摘要：推动国有资本运营公司改革是深化国资国企改革的重要内容和战略举措，是新发展阶段推动国有经济布局优化和结构调整、促进经济高质量发展的必然要求和重要手段。自党的十八届三中全会以来，国有资本运营公司改革取得积极进展与显著成效，顶层设计逐步清晰，改革试点稳步推进，但也存在认知理解亟需清晰深化、身份角色仍存错位越位现象、功能定位不准与发挥不充分、组织模式未能匹配性转型、体制机制有待深度转变、资本运营能力亟需增强等问题。未来推动国有资本运营公司改革深化与迈向高质量发展应将实现资本增值表现优异、平台功能表现优越、业务创新协同、专业能力突出、风险防控得当、治理有效高效、机制灵活适配作为重点方向，并从归位归真三个角色、筑牢筑实三大基础、做新做活三大模式、聚集聚合三类要素等方面全方位予以推进。在此基础上，还需要动态完善顶层设计、创造有利环境和条件、制定完善支持性的配套政策，形成对推动国有资本运营公司改革深化与迈向高质量发展的政策引导和支撑。
关键词：国有资本运营公司；国有资本投资公司；国有资本；国有企业
基金项目：国家社会科学基金重大项目“国企混合所有制改革的实现路径选择研究”（20&ZD073）；国家社会科学基金重点项目“面向世界一流的国有经济‘五力’评价与提升研究”（20AGL003）；中国社会科学院国有经济智库2020-2021重点课题“国有资本运营公司研究”（09-00-001）。
推动国有资本运营公司改革是深化国资国企改革的重要内容和战略举措，是新发展阶段推动国有经济布局优化和结构调整、促进经济高质量发展的必然要求和重要手段。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“组建若干国有资本运营公司”以来，国家层面和地方层面都对国有资本运营公司开展了多种形式的实践探索，国有资本运营公司改革取得重要进展，但也表现出一些突出问题，亟需在深入推进中予以解决。着眼于未来，应当要进一步深化国有资本运营公司改革，充分发挥、释放国有资本运营公司在微观层面和宏观层面的积极功能作用，推动国有资本运营公司迈向高质量发展。
一、国有资本运营公司改革取得的进展与成效
随着新一轮国资国企改革的深入推进，围绕国有资本运营公司的系列探索逐步展开，国家和地方从顶层设计、政策出台、试点实践、专题研究等多个方面推动国有资本运营公司改革不断前进。无论是作为一个群体还是特定个体，国有资本运营公司改革总体进展顺利，取得较为显著成效，为进一步迈向高质量发展打下良好基础。
（一）国有资本运营公司改革的顶层设计逐步清晰
表1国家层面针对国有资本运营公司改革的政策要求
（二）中央企业国有资本运营公司改革试点稳步推进
表2两家中央企业国有资本运营公司改革试点比较
（三）地方国有资本运营公司改革试点迈入快车道
表3省级层面开展国有资本运营公司试点与组建情况
二、国有资本运营公司改革面临的困难与问题
尽管国有资本运营公司改革试点取得了积极进展和初步成效，但改革试点尚未完全达到目标，改革试点中也暴露出一些问题和瓶颈，相当程度上制约了国有资本运营公司的持续健康发展，亟需在未来深化改革中予以破解。
（一）认知理解亟需清晰深化
（二）身份角色仍存错位越位现象
（三）功能定位不准与发挥不充分
（四）组织模式未能匹配性转型
（五）体制机制有待深度转变
（六）资本运营能力亟需增强
三、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的战略方向
鉴于国有资本运营公司改革面临的困难和尚存的问题，进一步深化国有资本运营公司改革并推动国有资本运营公司迈向高质量发展成为深化国资国企改革的重要任务。这需要立足国有资本运营公司改革试点形成的良好基础，明确高质量发展的战略方向，多措并举破解尚存的问题，推动国有资本运营公司持续健康发展并有效发挥功能作用。
（一）国有资本运营公司高质量发展的特质刻画
图1国有资本运营公司高质量发展特质的“同心圆”模型
（二）推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的七大重点方向
从国有资本运营公司高质量发展的特质刻画可知，推动国有资本运营公司迈向高质量发展就是要达成目标层、执行层、保障层的各项标准或要求，这意味着资本增值表现优异、平台功能表现优越、业务创新协同、专业能力突出、风险防控得当、治理有效高效、机制灵活适配成为推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展的七大重点方向。
四、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的实现策略
着眼于推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的七大重点方向，结合国有资本运营公司改革中存在的突出问题和短板，未来推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展应当系统策划、突出重点、综合施策、一企一策，从归位归真角色、筑牢筑实基础、做新做活模式、聚集聚合要素等方面全方位推进。
（一）归位归真三个角色
在“国有资产监管部门——国有资本运营公司——国有企业”的三级体系中，“国有资产管理部门——国有资本运营公司”要求国有资本运营公司须要成为独立市场主体，“国有资本运营公司——国有企业”意味着国有资本运营公司是所持股企业的出资人，而国有资本运营公司自身来看是专门从事国有资本运营的专业公司，这三个角色是国有资本运营公司得以有效高效运转的前提。然而，在现实中国有资本运营公司的这三个角色往往在一定程度上还实现不到位，推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展首先应当推动这三个角色归位和真正实现。具体包括：
二是推动行权履责到位，做真格的出资人。无论是从价值创造还是责任义务，针对所出资企业做合格的、真正的出资人对于国有资本运营公司非常重要。为此，国有资本运营公司需要转变传统观念，深刻和正确认识自身与所出资企业的关系，并按照现代企业制度的规则和要求开展行权履责。国有资本运营公司应当依据《公司法》和公司章程对所出资企业行使与股份额相对应的股东权利，并以其出资额或所持股份为限承担相应的风险和有限责任，减少甚至取消对所出资企业的直接管理[18]，真正成为积极但有限的股东。进一步来看，国有资本运营公司对于所出资企业既要行权履责到位又不越位，既要与所出资企业保持“一臂之距”，又要推动所出资企业落实自身的战略意图[19]，这需要创新对所出资企业的行权履责方式。特别是，要增强向所出资企业派出专职股权董事和监事的针对性，确保派出董监事有效履职行权。
（二）筑牢筑实三大基础
推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，如果说推动三个角色归位归真是前提条件，那么治理完善、能力建构、风险防控就是三大基础。从国有资本运营公司的改革实践来看，国有资本运营公司在这三大基础上尚都存在不同程度的不足，与高质量发展的要求仍有差距，需要进一步筑牢筑实。具体包括：
三是升级强化风险防控。国有资本运营公司需要像金融公司、金融控股公司一样，按照匹配性、全覆盖、独立性、有效性原则，全面加强风险管理，提升风险防控意识、能力和效果。一方面，要构建完善全面风险管理体系。国有资本运营公司可以借鉴国家对金融机构、金融控股公司风险管理的要求，建立与公司组织架构、业务规模、复杂程度和声誉影响相适应的全面风险管理体系。重点是要建立组织架构健全、职责边界清晰的风险治理架构，确定清晰的风险管理策略、风险偏好和风险限额，制定优化风险管理政策和程序，建立健全公司整体的风险隔离机制，建设数据与信息系统平台，构建内部控制和审计体系。推动所出资企业建立全面风险管理体系，建立全面风险管理制度，健全自我约束机制。另一方面，要完善风险管理方法、手段和工具。开发、应用、完善针对金融或类金融业务的风险管理方法和工具，建立完善风险预警指标体系与报告制度，提升风险管理的数字技术水平，增强对各种风险的实时动态管理能力。
（三）做新做活三大模式
在夯实治理、能力、风控三大基础上，国有资本运营公司需要改变传统的心智模式，将业务、机制和管理三大重点做新做活，推动公司发展范式的高级化，打造形成高价值集约型企业、高品质活力型企业。具体包括：
一是构建与功能定位高度匹配的商业模式。国有资本运营公司需要围绕着四大功能定位，即推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道、国有资本保值增值的市场化专业运营平台、服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者、社会资本优化配置的放大器[20]，建立与“融投管退”和主要功能业务相适应的新型商业模式。重点是从国有资本运营公司的功能定位、资源禀赋、业务布局出发，探索适宜于国有资本运营的轻资产商业模式；科学进行市场定位，进一步强化平台打造和业务协同，探索创新“融融协同、产融协同、一二级市场协同、境内外协同”的运营模式；从集团整体视角的业务体系观念转向单一法人主体视角的投资组合观念，着眼于发挥“母合优势”，以“核心区业务”为标准构建投资组合[17]。
二是探索市场化差异化的激励约束模式。国有资本运营公司应建立与国有资本市场化运作相适应的激励约束体系，针对不同层级、不同类别主体实行差异化的激励约束方式，探索形成市场化差异化的激励约束新模式。重点是建立健全三层次考核体系，其中第一个层次是政府或国有资本管理部门对国有资本运营公司的考核，第二个层次是国有资本运营公司对总部全员的绩效考核，第三个层次是国有资本运营公司总部对所出资企业（负责人）的考核；强化激励相容的薪酬激励约束，借鉴金融机构和其他类金融公司的薪酬模式，构建强调业绩导向、突出专业能力、收益责任匹配、短期长期结合、在不同业务领域具有行业竞争力的薪酬体系，创新多元化激励手段，满足差异化需求。
三是建立灵活高效专业的企业管理模式。国有资本运营公司既要深刻把握世界一流企业管理的最新趋势，又要准确掌握类金融企业的运作和管理规律，勇于、敢于和善于进行管理变革[11]，推动企业管理模式深刻转型，探索形成具有国有资本运营公司特色的企业管理体系。重点是要推动组织模式转型，重塑组织形态，对改组组建的国有资本运营公司重构组织架构，满足“管资本”的要求，实现机构从简、人员从优、赋权赋能、动态优化，并与资本运营战略相匹配；全面提升管理水平，既要平衡好集权与分权、柔性与规范、激励与约束、探索与利用、有序与即兴的双元关系[11]，又要满足从实业业务经营到资本投资转变的需要，开展管理流程再造、制度重构、工具创新、文化优化。
（四）聚集聚合三类要素
从企业竞争战略和竞争优势的资源基础观理理论来看，与国有资本运营公司“轻资产运营模式”相匹配的战略资源是资本、人才和技术。推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，要求善于聚集聚合资本、人才和技术三类要素，构建独特的、一流的资本、人才和技术要素组合，打造形成国有资本运营公司的要素竞争优势。具体包括：
一是构造匹配性的资本规模与质量。资本既是国有资本运营公司开展运营的对象，也是轻资产运营模式的核心要素，国有资本运营公司的高质量运营依赖于资本数量与质量。从资本数量来看，国有资本运营公司所拥有的国有资本规模应当与其功能定位和轻资产模式相匹配，既要确保较大资本规模以发挥规模优势，满足功能定位实现的配置需要，又不追求过度的资本规模扩张，尤其是避免资本的无序扩张。一方面，国有资本运营公司可以通过外部的资本注入和资源获取扩充资本，进一步拓展资本充实渠道，如政府以土地等资产作价出资、注入部分企业股权或资本金、划入企业进行重组整合[1]，另一方面，国有资本运营公司需要通过资本运营手段增加资本规模，以市场化的方式“做优存量”和“引导增量”[19]，如推动所出资企业开展混合所有制改革，引入社会资本，形成对国有资本的放大。从资本质量来看，国有资本运营公司需要在投资方向、资产持有结构和融资模式上下功夫，重视投资组合、资产构成和资本结构的合理性，增强国有资本流动性。
二是打造专业化的高素质人才队伍。国有资本运营的核心要素“资本”是否能够增值，相当程度上取决于运作主体即“人”的专业化操作，因此建立一支与国有资本运营业务属性相适应、与运营公司轻资产运营模式相匹配的专业化高素质人才队伍至关重要。从人才类别来看，首先要求拥有一批专业的金融人才，包括股权运作、基金投资、资产管理、财富管理等金融或类金融业务方面的专业人才；其次要求拥有一批宏观经济和产业经济人才，尤其是需要国有资本运营公司已经投资、拟投资或有潜在投资可能的产业领域人才；最后要求拥有一批专业的管理人才，特别是拥有丰富的金融或类金融机构管理经验的人才。当然，国有资本运营公司应更加重视获取懂产业、通金融、善管理的复合型人才。从人才队伍建设方式来看，国有资本运营公司可以通过内部培养和外部招募两种方式获取所需人才，但无论何种获取方式，都要求国有资本运营公司建立与类金融公司特点相适应的人才管理模式，最大限度发挥各类人才的专业能力和潜力。
三是构建驱动业务与服务创新的技术支撑。“云大物移智链”等新一代信息技术推动金融科技迅猛发展，对金融产业链、供应链和价值链产生深刻影响，金融业的数字化转型已经成为重要趋势。在这一背景下，像其他金融机构和类金融一样，金融科技、数字技术的应用成为驱动国有资本运营公司业务与服务创新的重要支撑，对于国有资本运营公司提升运行的效率和质量起到助力作用。一方面，国有资本运营公司应加快推进新兴技术在业务产品开发中的应用，用金融科技赋能金融服务，催生一系列新型金融业务模式，加快业务与服务创新的迭代速度，增强企业的资本运营能力，打造差异化的核心竞争优势。另一方面，国有资本运营公司需要加快推动企业运营和管理的数字化转型，将数字化技术全面应用于营销、风控、授信、投顾、客服等主要金融业务流程，使企业变得更加敏捷、智慧，推动资本运营效率、客户服务水平和精准管理能力全面提升。
五、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的政策建议
（一）动态完善顶层设计
一是研究规划国有资本运营公司的数量。虽然有观点认为国有资本运营公司改革应当成熟一家设立一家，不在于数量多少，而在于能否做实，能否发挥相应的功能[9]，2020年5月印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也指出，要“有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个”，但这些观点和要求并不意味着国家不需要对国有资本运营公司需求数量做出大致的估算和规划。在国有资本运营公司改革试点的初期，国家可以不急于对国有资本运营公司需求数量做出判断，但随着通过改革试点对国有资本运营公司运作规律有了初步探索后，应当从总体层面进行测算和规划。尽管国有资本运营公司数量不宜过多，但应当明确未来大致需要组建多少家国有资本运营公司[3]，中央层面需要多少，省级层面需要多少，地市级层面需要多少，这些运营公司之间如何分工协作。
（二）创造有利环境和条件
鉴于国有资本运营公司改革涉及面较广、社会影响较大、综合性较强，具有相当的复杂性和系统性，因此推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，需要更加适宜的环境和更加有利的条件。重点包括：
二是建立更具针对性的容错纠错机制。资本投资的固有不确定性特点使得国有资本运营公司面临的决策压力大、改革风险高，从鼓励改革创新和勇于探索的角度出发，应建立符合国有资本运营特点的、更具针对性的容错纠错机制。首先是要落实“三个区分开来”原则，坚持事业为上、实事求是、依纪依法、合理容错、容纠并举，强调看初衷、看方向、看节点、看缘由、看程序、看后果、看处置“七看”标准，合理界定容错界限。其次是根据国有资本运营公司的运行规律和业务特点，结合市场大环境影响和市场化投资机构的平均成功率，分行业、分阶段、分周期合理匹配失败容错率，形成容错机制评判标准，细化明确容错纠错条件和情形，确定不予容错的情形，建立完善可执行的免责规则。最后是建立改革申诉机制和专业评判制度，强化容错纠错结果的应用，增强容错纠错的执行效果。
（三）制定完善支持性的配套政策
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