第一章公共组织理论公共组织概述公共组织的结构公共组织管理者传统官僚制组织困境与变革第一章公共组织理论公共组织概述一、公共组织的概述（一）组织
个体、群体、组织1、切斯特·巴纳德：组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。2、阿米太·埃甾欧尼：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。3、理查德·L·达夫特：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部环境相联系。一、公共组织的概述组织是指在一定社会环境中、人们通过相互交往而形成的共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式结合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。组织是指在一定社会环境中、人们通过相
在现实社会中，存在三类不同的组织：
第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化；
第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织；
第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织或非政府公共组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。
政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（二）公共组织1、政府
二、公共组织的结构（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指尖型结构图QPONMLGFEDCBA报告报告命令命令尖型结构图QPONMLGFEDCBA报报命命扁平结构图扁平结构图影响因素公共组织工作任务的性质工作的难易程度和近似程度公共组织成员的素质水平领导者素质的高低组织文化的凝聚力管理信息系统和技术的先进程度影响因素公共组织工作任务的性质二、公共组织的结构（二）公共组织的纵向结构
决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层二、公共组织的结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层（二）公共组织的横向结构
1.按业务性质分工指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交部。
2.按管理程序分工指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门。3.按管理对象分工指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、商务部、交通部。（二）公共组织的横向结构（三）公共组织的主要结构形式1.直线结构2.职能结构3.直线职能结构4.矩阵结构（三）公共组织的主要结构形式直线结构
——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层组织配备少数职能人员。部长A局长B局长C局长处长科长科员处长科长科员处长科长科员直线结构——又叫军队式组织，由垂直系统的各管职能结构
——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还要接受上级各职能机构的指挥。部长A司B司C司B局A局C局直线职能型结构——各级行政负责人充分发挥职能机构矩阵结构
——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。（灵活——适应性组织）A部门B部门C部门科员科员科员科员科员科员科员科员科员甲工作部乙工作部丙工作部矩阵结构——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制层级制与职能制集权制、分权制与均权制完整制与分离制（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制三、公共组织管理者
公共组织管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成公共组织施政目标的人。
公共组织管理者从广义上讲可以分为两大类：民选和任命。而任命的公共组织管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。
三、公共组织管理者
公共组织管理者是受国家和（一）管理者的角色理论
1、明茨伯格的十大角色理论
人际关系方面
1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）
2.领袖（从事所有有下级参与的活动）
3.联络官（社交、应酬、培植信任）
信息传递方面
4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）
6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）
决策制定方面
7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）
8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）
10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）（一）管理者的角色理论
人际关系1、导师Mentor
2、促进者Facilitator
3、监督者Monitor
4、协调者Coordinator
5、指导者Director
6、生产者Producer
7、掮客Broker
8、革新者Innovator
2、奎恩的“卓越管理者”理论1、导师Mentor
2、促进者Facilitator3、魏姆斯利的公共管理者角色理论
执行与捍卫宪法的角色
人民受托者的角色
贤明少数的角色
平衡轮的角色
分析者与教育者的角色3、魏姆斯利的公共管理者角色理论
人民（二）有效的公共组织管理者的特质
波茨曼在《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质：
1、良好的自我评估者
2、必须是不令人讨厌的人
3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉
4、必须具有耐心
5、必须具有多样化的工作经验
6、必须以民众为导向
7、必须善于分析与思考（二）有效的公共组织管理者的特质
波茨曼在《公共公共管理者的5项技能一、技术性技能指从事自己管理范围内所需的技术与方法。有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。二、人际关系技能三、概念化技能指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。四、诊断技能指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。五、沟通技能指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。公共管理者的5项技能一、技术性技能（三）驾驭变革的浪潮
“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。”
“未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”
（三）驾驭变革的浪潮
“想象一下我们正新兴的管理能力主要包括：
1、解读环境
2、前瞻式管理
（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。
（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。
（3）在创造性与原则性之间寻找平衡。
（4）学会选择时机。
把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。
用愿望来设计行为。
4、人力资源管理
将人作为最重要的资源。
培养热爱变革的人。
创造公平的人才成长环境。
新兴的管理能力主要包括：
（15、提高创造力、学习精神与革新性
6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织
7、将信息技术作为变革的动力
8、应对复杂性
同时处理多项事务。
应对快速变化。
9、培养全局能力
建立通畅的桥梁与紧密的联盟。
上下共同行动。
培养对大局的责任感。5、提高创造力、学习精神与革新性
6、远程管理的技巧——去中四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期帕金森定律与彼德原理韦伯官僚制理论与实践组织变革目标和内容四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期（一）公共组织的生命周期
3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德原理》一书中提出：“在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。”彼德原理推论：每个职位终将由不能尽职的不能胜任的员工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。彼德差别原理：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着赚钱。彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德（三）韦伯官僚制理论
（三）韦伯官僚制理论一、韦伯理想官僚制理论基础1.理想类型
三、韦伯官僚制理论的评价第三，稳定性。在官僚制组织中，任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。第四，普遍性。在韦伯创立官僚制理论以来的半个世纪中，官僚制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果”。第三，稳定性。在官僚制组织中，任何行政法令、决定、条例都有书本尼斯总结出官僚制体系的缺陷：
（1）妨碍个人的成长和个性的成熟：
（2）鼓励盲目服从和随大流；
（3）忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件：
（4）陈旧过时的权力和控制系统：
（5）缺乏充分的裁决程序；
（6）内部沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸变；
（7）由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源：
（8）无法吸纳新的科学技术成果或人才；
（9）扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。
本尼斯总结出官僚制体系的缺陷：组织变革目标和内容公共组织变革的主要动因公共组织变革的目标公共组织变革的内容组织变革目标和内容公共组织变革的主要动因公共组织变革的主要动因经济体制转轨政治制度更迭社会发展程度（促进或制约）国际环境的重大变化公共组织变革的主要动因经济体制转轨公共组织变革的目标提高适应环境的能力（适应力）提高组织工作绩效（效率）提高公共组织自身的稳定性、协调性公共组织变革的目标提高适应环境的能力（适应力）公共组织变革的内容组织结构变革公共组织权力关系变革技术变革产品和服务变革人力资源变革公共组织变革的内容组织结构变革组织结构变革
（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。二、韦伯理想型官僚制理论的内容（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公