融市场传递稳定预期，有效防范过度使用行政化监管手段挫伤市场信心和创新动能。对于数字金融，要构建一个具有长期、动态视角的数字金融监管长效机制，以保障金融稳定，缓释新型风险及其传染效应，尤其有效应对分布式创新与集中式监管潜藏的机制性错配。
最后，明晰金融监管及其从业人员的权责关系，避免终身追责机制泛化。着力金融监管系统的治理体系和治理能力建设，及时适调监管理念，改进监管方法，充分运用科技监管手段，加强监管队伍专业性建设。明确政府与市场边界，压缩权力寻租的空间，有效防范金融腐败。要匹配更多的金融监管资源和投入，确保金融管理部门和金融监管人员具有组织、政策、资源等保障，同时具有权责对等的激励机制。在破除“利润至上”“金钱崇拜”“金融精英论”等不良风气的基础上，优化金融系统激励约束机制，用党性原则和中华民族优秀传统文化打造风清气正的金融生态，让金融干部敢于担当、善于担当。特别是，要着重平衡好金融监管系统以及整个金融体系担当作为与风险追责的关系，建立科学的风险溯源体系，避免终身追责机制泛化。
（五）强化财政金融协同效应，有效防范两类风险互溢
在防范化解重大金融风险挑战中，不仅要强化金融监管、强化风险应对和强化问题机构处置，还要加强与地方财政、财政收支、国企预算软约束等因素的协同效应。要跳出金融来看金融风险和金融监管问题，特别是在地方债务风险和地方金融风险的应对处置中，要进一步协调好财政与金融关系，着力防范两种风险互溢、反馈和放大。
一是要搭建适合国情的宏观政策协调配合框架。在常态化环境中探索形成财政政策和货币政策的搭配组合，给予市场稳定预期。在极端情况和重大风险事件下，财政部门和金融监管部门之间要提前预留政策空间，央行主要负责金融稳定并以流动性风险为主，财政负责经济社会总体风险并以应对问题机构偿付能力风险为主。要做好财政资金的流动性管理工作，提升国债在金融市场的基准作用和央行公开市场操作中的地位和作用，助力金融风险处置长效机制建设。
二是在地方或区域金融风险应对和问题机构处置中，要健全权责对等的金融监管体系和风险治理机制。要推动金融安全网建设，提升风险监测、评估和预警能力，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。有效统筹中央政府和地方政府金融风险和机构处置的权责关系，进一步优化地方政府权责对等、激励相容的风险应对和机构处置责任机制，特别是要明晰地方政府及其财政支出的责任，进一步发挥好行业保障基金、金融稳定保障基金的作用，强化存款保险专业化风险处置职能，着力防范金融风险债务化的潜在风险。
三是金融管理部门要充分发挥市场机制，妥善处置中小金融机构和房地产企业等的风险。以内部改革、外部救助和破产清算等作为基本路径，注重减量增效。在兼并重组或新设合并等方式实施救助后，要更加注重公司治理、规范发展和外部监管，避免风险推延累积。金融监管部门则需要引导中小金融机构完善企业治理，强化内部控制和风险管理水平，并协助引入优秀的战略投资者。财政部门特别是地方财政可以通过纾困基金、直接资金支持以及政策性担保工具等各类措施为陷入短期困境的中小金融机构、房地产企业提供帮助，优化金融机构资产质量。
四是财政要通过严明的财政纪律管控地方政府债务融资行为，金融要通过严格的金融监管和有效的市场机制约束地方政府和金融机构的行为，构建“财政纪律与市场约束”双机制，共同防范化解金融风险和债务风险。在处理地方债务风险和重大金融风险时，需要注意转移支付或财政支出中可能带来的逆向激励问题。理顺国有金融资本出资人和金融监管职能的关系，构建起出资人“管资本”、金融监管部门“抓监管”、两者各司其职的管理体制，着力防范地方金融风险和地方债务风险互溢反馈。
（六）推进金融开放和国际合作，有效防范内外风险共振传染
本文节选自《中国金融监管报告(2024)》，中国社科文献出版社，2024年6月版。主编：胡滨，副主编：郑联盛、尹振涛。