1、公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。
2、作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势。
3、公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。
4、公共管理的职能是调节和控制。
5、公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。
性质和特点
(1)公共管理承认政府部门治理的正当性;
(2)公共管理强调政府对社会治理的主要责任;
(3)公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;
(4)公共管理强调多元价值
(5)公共管理强调政府绩效的重要性
(7)公共管理以公共福利和公共利益为目标
(8)公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者
主体
公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部分。所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一般可称为非营利组织或者第三部门。
对象
公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。
社会工作是一种帮助人解决与社会环境发生问题的工作。它帮助社会上的贫困者、老弱者、身心残障者和其他弱势人群;预防和解决部分因不良互动方式而产生的各种社会问题;开展社区服务，完善社会功能，提高社会福利水平和社会生活素质，实现个人和社会的良好互动，促进社会的稳定与发展。在我国社会工作不仅包括社会福利、社会保障等社会改造方面的工作。
培养目标
本专业培养具有基本的社会工作理论和知识，较熟练的社会调查研究技能和社会工作能力，能在民政、劳动、社会保障和卫生部门，及工会、青年、妇女等社会组织及其他社会福利、服务和公益团体等机构从事社会保障、社会政策研究、社会行政管理、社区发展与管理、社会服务、评估与操作等工作的高级专门人才。
培养要求
本专业学生主要学习社会工作的基本理论，树立社会工作的价值理想，学习和掌握开展社会工作的技能与方法，使学生具备进行社会调查研究的方法与技能，掌握理论分析、实证研究、社会实践等多方面的基本能力。
毕业生应获得以下几方面的知识和能力：
1.应完整准确地掌握马克思主义基本原理，熟练掌握社会工作的基本理论、方法和技巧，了解社会学的理念和方法;
2.熟练掌握社会工作的各种技能和方法，善于运用理论、知识和方法帮助困难群体走出困境，从事正常生活并获得发展;
3.熟练掌握社会调查方法和技能及社会统计方法;
4.了解党和政府的重大方针、政策、法律和法规，有通过社会工作实践和社会工作研究影响社会政策的价值取向和基本能力;
5.具有初步的科学研究能力，善于了解国情，善于分析各种社会现象和问题，具有较强的论文写作和语言表达能力;
6.掌握文献检索、资料查询的方法，具有一定的实际工作能力。
专业特点
社会工作的指导思想：以人为本的科学发展观，助人自助;
社会工作的道德准则：公正、爱心、守信、奉献;
社会工作的服务对象：有困难的(贫的、弱的、病的、残的、惑的、心智失常的)个人、家庭、社区、群体;
社会工作的职责：提供专业社会服务，参与社会管理，推进社会政策，维护受助者的合法权益。
社会工作的范围：社会救助、社会福利服务、就业服务、社区管理与服务、家庭婚姻服务、医疗康复服务、社会行为矫正、心理道德辅导、基本权益维护等;
社会工作的方法：通过个案工作、小组工作、社区工作、行政工作等方法，使受助群体和个人摆脱精神上和物质上的障碍和困境，提高社会活动能力，实现自我发展;
社会工作的功能：解决社会问题，维护社会公平，促进社会和谐，推动社会进步。
公文，全称公务文书，是指行政机关、社会团体、企事业单位在行政管理活动或处理公务活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录事务作用的载体。广义公文的指称范围包括机关、团体、企事业单位的各种文件、电报、报表、会议文件、调查资料、记录、登记表册等。狭义公文的指称范围包括通用公文和专用公文。
特点
公文，也称公务文件，是在社会活动中直接形成和使用的具有规范体式和法定效用的信息记录，其区别于图书、情报、资料等事物的个性点主要有：①由法定作者制发;②具有法定的现实执行效用;③具有规范的体式;④履行法定的程序。
作用
一明发传令，指挥工作。
二联系公务，沟通感情。
三宣传教育，引起舆论。
四记录记载，以为凭证。
对公共管理的理解
公共管理的一个重要理念是对套共精神和社会责任的推崇,也就是我们常说的“公共服务”的理念。公共管理办学和培养人才的目的在于要为公众服务,捍卫和提倡公共利益,不追求不该得到的私利。
公共管理另一个重要的价值观念就是强调公共服务的实残性。公共管理学科于上个世纪70年代在美国大学迅速发展,其原因就在于它与管理实践的紧密结合。研究政治理论出身但不满于理论本身的局限性进而成为公共管理学科泰斗级人物的沃尔多曾毫不客气地指出,传统政治学失去了往日的魅力,因为它逐渐远离对公共事务的积极参与而热衷于追求建立科学模型。
公共管理的理论研究、政策研究和教育目标都有很强的社会实践性。
在美国,许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践,或到政府挂职,或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论,还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。一些院校还打破学术传统,开始招聘有丰富管理实践经验的实践教授(Professo:ofPractice),以加强对学生的实践认知力和实际操作能力的培养。
综上所述,美国公共管理的学科原则和传统有三大重要理念:培养专业化管理人才(Profesionalism),注重公共服务精神(publicservice),强调实践和操作(practice)。同样的道理,美国社会近百年来的迅速发展,得益于他们注重实践的工程和管理教育,以及从事这些教育的星罗棋布的大规模的公立大学。
公共管理是关于治理的实践性极强的大学问。公共管理学科回答的是人类社会如何处理好人与人之间、人与群体之间、人与自然之间的矛盾,共同存在、共同发展的大问题。公共管理的理论问题,需要从哲学的层面来回答。而公共管理的实践问题,则依赖于政治、经济、社会、历史、心理、地理,以及现代科学的成就来支撑。
公共管理的软件核心(即价值核心),是公共利益。它的硬件结构,是组织设计和管理。它的研究目的,是甄别、定义公共利益,并用有效的组织、人事、财政、政治策略、现代科技等手段,发展和捍卫公共利益,为社会的良性互动与和谐发展提供平台。
公共管理的近期操作目标,是国家、社会的稳定和经济的发展。它的长期目标,是追求人类平等、博爱、自由、正义、富足和繁荣的崇高理想。从这个意义上来说,公共管理的学科使命,是宏大、严肃和庄重的。
1.公共管理与公共行政
2.公共部门与公共物品
公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面;狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品;与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
3.公共管理与私人管理
公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：
一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
4.治理与善治
治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
二公共管理学范式的兴起
该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学
1.对传统公共行政学范式的批评
无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治---行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
2.公共管理范式的出现、
20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：一种是公共政策学院的—政策途径，简称“P途径”另一种是商学院的---商业途径简称“B途径”。
P途径来自公共政策学院，它强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。
3.公共管理范式新在何处
凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，它认为公共管理途径具有以下的几个特征：
1)拒斥公共行政学和执行研究
2)一种乐观的规范研究领域
3)以顶层管理者的战略决策为焦点
4)通过案例研究来发展知识
5)为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗
波兹曼认为公共管理途径应具有以下的特征：
1)既关心战略，又关心过程
3)问题焦点甚于过程焦点
4)强雷主张脉络背景和经验知识
佩里力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和实际的概括或知识。
雷尼认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题：
第一，公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别
第二，公共管理所要研究的政治环境指的是什么
第三，说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思
林恩主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。
三公共管理学的学科范围
1.对公共管理学的三种不同理解
a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者
b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。
2.公共管理学的研究对象
公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。
3.公共管理学的学科特征
第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。
第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点
第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向
第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题，如公共物品，公共选择等
第五，公共管理学既是实证的，又是规范的
第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。
四公共管理学的研究途径和方法
1.研究途径
公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。
早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究
20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括
三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法
五六十年代以后广泛的运用运筹学、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。
20世纪70年代发展了“新政治经济学”
80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。
2.研究方法
a.系统分析
b.比较分析
c.实验分析
d.案例分析
五实践中的公共管理
1.政府管理的起源与演变
a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。
b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的
c.19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。
2.市场经济国家的政府管理实践
a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。
3.转型期我国公共管理的实践
(1)传统的政府管理模式的弊端
a.政企不分，政资不分
b.机构臃肿，效率低下
c.权力过于集中
d.政治民主化、科学化、制度化薄弱
(2)转型期政府管理面临的挑战
首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的
其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制
最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
(3)入世对我国政府管理提出的挑战
一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程
二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求
三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求
(4)转型期我国政府管理创新
温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：
第二，加快推进政府管理创新势在必行。
第三，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。
第四，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，
第五，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设
第六，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。
第一章公共组织理论
第一节公共组织概述
一组织与公共组织的概念
组织：是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体
公共组织：就是管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
二公共组织的构成要素
1.组织人员2.组织的目标
3.职能范围4.机构设置
5.职位设置6.权力与职权
7.权责划分8.规章制度
9.团体意识10.组织设计
11.支持硬件12.技术和信息
三公共组织的类型
1.按财务-会计标准分类
可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会
2.按公共权力标准分类
(2)半强制性公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”即在市场失灵的一定范围内实施管理。
(3)非强制性公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。
3.按权威与等级结构标准分类
(1)古典模型
古典模型的特点：
1)组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域
2)对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位
3)行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动;
4)行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在控制范围;
5)行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构
6)垂直领导活动与参谋活动被严格区分
(2)官僚模型
官僚模型的特点：
1)基于职能专业化的劳动分工;
2)有明确的职权等级制;
4)有处理工作的程序系统
5)人与人之间关系的非人格化
6)雇员的选择与提升以其技术能力为基础
(3)第三部门行政模型
第三部门行政模型的特点：
1)公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中
2)在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力
3)政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同
4)行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节公共组织的结构
一管理层次和管理幅度
管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重
管理幅度：指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，管理层次越少，管理幅度越大。
尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔，因此这种形态被称为“尖形结构”，尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。
二公共组织的一般结构形式
1.直线结构
直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
2.职能结构
3.直线-职能结构
直线-职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。
4.矩阵结构
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线-职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。
矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。
旁系组织：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。
三我国政府组织的结构
1.纵向结构
也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。
我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。
中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型：
(1)两级制
(2)三级制
(3)四级制
2.横向结构
又称为分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。
行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部，主要有(1)按区域划分(2)按服务对象划分(3)按行业和产品类型划分
四行政组织体制的基本类型
行政组织体制的类型按照不同的标准有不同的划分方法
1.首长制和委员制
依据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制。
首长制指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。它的优点是权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点是由于行政决策权的独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制。
委员制指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
它的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处世考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
2.层级制与职能制
层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
其优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，利于统一指挥。缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼，缺乏专业分工，行政首长权利集中，容易造成独断专行。
职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
3.集权制与分权制
集权制是指行政权利集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
优点是政令统一，可在行政组织系统内实行一致的标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
缺点层级节制过严，下级行为带有被动性，不能因地制宜。
分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
优点是各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长和优势，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。
缺点机构间协调配合难度大，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。