1、中央与地方(dfng)政府的关系共二十九页一部中国史，就是处理中央与地方关系的历史！穿越五千年治国理政的脉络！中央与地方的关系，是个极其微妙的关系，是中国历史和现实中谁都不容忽规的重大问题。集权分权，分权策权，俨如一幅五洲震荡风雷激的战阵演绎图！大河无水小河(xioh)干，小河(xioh)有水大河满：中央与地方关系新说法的一个辩证大纲。关系一词实在是既简单，又神秘：可以是一加一等于二，又可以是一生二，二生三，三生万物。中央与地方，看似简单，实则纷繁：剪不断，理还乱。这就是延续了五千年的中国历史甩给后人的大包袱！共二十九页中华5000年的中央地方关系史可以分为五个大时期：王旗时代（春秋战
2、国以前），表现为中央与诸侯国关系；战旗时代（春秋战国），表现为有地方无中央；皇旗时代（秦朝至清末），表现为封建王朝内部的权力关系；帅旗时代（民国1911-1928），表现为中央军阀与地方军阀的争权关系；红旗时代（1949以后），表现为人民(rnmn)内部的权力结构关系。共二十九页一、中央与地方(dfng)关系的形成纯一的形式多层地域政府郡县与分封制行省制共二十九页二中央地方关系的基本模式与类型（一）单一制基本特点：全国只有一部宪法、一个中央机关体系各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导(lndo)，没有脱离中央的独立的权力地方的权力没有宪法的保障，中央可以以一定的形式加以改变。共二
3、十九页（二）联邦制特征：两套政府权力明确成文宪法保护性地方权力例如：美国(miu)在中央与地方的权限划分上属于地方分权制类型。美国(miu)宪法第十条修正案规定：“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”共二十九页中央(zhngyng)与地方关系类型的总结1、中央集权型：地方最高行政(xngzhng)首脑由中央任命；中央在权力分配上具有绝对优势2、地方分权型：a地方议会和行政机构由选举产生；b地方中央间的权力分配主要通过法律；c地方政府在原则上接受中央各方面的监督。3、均衡型。中央与地方权力配制的适度性与选择性。共二十九页在众多(zhngdu)的中央与地方关
4、系模式中，中央与地方关系的实质是一样的。中央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与地方关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。共二十九页我国中央与地方关系的演变(ynbin)与发展秦采用郡县制和中央集权，过于僵化和法制化的制度，最终溃决于农民起义汉用温和自由主义色彩的“郡县制和诸侯制”更符合中国国情，但诸侯制酿成了“诸侯坐大”和吴王之乱。汉“推恩令”，集权过了头导致汉代灭亡唐用郡县制，加入了科举因子，中央和地方关系制度化，但后来的藩镇割据与安史之乱造成了深刻(shnk)的政治危机。宋实行极权，地方无自主，结果宋虽300年无内忧，但频有外患。明清以来，地方建立
5、行省制，中央与地方关系走上相对制度化的道路。共二十九页红旗(hngq)时代中央和地方(dfng)的关系问题，在毛泽东著名的“论十大关系”中名列第五，足见这个关系的重要性。毛说：“中央和地方(dfng)的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方(dfng)的权力，给地方(dfng)更多的独立性，让地方(dfng)办更多的事情。”不难看出，这个关系的核心就是集权和放权的问题。共二十九页一、新中国的中央与地方(dfng)关系发展历程：计划（一）初创时期（19491955）（二）放权(fnqun)时期（19561958）（三）集权时期（1959
6、1964）（四）失范时期（19661976）（五）调整时期（19771979）（六）改革时期（19801994）（七）成熟时期（1994-）共二十九页1计划时代中央与地方关系的基本(jbn)特点：党国体制政治动员行政指令共二十九页计划经济时代中央(zhngyng)对地方的经济控制价格管制物资控制投资控制金融控制财政统收统支共二十九页2市场经济条件下的央地关系(1)从失范走向(zuxing)规范地方各自为政（上有政策、下有对策）地方行为异化（恶性竞争）地方政府之间则互相攀比，盲目发展，重复建设，恣意扩大预算外的基建规模，地方政府行为短期化地方保护主义共二十九页(2)中央政府对地方
7、(dfng)政府的控制与合作控制：立法控制司法控制行政控制财政控制合作：正式与非正式政治、行政、财政共二十九页二中央(zhngyng)与地方关系处理有五原则统一性与灵活性相结合地方政府在追求自身利益最大化的同时，有可能与中央政府实现整个社会公共利益最大化的目标产生冲突。因此，必须强调全局利益的统一性。但中央政府也应承认地方政府的正当利益，允许(ynx)它们通过自己的合理合法的组织行为，结合本地的客观实际去实现自身利益的最大化。因此，有必要强调谋求地方局部利益的灵活性。集权与分权相平衡既要有维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。地方发展经济、配置
8、地方资源、提高经济效率所需要的权力共二十九页行政区划与经济区域相协调行政区域与司法区域相分离各级法院的人事任免、工作报告、财政经费等实际上均受地方制约，使司法作为中央对地方进行控制的功能尚未发挥应有的作用中央与地方关系法制化多年来，权力(qunl)下放和权力(qunl)上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。共二十九页三、改革开放以来(yli)中地关系的制度化与法制化（一）明确中央与地方各自专有权力1、中央的专有权力：外交(wijio)；国防与军事；制定和修改宪法；制定基本法律；统一度量衡；航空、铁路、邮电通讯的管理；财政与税收政策制定和划分；国家货币与国家
9、银行；外贸政策；行政区划；国有财产；司法制度；其它依法应专属中央的事项。2、地方专有权力主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区的实施细则；制定地方性法规；管理辖区财政、工商、税收和贸易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；地方教育；地方人事；其它依法应专属地方的事项。共二十九页（二）明确中央与地方(dfng)共享权力中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境；其它依法应由中央与地方共享的权力。在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”性动作将大有收敛，从而为两者关系的良性互动(hdn)奠定了必要的基础。共二十九页（三）改
10、善中央与地方的利益分配机制1、中央与地方利益分配问题是中央与地方经济(jngj)关系的核心内容，它实际上是一个国家的财政制度问题。2、“中央和地方的财政博弈”（于小松）一文一语道破天机：中央需要充足的财力进行宏观经济调控，省政府要足够的财权平衡省内经济，地市、县乡也要花钱应付各种事权，谁不想要财权呢？共二十九页3、20世纪80年代实行的财政(cizhng)包干制，在事权没有明确划分的情况下具有明显的缺陷，其一，它包死了中央，削弱了中央宏观调控能力，强化了地方利益，加剧了地区封锁和经济割据；其二，按企业隶属关系划分财政(cizhng)收入，助长了地方对企业的干预；其三，包干体制随意性大，缺乏统一