立足新发展阶段，开创法治政府建设新局面
——中国法治政府发展与展望（2020）
马怀德郭富朝[1]
[关键词]：法治政府社会主义现代化依法治国
2020年是承前启后的一年，在建党100周年来临之际，全面依法治国作为重要战略举措，在实现全面建成小康社会战略目标的过程中起到重要作用，与此同时，原先“四个全面”中第一个“全面”的表述由“全面建成小康社会”变为“全面建设社会主义现代化国家”，标志着实现现代化的新征程已经鸣枪起跑，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》旗帜鲜明地将“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”[4]作为基本实现社会主义现代化远景目标的重要内容。面对新的历史阶段，法治政府建设任重道远，既要秉承法治精神和法治理念不动摇，又要勇于创新、善于创新，运用智慧积极应对新历史阶段出现的新问题，继续在党的领导下，立足社会实际，持续推动国家治理体系和治理能力的现代化。
一、全面建成小康社会阶段法治政府建设成果回顾
全面建成小康社会的目标是随着中国改革开放的推进逐步确立并不断发展的。邓小平同志在1979年12月6日会见日本首相大平正芳时首次提出了“小康之家”的概念，开启了建设小康社会的序幕。1982年胡耀邦同志在中国共产党第十二次全国代表大会报告中将“人民的物质文化生活可以达到小康水平”[5]纳入中国20世纪末经济建设总的奋斗目标之中，“小康”作为一项建设标准正式出现在党的报告中。2002年党的十六大报告将“全面建设小康社会”作为21世纪头20年的奋斗目标，[6]赋予“小康社会”独特的政治含义。随着理论和实践的发展，2012年党的十八大报告首次采用了“全面建成小康社会”的表述，[7]由“建设”到“建成”反映了小康社会建设循序渐进、成果逐渐显现的阶段性转变。“法治政府”是“小康社会”的重要标志，只有法治政府建设达到一定水平，全面建成小康社会的目标才能真正实现。
（一）法治政府内涵不断丰富
法治政府的内涵经历了从无到有、从模糊到明确、从简单到丰富的过程。
在概念成形后，由于“法治政府”一词有很大的解释空间，什么是法治政府、建设怎样的法治政府仍然是需要明确的问题。2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提到“加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程”，[12]表明中国法治政府建设并不局限于中央层面的调整，而是贯穿中央与地方各级政府，囊括各个行政部门，是一场跨越层级的整体性变革。2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《加强法治政府建设的意见》）系统性地概括了法治政府的建设内容，涉及行政机关工作人员法治意识、行政制度、行政决策、行政执法、政务公开、行政监督、社会矛盾纠纷化解、组织领导及队伍建设等方面，[13]《加强法治政府建设的意见》划定了法治政府的研究领域，法治政府概念基本形成。
法治政府的概念具有开放性，需要随着认识的深入不断调整和完善。一方面，法治政府建设是一项规模宏大的系统工程，必须对各项子目标进行科学合理拆分，分阶段、列计划逐步实现；另一方面，随着时代的发展和社会的进步，法治政府的新兴领域不断涌现，必须注重法治政府建设的与时俱进，不断赋予法治政府以新的、富有生命力的内容，对过时的做法及时更新。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设纲要》，从整体上阐释了法治政府建设的阶段性任务目标，提出包括依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等七个方面的具体举措。[14]《法治政府建设纲要》体现了法治政府建设由抽象到具体，逐渐科学化、系统化的发展历程，与《加强法治政府建设的意见》相比，将依法全面履行政府职能单列出来，显示了法治政府建设对发挥政府职能的重视。
（二）法治政府理论持续更新
法治政府建设需要理论引领，法治政府理论研究与法治政府建设举措只有同步推进才能达成建设目标。中国的法治政府理论经历了逐渐发展的过程。以邓小平同志为核心的中央领导集体在透彻反思历史教训后，主张实行法治，奠定了中国法治政府发展的基调。在此基础上，以江泽民同志为核心的中央领导集体将法治在中国的指导定位予以明确，提出依法治国的基本方略，积极倡导依法行政。胡锦涛同志在论述中将依法行政与法治政府结合起来，指出：“要全面推进依法行政，继续深化行政体制改革，加快转变政府职能，努力建设法治政府。”[15]这些观点结合起来，成为中国法治政府基本理论的重要内容，指导法治政府建设实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕深入推进依法行政、加快建设法治政府这一重大课题，形成了一系列新理念、新思想和新战略，特别是习近平法治思想中的法治政府理论，为新时代法治政府建设提供了指导思想。
（三）法治政府制度构建日趋完善
1.行政组织法
2.行政行为法
3.行政监督法
行使权力必须接受监督，权利受到侵害必须能够获得救济。在对人监督方面，随着监察体制改革的推开，行使国家监察职能的专门机关——监察委员会正式成立，规范监察行为的《监察法》及《公职人员政务处分法》分别在2018年、2020年出台，中国的国家监察工作开启了新篇章。在对财产监督方面，审计制度和各项财政管理制度保证了行政机关在使用财政资金时的合法性。在对行为的监督方面，以行政复议制度为核心的行政系统内部专业监督和以行政诉讼为核心的司法监督共同构成了行政争议解决的两套主要机制，国家赔偿制度则确保了相对人权利救济的最终实现。
以上各项制度构成了中国法治政府制度体系，在未来的制度发展中，应当着重解决部分制度缺位、制度系统性不足、部分制度规范滞后、部分制度实施情况欠佳的问题，提升制度系统化程度，加快立法和修法进程，更好地实现制度与实践的融合。
（四）法治政府建设实践取得良好效果
1.严格规范公正文明执法的统一性加强
法治政府建设在规范执法方面成绩斐然，综合行政执法改革取得重大进展，相对集中执法体制已经在全国范围内铺开，多头执法乱象得到有效遏制；各地、各部门执法公开化、信息化程度显著提高，极大地提高了执法的公信力和效率；柔性执法手段被广泛采用，线上线下协同配合的执法模式真正实现了便利群众的目的；规范行政执法程序，全面落实行政执法责任制，提升了行政执法质量。整体来看，中国行政执法水平实现跃升。
2.“放管服”改革不断深入，营商环境持续改善
3.多元纠纷解决机制不断完善
矛盾化解是政府的重要职能，调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等各项制度均在纠纷解决机制中扮演着重要角色，然而各种制度的职能定位不够清晰，容易互相交叉，致使纠纷解决机制内部存在一定程度的职能错位是目前急需解决的问题。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，由此开启了行政复议及有关制度改革，各种纠纷解决制度之间的衔接配合问题也逐步受到重视，多元纠纷解决机制正在逐步完善。
二、2020年法治政府建设的新发展
（一）总结习近平法治思想中的法治政府理论
（二）更新应急管理及公共卫生法治体系
（三）以《民法典》出台为契机推进依法行政
（四）构建诚信建设长效机制
诚实信用是基本的法律原则，信用治理是实现科学治理、高效治理的有力和必要手段。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）将诚信建设分为善用个人信用信息进行科学管理和公共信用信息的合理使用两个治理侧面。在对个人信用信息的科学管理方面，一是科学合理认定失信主体名单，着力解决名单涉及领域范围、认定标准及程序的问题；二是依法规范失信惩戒，遵照过惩相适应的原则，严格适用惩戒措施；三是健全和完善信用修复机制，实现失信主体名单的动态调整。在公共信用信息的合理使用方面，明确公共信用信息范围，在肯定其经济价值和管理价值的基础上，充分保护个人隐私，审慎推动公共信用信息共享公开。《个人信息保护法（草案）》已完成公开征求意见，该法采用民事、行政、刑事等多种手段对有关个人信息的各类行为进行调整，反映了法治政府建设不局限于行政法领域，具有多个领域、多种手段配合发挥作用的综合性。
（五）继续深化“放管服”改革，优化营商环境
自2015年提出以来，“放管服”改革取得了长效进展。2020年“放管服”改革在精简行政审批、优化营商环境、激励创业创新、深化商事制度改革、改善社会服务五个方面取得可喜成果。
在精简行政审批领域，进一步降低工程建设、教育、医疗、体育等领域的准入门槛，部分工业产品的生产审批权下放至省级单位。强制性产品认证制度进一步完善，认证流程实现简化，认证成本降低。鼓励市场主体制定企业标准，推动第三方机构对企业标准进行评估排行。上海市浦东新区先行先试，率先开展“一业一证”改革试点，按特定行业发放综合行政许可，实现“一帽牵头”、“一键导航”、“一单告知”、“一表申请”、“一标核准”和“一证经营”。
在优化营商环境领域，持续提升投资便利度，兑现惠企政策，实现一次申报、全程网办、快速兑现。重视优化营商环境长效机制，着力建设政策评估制度，以政策效果评估为重点，建立对重大政策开展事前、事后评估的长效机制；建立常态化政企沟通联系机制，实现营商环境诉求受理和分级办理“一张网”，更多采取“企业点菜”方式推进“放管服”改革。
在激励创业创新领域，继续完善对新业态的包容审慎监管，进一步放宽互联网诊疗范围，统一智能网联汽车自动驾驶功能测试标准。为新业态提供应用场景供给服务，鼓励城市治理、公共服务、政务服务等领域与新技术、新产品对接，开展公共信息和政府部门数据有序开放。
在深化商事制度改革领域，推进企业开办全程网上办理，截至2020年底，各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全部开通企业开办“一网通办”平台，并在此基础上推行企业登记、公章刻制、申领发票和税控设备、员工参保登记、住房公积金企业缴存登记线上“一表填报”申请办理。
在改善社会服务领域，进一步拓展“互联网+政务服务”，完善一体化政务服务平台，优化水电气暖网等公共事业服务、公证服务、医疗服务、基本民生保障服务。推进高频政府服务事项“跨省通办”，基本实现市场主体登记注册、职业资格证书核验、学历公证、驾驶证公证等58项事项异地办理。
三、十九届五中全会对法治政府建设提出新要求
党的十九届五中全会在系统总结全面建成小康社会历史阶段成就的基础上，深入分析中国发展环境发生的深刻复杂变化，认为中国发展仍然处于重要战略机遇期，提出到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。法治政府建设是实现社会主义现代化远景目标不可或缺的内容，在新的发展阶段应当达到更高的标准，满足时代进步的要求。
（一）新发展阶段对法治政府建设的新要求
十九届五中全会报告主要从直接和间接两个方面对法治政府建设提出要求。
一方面，十九届五中全会提出的经济实力、科技实力、综合国力大幅提升，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化基本实现，建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国、美丽中国，形成对外开放新格局，社会公平性显著增强，平安中国建设达到更高水平，人民生活更加美好等目标的顺利达成离不开政府布局与推动，政府的行政效能将在很大程度上影响上述目标的实现进度，法治政府建设有助于提升政府决策的科学性与公正性，规范各级政府行为，进而提升政府效能，激发社会活力。
另一方面，新发展阶段远景目标中“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”[21]的具体要求更为直接地为法治政府建设指明了前进方向。
关于基本实现国家治理体系和治理能力现代化，应松年教授等认为：“国家治理体系是主权国家治国理政制度体系的总称。就我国而言，指国家经济建设体系、政治建设体系、文化建设体系、社会建设体系、生态文明建设体系、国防军队建设体系和党的建设体系等在内的制度体系之总合、总称……建设法治政府，推进依法行政是推进政府治理体系现代化的基本方式和重要抓手。”[22]法治政府要求依法授予政府行政权力，严格规定政府职责，并赋予这种权责体系较强的稳定性，构筑善治的长效基础。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设均需要政府发挥关键引领作用，只有在全社会范围内推行法治，建设法治政府，才能使国家治理体系和治理能力步入良性发展的轨道；只有建成科学高效、严格自律的法治政府，才能真正实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。
（二）“十四五”时期法治政府建设必须遵循的原则
实现社会主义现代化需要分阶段、分步骤，十九届五中全会报告对“十四五”时期经济社会发展指导思想、必须遵循的原则以及主要目标作出重要指示，其中法治政府建设应当遵循的原则有以下三点。
1.坚持和完善党对法治政府建设的领导
法治政府建设需要党的领导，《法治政府建设纲要》将“坚持中国共产党的领导”作为基本原则予以贯彻。党的领导也要求实现法治政府，面对国内国际形势变化，完善领导体制、改进领导方式、增强执政能力是我们党向前发展的重要途径，推进法治政府建设，就是在用法治的方式提升党的执政能力，要注意克服以往治理模式的弊端，将法治政府建设的各项举措规定在制度中、落实在行动上。
2.继续协调推进全面依法治国战略布局
在新发展阶段，全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局仍在发展中起着举足轻重的作用，全面依法治国仍是当前和未来一段时期内需要重点坚持的基本方略，法治政府在全面依法治国中的关键作用没有发生变化。坚持全面依法治国，本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，要继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，培养人民群众对法律的信仰；坚持全面依法治国，要认识到法治政府建设不是单一部门、单一行政层级的法治化，而是整个行政体制的深刻变革，必须注重系统建设；坚持全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总目标没有发生变化，应探索科学合理的施政效果考核方式，有效评估法治政府建设得失，促进法治发展。法治政府建设必须依照“四个全面”的战略布局，以法治促改革，依法治理社会，完善依规治党，实现社会主义现代化国家的建设目标。
3.推进国家治理体系和治理能力现代化
良好的治理体系有利于提高行政效率、提升国家治理效能、实现良好的社会治理目标。法治政府建设应当围绕国家治理体系和治理能力现代化，注重整体性和治理效能，朝有利于完善国家治理体系、提高治理能力的方向推进。此外，中国建设的是中国特色社会主义制度下的法治政府，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，立足中国国情，运用法治的方法，充分发挥制度优势，建设高质量的法治政府，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
（三）“十四五”时期法治政府建设的主要目标
1.国家治理效能得到新提升
2.社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显
“公正是法治的生命线”，[25]“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”，[26]法治政府建设对实现和维护社会公平正义有重要作用，将作为一项长期工程继续予以坚持。中国致力于建设的中国特色社会主义社会背景下的法治政府，与国外法学主张的法治政府有所区别，应当充分吸纳世界文明成果，立足中国国情，充分尊重事物发展的客观规律，形成具有中国特色的社会主义法治话语体系和制度体系。中国社会当前阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在物质条件已经得到较大改善的当下，把“蛋糕”分好是必须解决的问题，法治政府必须直面这一现实，下足力气，实现社会公平正义。
3.国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥
4.行政效率和公信力显著提升
效率是行政活动的重要价值追求，在发生行政争议时，越早解决行政纠纷，将变动的法律关系置于稳定状态，越能激发市场活力，维护社会和谐稳定。提升行政效率必须尊重法治精神，在法治的框架下进行，要发挥法治对优化各级政府组织结构、理顺部门职责分工、提升行政效率的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来巩固改革成果，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为改革的推进扫除障碍。高效的行政活动有助于提升行政机关的公信力，法治政府正当程序、公众参与、政务公开等要求亦有利于促进政府公信力的提高，有助于树立良好的政府形象，推动政策落实，应缓和部分行政纠纷中政府与群众的对立情绪，提高行政效率，形成行政效率和政府公信力互相促进的良性循环。
5.社会治理水平明显提高
法治政府不能孤立封闭地搞建设，必须面向社会，解决社会问题，实现全社会范围内的良法善治。2020年12月7日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，要求到2025年，“八五”普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础。法治政府建设要与法治社会建设协调配合，向实现社会主义现代化远景目标携手共进。
6.防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强
（四）法治政府建设的新任务
“必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手，努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，不断开创全面依法治国新局面。”[27]法治政府建设不能脱离中国国情，不能与正在进行的各项建设相互孤立，必须依靠中国特色社会主义法治体系并融入中国特色社会主义法治体系之中。
在完善法律规范体系方面，要深入推进科学立法、民主立法，严格遵循立法程序，做到依法立法，将法治理念贯彻到法律规定中，着力提高立法质量；加强重点领域立法，针对迫切需要建立规范的新领域，加快立法进度，探索在条件成熟时推进行政法法典化，提升行政法律规范的系统化程度。
在法治实施方面，要进一步给行政权力定规矩、划边界，完善权责清单制度；健全依法决策机制，发展人民群众及专家参与决策的机制，加强行政决策的民主性和科学性；深化执法体制改革，合理分配执法权力，提高执法效率；建立健全行政纠纷解决体系，明确行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼各自的功能定位，探索各种救济途径之间的合理衔接机制。
在法治监督方面，一方面要发挥党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督各自的优势，规范政府行为，杜绝腐败滋生；另一方面要注重监督体系内部的协调配合，形成监督合力，最大限度地发挥监督作用，形成科学有效的监督体系。
在法治保障方面，加强和改进党对法治政府建设的领导，为法治政府建设提供有力的政治和组织保障；加强高素质法治队伍建设，为法治政府建设提供高质量人才；提供制度保障，通过立法将改革的经验固定下来，及时调整不符合法治运行规律、不利于实现法治的制度。
在党内法规方面，必须注重依法治国与依规治党的有机统一，要完善党内法规建设，进一步推进党内活动有规可依，加大党内法规备案审查和解释力度，保证党内规范的统一，同时注重党内法规同国家法律的协调配合，实现国法与党规的合理衔接。
参考文献及注释：
[1]马怀德，法学博士，中国政法大学教授，博士生导师，兼任中国法学会行政法学研究会会长，中国监察学会副会长，最高人民法院特邀咨询委员，最高人民检察院专家咨询委员，主要研究方向为行政法学；郭富朝，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，主要研究方向为行政法学。
[2]《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，2015年12月27日发布。
[3]习近平：《全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。
[4]《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，《人民日报》2020年10月30日，第1版。
[5]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，中共中央文献研究室编《十二大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011。
[6]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，中共中央文献研究室编《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2005。
[7]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，中共中央文献研究室编《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2013。
[8]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，中共中央文献研究室编《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011，第9页。
[9]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，中共中央文献研究室编《十五大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011，第26页。
[10]《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），1999年11月8日发布。
[11]《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），2004年3月22日发布。
[12]《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），2008年5月12日发布。
[13]《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），2011年11月8日发布。
[14]《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，2015年12月27日发布。
[15]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》，中共中央文献研究室编《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2006，第225页。
[16]马怀德：《习近平法治思想中法治政府理论的核心命题》，《行政法学研究》2020年第6期。
[17]习近平：《坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，中共中央党史和文献研究院编《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2019，第622页。
[18]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。
[19]习近平：《全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。
[20]习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义，依法更好保障人民合法权益》，《求是》2020年第12期。
[21]《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，《人民日报》2020年10月30日，第1版。
[22]应松年、范伟：《推进法治政府建设完善政府治理体系》，《学习时报》2020年11月25日，第A2版。
[23]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共中央文献研究室编《党的十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2016，第157页。
[24]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019。
[25]中共中央文献研究室编《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015，第38页。
[26]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。
[27]习近平：《坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，中共中央党史和文献研究院编《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2019，第622页。