《农业保险条例》一波三折数易其稿历经六载终问世
从无到有实现飞跃
反复斟酌多处修改
从无到有的突破
在《保险法》《交强险条例》《工伤保险条例》等几个为数不多的与保险有关的专门法规之后，《农业保险条例》(以下简称《条例》)经起草、反复修改，历时6年终于正式出台，将从明年3月1日起施行。
2012年5月，国务院法制办发布《农业保险条例(征求意见稿)》，向社会各界公开征求意见。与征求意见稿相比，正式发布的《条例》有两处明显修改：第一处是肯定了农业保险的“政策性”，不再执着于“有国家补贴的商业保险”的提法。
首都经济贸易大学教授庹国柱认为，“尽管近几年对政策性农业保险有一些政策支持，但这些政策大多为部门规章，而且不系统。《条例》为政策性农业保险提供了政策依据。”
中国人民财产保险股份有限公司农险部综合规划处副处长李传峰表示，《条例》从法律层面明确了农业保险实行“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则，实际上是肯定了“政府引导、财政支持、商业经营”的经营模式。从中国人保60多年来做农险的经历来看，这种经营模式是我国现阶段农业保险发展的最优选择。
《条例》另一大修改之处在于，国家正视了农业互助保险的存在。征求意见稿中提出“农业保险的经营主体是保险公司”，《条例》改为“保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”；征求意见稿中提出“国家支持发展农业保险事业”，《条例》改为“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”。
“由于我国国情复杂、地域辽阔、区域经济发展不平衡，单一由保险公司主导经营的农业保险形式无法满足发展需要。此外，尽管当前我国各类农业互助合作保险还存在诸多问题，但不能因此就否认互助合作模式在中国的适用性，政府应该允许经营主体进一步探索和改进，并且给予法律和政策支持。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任田辉认为，对农业经营主体的修改是本次《条例》一个非常显著的进步。
“《条例》的出台，解决了有和无的问题，无疑是一个飞跃。”田辉说。
在庹国柱看来，《条例》的出台具有重大的现实意义。首先，它表明我国政府对建立现代农业风险管理制度的坚定信心。过去20年，我国传统农业向现代农业转变的过程中，农业科学技术研究和应用、耕作制度、经营规模、机械化作业等都发生了重大改变，惟独农业风险管理手段比较落后。政策性农业保险的实验初步成功，各地尝到了运用保险这种风险管理工具管理农业风险的甜头。
“通过《条例》，将这种制度确定下来并坚持推行下去，对我国农业的稳定发展和粮食安全具有重要意义。”庹国柱说。
“《条例》填补了《农业法》和《保险法》未涉及的农业保险领域的法律空白，标志着我国农业保险业务发展进入了有法可依的阶段。”李传峰说。
基层服务体系受重视
在以往的农业保险经营中，曾出现过侵害农户利益的现象。
有的是赔付严重不足，如某省一亩地保了70元，但保险公司一亩地才赔了4元。也有些是收保费积极，但提供服务的时候却不见踪影。
这些都跟基层服务体系建设不完善有关。《条例》共有3次提到基层网点，分别是第9条、第17条和第21条。第9条提出国家支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系；第17条提出保险机构经营农业保险业务应当符合的条件之一是有完善的基层服务网络；第21条指出保险机构委托基层涉农机构协助办理农业保险业务。
主体：专业还是多元
□本报记者李晓波
自2007年政策性农业保险试点开办以来，人保财险、中华保险、安华农险、安信农险、阳光相互和国元农险所组成的“4＋2”格局一直是我国农业保险市场经营的主流。近年来，随着农业保险市场的快速发展，太平洋产险、中航安盟、阳光财险等多家公司开始以各种形式陆续进入农业保险市场，目前已经有22家保险公司不同程度地参与农业保险经营。
那么，我国的农业保险究竟应该实行专业化经营，还是走多元化竞争的道路？对此，阳光农业相互保险公司总经理助理洪大伟建议，现阶段，应在完善农险市场准入和退出机制的基础上，逐步建立起专业化多元竞争机制，由具备专业化条件的多元主体开展经营农业保险业务。
准入制度尚需完善
“‘三农’发展是当前国家的头等大事，是全社会关心的大事，更是政治大事，而农业保险恰恰从中承担了为‘三农’发展保驾护航的重任，这种责任的履行方式，就是为‘三农’发展做好风险保障服务。”中华联合财产保险股份有限公司农险部综合处处长郜延华指出，当前农业保险的政治属性和社会属性决定了农业保险的市场准入应当具有一定的门槛。
阳光农业相互保险公司总经理助理洪大伟更具体指出，《农业保险条例》虽然对基层服务网络、从业人员、内控制度、风险分散以及偿付能力等做了明确规定，但都只是定性规定，并未做定量要求。而反观我国的《保险法》，对于保险市场准入却有着明确的定量规定，如“资本金应达到2亿元以上”等等。“只有明确了从业机构和人员资质的量化标准，才能确保农业保险市场的可持续发展和有序竞争。”
在新出台的《农业保险条例》中，经营主体已由“保险公司”扩大到了“农业互助保险等保险组织”。据了解，目前一些省份的保险中介组织也已介入到农业保险经营中来。“虽然《条例》规定的主体范围有所扩大，但如果完全市场化，可能扰乱农险市场，促使手续费率攀升，降低农业保险保费的充盈率水平，不利于农业保险的长期健康发展。”安华农业保险股份有限公司副总裁李东方认为，农险市场的准入应该突出专业化服务能力和服务水平的选择，努力减少人为干扰农业保险市场的问题。
退出机制有待建立
在2012年全国保险监管工作会议上，保监会主席项俊波指出，市场准入和退出机制是市场机制的有机组成部分，当前保险市场准入和退出机制不健全，影响了保险市场资源配置效率，妨碍了保险市场的健康运行。《农业保险条例》虽然对农业保险经营机构的资质进行了定性的规定，但是对于退出机制尚无明确说法。
建立专业化多元竞争机制
从目前农业保险市场看，除了人保财险和中华保险两家综合性公司外，中航安盟是中外合资公司，安华、国元、安信是股份制公司，阳光农险是相互制公司，专业化、多元化的经营格局可以说已经基本形成。
“我们应该反对任何形式的市场垄断和独家经营，也应该用宽容的心态去欢迎每一个具有服务意识和能力的主体进入农业保险市场。”郜延华认为，当前行业的发展状况决定了农业保险市场还只适宜于适度竞争，主体的进入应当具有一定的专业性要求并保持一定的节奏性。
“农业保险本身就是专业化很强的保险，其IT系统特殊、风险管理特殊、定损技术特殊，这是非专业保险公司无法比拟的。”据洪大伟介绍，目前的美国农业保险市场，所有的综合性公司都退出了农险经营，主要由15家专业公司从事农业保险。日本的农业保险都由农业共济联合会来做，而法国也主要由安盟来做农业保险，农业保险专业化经营已经是发展的必然趋势。
“充分发挥专业农业保险公司的作用，建立专业化多元竞争机制，通过不同层次、不同范围内的农业保险供给，一定能够发挥农业保险惠民、安民、富民作用，实现农民得实惠、企业得发展、政府得民心的共赢效果！”洪大伟说。
巨灾风险分散转移最有效
□本报记者康民
2007年以来，我国农业保险快速发展，目前已成为全球第二大农险市场。但由于农业巨灾风险分散机制尚未建立，不断扩大的市场需求与风险分散的矛盾日益凸显。
对此，对外经济贸易大学保险学院院长王稳、中国财产再保险股份有限公司农险与代理业务部总经理王野田呼吁，建立完善的农业再保险体系，健全农业巨灾风险转移分散机制已刻不容缓。
风险不断积聚巨灾威胁增大
王稳认为，中国是一个农业巨灾频发的国度，农业巨灾种类多、灾害后果严重。农业巨灾的经济影响分析表明，农业巨灾的直接经济损失有不断上升的趋势，农业巨灾直接影响到我国的粮食安全，且对我国财政的负面影响仍然很大。
王野田从另一个角度分析，我国粮食总产量“九连增”，而且近些年自然气候相对较好，为农业保险快速发展和较稳定经营提供了良好条件。但与此同时，在客观上一定程度掩盖了我国农业生产受自然灾害影响严重、潜在损失巨大的短板。他强调，随着农险业务快速增长和保障水平的不断提高，风险快速积聚，遭受一次大灾就可能使农业保险多年的经营积累损失殆尽。农业自然灾害频发和极端灾害突发时刻威胁农业保险经营。
另外，现行的农业再保险体系不稳定、不安全。王稳强调，国内再保险市场不发达，分保方式单一，巨灾保险的损失基本上只能由直接保险公司自行消化。中国保险业难以凭自身的力量发展出覆盖广泛的巨灾保险体系。
王野田同样认为，我国农业再保险暂时还没有国家政策支持，全部依靠市场发展农业再保险，风险选择将受到影响，存在稳定发展与市场波动之间的矛盾，大灾赔付的效率和效果都存在很大的不确定性。再保险超过一半的份额依赖国际市场，造成风险敞口留在海外，易导致国际市场风险传导至国内，无法有效转移大灾风险。
分散转移机制亟待建立
王野田强调，我国粮食和大宗畜产品生产安全既关乎国家战略，又涉及民生和社会稳定，提供农业巨灾风险保障意义重大。而建立农业巨灾风险分散转移机制，堪称管理农业大灾风险的最佳、最有效率的工具，可有效发挥国家强农、惠农政策的综合效应；而且能够从国家惠及民生、强化“三农”和金融安全等大局考虑，通过中央政策调动地方各级政府的积极性，同时整合保险行业力量，以此推动国家农业巨灾风险分散机制的建立。
按照《农业保险条例》第八条“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”、中央一号文件“健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”的要求，为有效分散我国农业巨灾风险，应从国家粮食安全战略、惠及民生与社会稳定这一大局出发，搭建我国农业巨灾风险分散转移机制，坚持政府主导与市场运作相结合，通过整合行业力量，进一步分散农业巨灾风险，是促进我国粮食和大宗畜产品安全生产的重要保障，也是我国农业保险健康可持续发展的客观需要。
王稳进一步表示，巨灾风险管理机制要从专注于风险的分散和转移，重视损失补偿功能，到防灾防损的转变，即从“减轻灾害损失”向“减轻灾害风险”转变，要建立有效的农业巨灾风险管理机制和模式。
如何进行路径选择
从国外巨灾保险的实践经验来看，风险分散机制是整个保险体系中不容忽视的一环，除了投资防灾工程和再保险等传统的风险控制手段外，发达国家出现了巨灾风险证券化的趋势，并利用其成熟的资本市场开发了一系列保险衍生品，增强了保险公司的风险管理能力。
王野田建议，从国家惠及民生、强化“三农”和金融安全等大局考虑，积极推动国家农业巨灾风险分散转移机制的建立。争取国家政策支持，统一认识，形成共识，更好地保障农业巨灾风险的有效分散。而且应强化宣传，发挥保险行业、专家学者和媒体的力量，争取国家政策支持，推动我国农业巨灾风险分散转移机制尽早建立。
王稳同样强调，作为全球受自然灾害影响最为严重的国家之一，我国应该加强风险管理宣传教育、构建国内外防灾减灾交流平台、加强专业人才培养。农业巨灾风险管理机制复杂，操作过程中涉及保险、证券、会计、财务、税收等各个领域，需要一批具有跨领域知识或经验的专业人才，因而今后应加强对专业人才的培养。
《条例》配套政策将陆续出台
□本报记者韩啸
“《农业保险条例》历经6年才正式出台，这是一个在保险领域乃至是整个金融行业发展史上都具有里程碑意义的条例。”保监会农业保险监管处副处长王祺说。
《条例》的出台和实施弥补了我国农业保险法律法规缺失的空白，条例明确了农业保险的法律定位，为农业保险的运营和监管提供了法律依据。同时，《条例》明确了农业保险的经营主体、经营原则、经营模式、政策支持和监督管理等方面的内容，在多个领域实现了对现有农业保险体系的突破与创新。
王祺介绍说，这些年，监管部门对农业保险市场的监管颇有成效，也取得了不菲的成绩，农业保险保持了连续多年的高速增长。保监会在前几年就已相继发布了一系列管理规定和办法，对农业保险的运营提出了规范要求。
但是，我国农业保险起步晚、基础弱、经验少，当前的农业保险监管体系还有待进一步完善。
为进一步完善监管制度，落实《条例》的新规定，保监会正加紧研究和制定配套管理办法，包括农业保险市场准入和退出、农业保险产品管理、准备金提取和偿付能力计算标准、农业保险的基层网络建设、农业再保险管理等。
“从政府层面看，发展农业保险是国家粮食安全战略和宏观经济调控的重要手段之一。国家需要对农业保险的市场准入设置一定的门槛，较一般的商业性业务要相对严格。发达国家也如是。”王祺说。
同时，王祺透露，农业保险市场的准入和退出、产品管理和基层服务网络建设的管理办法将于2013年3月1日与《条例》同步实施，其他管理办法也将随后逐步推出。
根据《条例》，国家将支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系。王祺说：“目前，保险公司的网点覆盖率还不能覆盖到所有的乡镇。要充分利用基层的农业、林业、财政以及畜牧机构的力量协作推动农业保险发展，实现全社会资源节约、整合和优化。”
贯彻好《条例》关键还是创新
□本报记者仝春建
“《农业保险条例》出台以后，要想贯彻好，还需要一系列的配套实施细则。在配套措施的制定过程中，创新非常重要。”江泰保险经纪股份有限公司副总裁张志安认为，《农业保险条例》本身是为了支持“三农”发展，释放市场的正能量，规范政府和市场等各方面的行为，推动农业风险管理制度更好地发展。而农业风险、农业保险是一个非常复杂的系统工程，因此，创新应当站在未来发展的大格局上，制度创新是关键。
他认为，在中国农业保险的发展过程中，产业部门一直属于配角，但在保险行业专业性还不特别明显、产品和服务还不健全的情况下，产业部门的作用非常重要，如何运用产业部门的力量来推动农业保险的规模化发展，非常重要，需要建立一个透明、各方广泛参与、多方协同的制度，重点是解决大数法则的路径依赖，“这也是如何贯彻《农业保险条例》第三条所确定的原则问题”。
张志安表示，为了建立这样一个制度，应当进一步解放思想，实现三个“走出”：一是走出农业保险低保障、低覆盖的传统套路；二是走出只要财政出钱保险公司就一哄而上的格局；三是走出一条政策性与商业性相结合的新路来。“这就需要认真思考交强险制度实施以来正反两方面的经验和教训，把有限的财政资金用好，毕竟中国还是一个财政负担非常重的国家。”
“现在农业风险、农业保险道德风险非常高，如何化解这个难题？我认为，农民既然从土地上受益，也应当承担相应的风险。因此，应当建立由农民广泛参与的农业风险管理制度。同时，如何减少保险人与被保险人的对立，比如说在选点、测产、定损等专业方面，也需要从机制上予以解决。”
张志安表示，为了解放思想，贯彻好《农业保险条例》，可能需要很多相应的机制，像如何实现农险规模化的机制、专业技术的研发和培育机制、农险产品的开发定价机制、能够发挥各方面话语权的赔偿处理机制、风险管理机制、财政支持机制、信息公开的集中与共享机制、公共服务部门的协同机制，以及包括运用其他风险管理的手段和工具，共同配合管理农业风险的机制等。
他还认为，从定价和理赔，应当征求合同当事方的诉求，但农民对专业不理解，需求是模糊的，只是有“多赔点、少交点”这种朴素的需求。怎样才能转化为专业语言呢？就需要建立一种专业辅导机制。在整个保险业的发展过程中，为什么能够产生保险中介，就是因为这是一种专业辅导机制。
“所谓模式创新，就是怎样把政策引导、政府推动和市场运作相结合，形成一个基本适应农险经营的模式，来贯彻好《农业保险条例》。”张志安说。
链接
关于《农业保险条例》
为了提高农业生产抗风险能力，完善农业支持保护体系，规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，维护社会公共利益，促进农业保险事业健康发展，国务院于11月公布《农业保险条例》，将对符合规定的农业保险给予保险费补贴，对农业保险经营依法给予税收优惠，鼓励金融机构加大对投保农业保险的农民和农业生产经营组织的信贷支持力度。该条例将自2013年3月1日起施行。
本条例所称农业保险，是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。本条例所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。
国务院法制办、中国保监会负责人就《农业保险条例》有关问题答记者问时指出，发展农业保险，充分发挥保险机制的作用，分散和转移农业风险，对于提高农业抗风险能力，稳定农业生产，保护农民利益，具有重要意义。多年来，中央和地方财政大力支持发展农业保险。2007年至2011年，中央财政累计给予农业保险费补贴达264亿元。各级财政对主要农作物的保险费补贴合计占应收保险费的比例达80%。