本文为民革党员、北京幸福家公益服务中心理事长覃研以幸福家梨园精微治理项目案例及机构发起的基层公益人访谈项目调研内容为参考，撰写的调研报告，该报告于2019年提交民革北京市委调研处。
民革党员、北京幸福家公益服务中心理事长覃研
政府和社会之间正在经历着新的关系重塑，相互之间正在彼此探索一种新的适应模式。在这个过程中，传统的国家和统治的概念正在萎缩，而社会和治理则获得了更多的责任和内涵。在这个转轨的过程中，不仅政府经历了一个从目标、价值到内部结构、职能以及对外运作方式等全方位的转型过程，社会也同样需要一个从理念到结构的调整。社会结构调整的一个突出表现就是社会组织化的过程，也就是人们寻找一些政府和行政之外的组织化形式和途径，从而达到一个治理的目标。
社会治理实际上是多种主体共同参与并实现治理的一个过程和机制，而在社会治理中，更需要突显的是以公民为本位的社会成员自组织化的一种参与式治理，社区作为现代公民居住和生活的基本单位，是和每一个公民联系最为密切的地方。可以说，社区治理不仅是社会治理的一个重要方面，更可以说是社会治理的一个起点。当前中国正处在从街居制向社区制的基层治理结构转型中,社会组织融入社区治理是“社区制”治理范式确立的应有之义，在社区层面通过社会组织积极动员，促进多元力量共同参与基层治理更是具有直接意义。
一、社会组织、社会治理与社区治理的基本概念
1、社会组织
社会组织是指由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的社会群体。社会组织是公共关系的第一构成要素，是公共关系的发起者、策划者和行动者，它决定了公共关系的状态、过程、发展方向。
社会组织是社会的基本元素，尽管它的社会存在形式千差万别，但一般都具有如下特点：导向性。社会组织是人们为了实现特定的目标而建立起来的，它的行为有很强的目标导向。建立组织就是为了达成某个特定的目标，组织的成员正是“为了一个共同的目标，走到一起来的”。整合性。组织一般都具有严密的内在结构和机制，组织内各分支系统、各个流程环节、各个成员之间都存在着相互依存、相互作用的关系。通过这种结构纽带，社会组织把分散的人、财、物、信息与环境等因素在一定范围内整合起来，从而服务于组织目标的实现。动态性。社会组织是社会发展的产物，它的存在和发展势必要受到社会环境的制约。环境的不断变化要求组织不断地修正自己的方针、政策、经营理念等，不断进行自我协调、自我改造和自我更新来适应环境的变化需要。
2、社会治理
社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。
社会治理是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。
3、社区治理
社区治理是指以社区地域为基础，政府与社会（社区）组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。社区作为地域社会生活共同体,是社会治理的基本单元。在社区治理的过程中，政府只是社区治理的主体之一，需要其他主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。
20世纪90年代，中国开始了城市社区治理的经验探索。其产生背景是：在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府无法依靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间。以前的“单位人”正走向“社区人”，原有街道和居民委员会体制在新形势面前表现出很多不适应症状。而社区内部中逐渐产生了社会中介组织、民间团体，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与社区公共事务。面临新的情景，中国原有的单位体制和街居体制的城市基层社管体制相继失效或失灵，社会召唤新的城市社区管理体制的形成。正是在这样的形势下，中国各地开展了新型社区治理方式的探索。
二、社会组织融入社区治理，完善社区治理体系
随着我国改革开放和经济社会的发展，人们的经济水平和收入方式发生了很大的变化，人与各类组织之间的关系也就发生的变化，人们的日常生活方式也有了很大的变迁。在我国，政府正在由全能型无所不管转变为有限责任的政府，政府把原来承担的企业管理职能、事业职能分离出去。
党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移”,然而社区组织化程度低的社区呈现分散化、原子化的状态,很难实现有效治理。要使社区真正承载起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能,就必须有大量的社会组织作为依托,“发挥社会组织作用”,以把原子化的社区居民组织起来,并与政府、企业组织等共同成为社区治理的主体力量,使社会组织真正融入社区治理,成为社区治理的结构性与功能性要素,以建立完善的社区治理体系。
社会组织作为“基层社会管理的组织化形式,已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体”。其成长与发展壮大将成为突破与化解社区治理两大困境的增量元素。
第二，社会组织的发展有助于破解社区“共同体困境”,形成社区自治管理的协调性规范和社会秩序。社区作为社会生活共同体,其内在的运行逻辑是在政府的指导下,居民自己组织起来实现自我管理、自我服务。但是,在中国社会转型的社会背景下,“社区建设过程中建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体,而是一个国家治理单元”。也就是说在中国现实的社区建设中,政府将社区社会自治机制纳入政府行政机制,使社区更多地承担与履行基层行政管理和社会控制有关的职能,而忽视了社区作为居民公共生活空间的发育。社会组织作为公共性重要的承载者,能把分散的居民密切地联系在一起,形成居民主动参与及“自治管理的非制度化的协调性规范”和“具有认同整合功能的初级社会秩序”。
三、居民通过社会组织参与社区治理中的困境
以社会组织动员居民，使社区居民通过社会组织参与社区治理是近年来国家积极倡导的一种新型社区治理形式。但现实中社会组织动员居民参与社区治理却遭遇到了各种困境。
2019年幸福家社会建设沙龙志愿者培育与权益保护专题
第一，社会组织专业度不高，难以满足居民多元化需求。目前的社会组织，特别是社区自组织还处在培育阶段，没有形成一定的规模和力量，尚不能满足社区居民的多元化需求。居民通过社会组织参与社区治理的内容比较单一，主要参与的是社区文化体育类、公益服务类、志愿服务类活动，参与形式较为单一，活动空间相对狭小。有的还主要局限在社区楼栋单元的日常琐碎之事，如劳动就业、人口登记、社会救助、环境卫生、水电管理、社区安全、文体活动、邻里关系等等。社区治理各类活动内容创新性不足、社会组织开展工作的方法，形式不能满足居民个性化、多元化需求，因而年轻人、社区精英参与热情不高，活动多以老年人为主。
第二，部分居民对社会组织不信任。以社区居委会为代表的一类社区自组织是自上而下从政府职能部门直接剥离出来的，或者是由政府机构直接建立的，其发展在很大程度上受到地方政府的行政限制，有些居民认为这些组织不过是政府机构的一种变形，对这些组织不信任、不认同。此外，对于承接政府购买服务项目，参与社区治理的外来社会组织，由于该组织工作人员并非当地居民，同时在工作中也要受当地街道、居委会行政管理、工作方法的制约，居民对其治理能力和水平同样心存疑虑。居民对社区内的自组织和社区外的社会组织普遍认同较低，直接影响了他们通过组织化方式参与社区治理的积极性。
第三，我国居民参与社区治理的意识不强、公共精神缺失。由于我国历史上缺乏与公民相伴而生的民主条件，国民没有受到过系统的现代民主和人文精神熏陶，而传统的臣民意识、顺民意识、私民意识等人治观念仍影响着现代参与型公民文化的养成。改革开放以来，经济转型过程中还滋生出个体功利意识，使得人们在趋利的过程中淡漠了公共精神的培育。这些都使居民参与社区治理陷入困境。
其次，社区居民公共精神缺失。社区公共精神主要指社区成员的社区共同体观念、集体团队意识、权利义务意识、合作协商意识、理性妥协的公共态度、以志愿精神或公益精神为核心的公民自治精神等。有一定公共精神的居民，具有关心他人利益和公共利益并勇于维护自身正当利益的积极态度和精神风貌，一般情况下能自觉主动地参与公共事务、公共活动。
四、创新治理模式——通州区梨园镇社区治理案例
为了提升居民文化素养、创新基层社会治理模式，有效激活社区活力、形成社区特色、构建多元共治格局，增强人民群众的自治能力，助力北京城市副中心建设。通州区梨园镇社会建设办公室于2018年启动了社区精微治理项目，该项目由第三方社会组织北京幸福家公益服务中心作为项目的执行机构。
项目启动前，北京幸福家公益服务中心对梨园镇的几个社区进行了深入调研。最终将项目选在小街三队落地。通州区梨园镇小街三队村委会，户籍人口737人，2016年底搬迁上楼，村民成为社区居民，小街三队目前社区设施完善，居民生活富裕，但因拆迁上楼富起来的居民，整体文化素质不高，小区内常常出现无所事事，打麻将、拉家常的居民，一些传销、非法投资理财机构容易趁虚而入。经过调研，幸福家发现小街三队社区自组织在社区治理能力建设方面力量相当薄弱，社区只有少数的文艺兴趣小组。其居民对社区治理的参与意识明显不强，由社会组织直接动员居民参与社区治理非常困难。
幸福家在梨园首推社区治理实验剧场
为了推动社区精微治理项目在小街三队落地，社会组织必须因地制宜，结合当地居民需求，大胆创新。小街三队村委会希望社会组织能够开展各类创新性的文化活动，丰富辖区居民业余文化生活、通过文化活动、带动群众，提升素质。结合村委会与当地居民需求，幸福家对项目书中原有的推动基层治理的常规性内容做了全面修改，进行了大胆的实践。机构通过“以文化人、以美育人”的理念，以提升居民文化自信为目的去探索社区“精微”治理模式创新。作为社会组织，幸福家在动员居民参与基层治理工作中采取了“迂回战术”，先后链接优质文化资源，开展了诗词古曲唱诵、非遗手工艺体验课、书法培训等寓教于乐的文化体验活动，不仅让传统文化亲近村民日常生活，而且积累起一批开始认可“以文化人、以美育人”理念的基层干群和各方社会资源，为后续引入社区精微治理项目的亮点内容“社区治理实验剧场”系列演出做足了铺垫。
以党建为引领，以文化为抓手，创新基层治理
“社区治理实验剧场”系列活动是项目内容调整后的亮点，“社区治理实验剧场”由民革党员、北京幸福家公益服务中心秘书长覃研设计开发。剧场整合各方资源，依托真实案例，改编有现实教育意义的反映身边社区纷争与家庭矛盾等内容的情景短剧，引导、培养群众参与社区事务的意愿和能力。同时，也向群众宣传政策、法律知识，学习有效沟通、协商议事的规则。
北京幸福家公益服务中心秘书长覃研介绍说，“刚开始小街三队居民听说要做‘精微’治理，以为我们这些人就是天天找他们开会、请专家上课的，一些居民直接表示如果开会，他们不喜欢、不参加。所以我们因地制宜，对原有项目内容进行大胆创新，推出社区治理实验剧场，让居民一边看短剧，一边参与剧情讨论，培养议事能力。我们短剧开放性的结局设计，为参与活动的居民预留下加入讨论、各抒己见的空间，同时，作为点评嘉宾的社会治理专家、法律工作者、文化学者、社区工作人员等也与居民共同参与讨论，引导居民从讨论情景剧案例出发，直观体会到如何正当有效表达权益诉求、如何通过协商议事化解社区矛盾以及认识第三方社会组织如何在社会治理中发挥积极作用。情景短剧对居民还进行了婚姻家庭教育和有关法律知识的普及。”
《农民日报》报道幸福家梨园社区精微治理项目
通过社区治理实验剧场活动，小街三队居民在寓教于乐中自发地完成了议事规则的学习，在基于传统文化的体验课程中培养了审美能力、提升了文化自信。在项目实施过程中，原先对社区治理、议事规则毫无意识的居民，逐步在剧场设置的“议事”环节中成为了敢于表达意见的积极分子，并初步发挥了居民骨干的作用，带动身边更多人参与了精微治理项目的各类活动。
原民政部基层政权和社区建设司副巡视员王时浩表示：梨园镇小街三队的社区精微治理项目，特点就是组织一系列接地气的文化活动，寓教于乐。项目落地以来，呈现出可喜苗头，幸福家这个社会组织有深耕项目、做精品项目的能力，能脚踏实地把每一次活动尽力做到最好，这一点非常不容易。希望他们在通州立住脚、扎下根、创品牌、推广成功的模式和经验。也希望当地的社区干部能够支持这样的社会组织，鼓励他们有更多的创新，把社区精微治理有效推进！
五、融入社区治理、社会组织动员居民参与基层治理的思考
20世纪90年代以来,随着我国传统街居制弊病的不断显现,我国政府一直不断地在推进与鼓励基层治理创新探索与试验。我国各地基层治理创新实验中,社会组织融入社区治理的成功经验模式可以归纳为三种：
第一，以社会组织为载体的“三社联动”模式。所谓“三社联动”是指以社区为平台、以社会组织为载体、以专业社会工作为支撑,建立“社区、社会组织与社会工作”三者之间的联动机制,实现三者有机融合、协同发展。“三社”实现有效联动,社会组织起着轴心作用;社区居民需求的发现与挖掘、基于居民需求的项目设计以及专业社工服务的提供,都必须依托社会组织来进行。这一模式的成功经验在于,以培育与发展社会组织为主要抓手,通过做大做强社区社会组织,以社区社会组织为载体实现“三社联动”有机融合,最终推动基层社会治理创新。
第二，以社会组织为纽带的“协同治理”模式。所谓社区“协同治理”,是指由于社会组织与政府、居民自治组织、市场主体等在资源配置上的互惠与互补关系,社会组织可以在“社区居民意愿集结、邻里互助、纠纷调解、专业性服务等社区公共事务上发挥积极的协同作用,对政府管理形成必要而有益的补充”。该模式的成功经验是,以枢纽型社会组织为纽带,充分集合了社区中大量分散的各种不同类型的社区社会组织,实现社区社会组织之间的整合性协同功能效应,对基层政府社区治理发挥了有益的补充作用。
第三，以社会组织为主体的“多元共治”模式。社区“多元共治”是指政府、市场、社会等多元主体按照自身的运行逻辑履行各自的职责又相互嵌入,不同组织之间形成相互依赖、相互作用和平等协商的网状结构,在社区层面建立基层政府、市场主体与社会组织等不同主体之间“相互嵌入、共享资源、优势互补、相互依赖”的共同治理格局。该模式的成功经验在于,政府培育社会组织为主体的社会力量,社会组织再通过项目化运作动员居民参与、整合社会资源、培育社区社会资本,从而为社区多元主体建立合作治理提供有力的社会基础与文化支撑。
通过对幸福家在通州区梨园镇社区治理项目的创新性实践经验总结以及对社会组织参与基层治理工作的研究，笔者对推进社会组织融入社区治理、动员居民参与社区治理的实现路径进行了思考并提出建议：
（一）社会组织以创新为驱动力，融入社区治理
当前中国正在推进从行政主导的社区管理模式向多元主体合作治理模式转变,但受“强国家—弱社会”的制度环境与历史文化传统等路径依赖的影响,致使我国基层治理陷入了“改而不变”的困境中。就我国目前的现实状况来讲,要构建社区合作治理模式,使社会组织融入社区治理中,就应实施积极的创新驱动战略。基层社区治理，无能采用哪一种模式，在工作方法和内容上一定要结合地域特点，因地制宜、因材施教，以多种形式进行创新。不仅注重自上而下的制度设计及制度的操作性,更要注重自下而上的社会培育,特别是通过社会组织动员，培育社区骨干力量，推动基层多元合作共同治理。
在幸福家梨园镇社区精微治理案例中，从社区村委会和居民需求出发，引入丰富的文化体验内容，树立居民文化自信；通过社区治理实验剧场，把议事培训、婚姻家庭建设培训以居民乐于接受的方式呈现，收获良好的效果；将常常站在讲台上的社会治理、法律、婚姻问题专家变成和居民一样的观众，在社区治理实验剧场中与居民共同看短剧，讨论议事话题，消除专家学者与基层群众的距离感，激发居民参与议事的兴趣……这些实践都是对社会组织融入社区治理，动员居民参与基层治理方式方法上的创新，通过这些创新，社会组织赢得了居民和在地社区村委会的信任，为后续动员居民深度参与基层治理，奠定了良好的基础。
2019年幸福家社会建设沙龙社区居民自组织培育专题
（二）政府以项目化运作为载体，引入专业社会组织，提升基层治理能力
政府体系中，政府管理职能和权限正不断向地方转移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格局，一些社会事务的管理需要更多的由社会组织承担起来。政府可通过购买社会组织服务来引入专业力量，带动社区自组织融入社区治理。
在我国一些发达地区城市基层政府已经开始了通过招投标、项目申报、公益创投实现社区项目购买的探索,并获得了积极的社会效应。由于社会结构的分化,居民需求呈现出复杂性和多样性特征,基层政府提供的规模化、标准化的服务远远不能满足社区居民多元化、个性化的需求。通过政府购买社会组织服务,把政府做不好也做不了的一些公共事务通过项目制方式委托社会组织来承担,不但使基层政府从自身不擅长的社会事务中解脱出来,而且激发了社会活力,提高了社区居民的满意度。
通过政府购买服务，专业性的社会组织有机会进入社区参与动员居民的工作，并输出专业经验培育社区自组织，支持其参与基层治理工作。通过专业社会组织的动员、培训，社区自组织将明确自身发展的方向，明确其在社区中的职责，逐步成为有能力服务居民、参与社区自治的骨干力量，成为基层政府在社区治理中不可缺少的合作伙伴。在幸福家梨园镇社区精微治理项目经验总结中，梨园镇社会办主任刘武华就提出：“希望专业社会组织能够为社区居委会、社区自组织留下可复制的经验。在后续的项目执行中，进一步动员居民，孵化出传统文化学习小组，戏剧演出创作小组。社区干部、社区居民要行动起来，成为治理剧场的编剧、导演、演员，大家一起讲出梨园老百姓自己的故事，讲我们幸福美好的生活！”
（三）政府加强监管，让社会组织服务更专业、可信。
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（四）政府培育、社会组织动员，构建居民社区共同体
目前我国的社区既不是西方国家严格意义上的地方自治共同体，也不是基于共同需要、共同价值观、有一定自治组织机构、频繁互动的居民利益共同体，而是一个集行政层级和社会单元为一体的区域概念。同时，大规模的建设使得原本熟悉的邻里结构及其氛围遭到破坏，邻居异质性带来的心理隔阂使居民参与社区治理主要集中在争取利益上，而忽视参与社区公共事务、公共活动。
居民积极有效地参与社区治理，需要树立社区共同体的概念，培育公共精神。社区共同体的形成、公共精神的培育具有多种路径，但目前政府培育、社会组织动员是主要路径。
最后，社会组织要提升动员社区精英的能力，引导其发挥正能量的作用，使其成为社区基层治理的积极推动者，成为和谐社区建设的积极配合者和重要参与者。
（五）引入新兴技术，创新政府采购和社区治理模式、满足居民多元化需求。
基于区块链技术的跨平台、共识信任机制、信息不可篡改等特点，结合新兴技术，重构社区治理服务的政府购买模式，局部试点将政购资金，通过“服务券”的方式，发放到居民手中，由居民根据需求、自主选择购买社会组织、社会企业的服务内容。“服务券”将重构政府、社会组织、居民之间关系，以价值链为纽带塑造各方之间内在联系，让各方成为参与基层治理的共同体，社区利益的共同体。从而促进社区服务组织的充分竞争，提升专业性，政府购买服务从派人监管，变成社区居民自主监督。这一基于新兴技术的创新，同时可应用生成“电子选票”鼓励方便居民在基层参与治理服务的投票，推进基层民主、促进多元共治，有效构建治理共同体。
六、总结
破解我国社区治理的复杂困境,除了需要政府通过顶层制度设计厘清基层政府与居委会之间的边界、构建新型政社关系,更需要政府通过行政的、经济的手段积极培育社会组织,发挥社会组织在社区治理中多元功能,使社会组织与社区深度融合，并通过自下而上的社区自组织化推动基层治理结构转型,实现社区的多元合作治理。
社会组织在社区基层治理中起着极其重要的作用，社会组织功能的发挥会促进社区整体功能充分有效的发挥。明确社会组织在社区治理中的作用，使其融入社区治理，确定社会组织在社区治理中的职责，对有序的、规范的开展社区工作有着极其重要的意义。
当前我国各地在推进社会组织融入社区治理的实践中,主要形成了以社会组织为载体的“三社联动”模式、以社会组织为主体的“多元共治”模式及以社会组织为纽带的“协同治理”模式等经验做法。推动我国社会组织更好地融入社区治理、动员引导居民参与社区治理,创新驱动是外部动力,项目专业化运作是有效载体,培育居民社区共同体意识和共同精神是内在原力。