随着旅游市场的逐步复苏，因行程变更导致的旅游纠纷投诉也在同步增加，本文重点分析因旅行社的原因导致旅游行程变更的法律责任及行政处罚时的法律适用问题，并提出旅行社变更行程的操作建议，希望能够减少旅游纠纷投诉。
一、旅游行程变更的类型
《旅行社条例实施细则》第四十二条“旅行社及其委派的导游人员和领队人员的下列行为，属于擅自改变旅游合同安排行程：
（二）增加或者变更旅游项目的；
（四）其他擅自改变旅游合同安排的行为。”
二、旅行社变更行程无须承担违约责任、行政处罚责任的情形
1.旅游者主动提出变更行程的
《旅游法》第七十三条规定，“旅游者请求变更旅游行程安排，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者”。即旅行社可以根据旅游者的需求变更原行程。
2.旅行社与旅游者协商一致后变更行程的
《民法典》第五百四十三条规定，“当事人协商一致，可以变更合同。”因此，只要双方对变更行程协商一致，任何一方都无须承担违约责任。
另根据《旅游法》第七十三条的规定，双方协商一致变更行程时，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。
3.因发生《旅游法》第六十七条规定的不可抗力或意外事件，旅行社变更行程的
《旅游法》第六十七条规定，“因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：（一）合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的，旅行社经向旅游者作出说明，可以在合理范围内变更合同；旅游者不同意变更的，可以解除合同。（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。”
三、旅行社变更行程须承担违约责任的情形
旅行社对变更行程须承担违约责任关键看旅行社是否属于“擅自”，不符合前述情形的，旅行社都需要承担违约责任。相应违约责任见下表：
四、旅行社变更行程须承担行政处罚责任的情形
1、根据《立法法》的规定，对旅行社变更行程的行政处罚应该适用上位法《旅游法》第一百条，而非《旅行社条例》第五十九条。
《旅游法》第一百条，“旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门责令改正，处三万元以上三十万元以下罚款，并责令停业整顿；造成旅游者滞留等严重后果的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证：（一）在旅游行程中擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益的；（二）拒绝履行合同的；（三）未征得旅游者书面同意，委托其他旅行社履行包价旅游合同的。”
《旅行社条例》第五十九条，“违反本条例的规定，有下列情形之一的，对旅行社，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款；对导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证：（一）拒不履行旅游合同约定的义务的；（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的。”
具体分析如下：
（1）优先适用上位法优于下位法的法律适用原则
《立法法》第九十九条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《旅游法》属于全国人大制定的法律，《旅行社条例》属于国务院依法律而制定的行政法规。
文旅综执发〔2021〕11号文化和旅游部关于印发《文化市场综合执法行政处罚裁量权适用办法》的通知第六条规定，“同一违法行为违反不同法律、法规、规章的，在适用法律、法规、规章时应当遵循上位法优先、特别法优先的原则。”《旅游法》与《旅行社条例》相比较而言均不属于特别法。
因此，《旅游法》的法律位阶高于《旅行社条例》，二者规定不一致时应适用《旅游法》这一上位法。
（2）同一法律位阶时，适用新法优于旧法的法律适用原则
首先，《旅行社条例》是2009年5月1日起施行，最后一次修订日期是2020年，未对第五十九条进行修订。而《旅游法》是2013年10月1日起施行，最后一次修订日期是2018年，未对第一百条进行修订。因此，《旅游法》属于新法，应优先适用《旅游法》。
其次，根据《立法法》第一百零三条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”即新法与旧法均是由同一机关制定时才比较新旧，即使认为《旅行社条例》因修订日期在后而属于新法，因其属于下位法，故也不适用新法优先于旧法这一原则。
（3）《旅行社条例》第五十九条相比《旅游法》第一百条而言，违法条件认定宽，处罚幅度重，故根据从轻原则也应适用《旅游法》
（4）各地旅游行政主管部门对执法时对《旅游法》与《旅行社条例》的适用问题也作了相应规定
如《广东省文化和旅游厅关于文化市场综合执法行政处罚裁量权的适用规则》粤文旅规〔2021〕1号的第五条规定，“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。对同一违法行为，可以适用多部法律、法规、规章实施行政处罚的，应当遵循上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法规则。作为一般法的上位法与作为特别法的下位法发生冲突时，适用上位法优于下位法规则。作为旧法的上位法与作为新法的下位法发生冲突时，适用上位法优于下位法规则。”
又如《浙江省文化市场执法行政处罚裁量权行使办法》浙文旅执法〔2022〕19号第六条规定，“同一违法行为违反不同法律、法规、规章的，在适用法律、法规、规章时应当遵循上位法优先、特别法优先的原则。”
再如《2022版山东省文化市场综合执法行政处罚裁量基准（文化旅游文物领域）》旅游行政处罚裁量基准第13项行政违法行为“旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益的”，更是明确了处罚依据为《旅游法》第一百条。
因此，旅游主管部门在对旅行社涉嫌擅自变更行程进行查处时，应适用上位法即《旅游法》第一百条，而不是《旅行社条例》第五十九条。
2、按照《旅游法》第一百条，旅行社变更行程构成行政违法须同时满足两个前提，一是“属于旅行社擅自变更”；二是“严重损害旅游者的权益”，该严重后果必须是产生的客观后果，如经济损失、身体损伤，若游客认为自己的主观精神遭受严重损害的，应进行精神损害鉴定。两个构成要件缺一不可，否则仅构成合同违约。
3、调整行程顺序若未严重损害旅游者合法权益的，则不构成行政违法。
首先，纵观旅游法律法规，也仅在《旅游法》第七十条中规定了两种行为属于严重损害旅游者权益的行为，即“旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金”，既只有“旅游者人身损害”、“滞留”才属于严重后果。
其次，《旅行社服务质量赔偿标准》第十条规定了六种损害旅游者合法权益的行为，调整行程顺序尚不属于“损害旅游者合法权益”的行为，也就更加不属于“严重”损害旅游者权益的行为。
五、对旅游企业的建议
无论是因为旅游者要求变更行程，还是因为受不可抗力或意外事件影响必须变更行程，抑或是旅行社自身原因需要变更行程，首先应尽量做到提前向旅游者告知，其次尽量在行程结束前以书面形式与旅游者落实变更内容，重点包括变更的具体旅游项目、增加或减少的具体金额。若无法取得书面确认的，建议以录音录像方式固定证据。
最后，笔者在此呼吁广大旅游企业、旅游从业人员，对于行程变更问题一定要慎重，能不变更的尽量不变更，严格遵守契约精神。
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