功能性分权是指决策权、执行权、监督权的分权。我国在推进国家治理现代化的过程中，正致力于构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。权力是履责的工具，权责一致是有效治理的前提。功能性分权生发于事务分工→职能分定→责任分置→权力分立的逻辑，具有抽象性、嵌套性、相对性等特征，适应并扎根于中国独特的政治经济基础。在功能性分权的框架下，可以通过政治权力与治理权力的统筹设置以及制约、监督、协调等机制的合理配置与动态调适，实现国家治理体系效率与廉洁双重目标的均衡。
一、问题的提出
中国功能性分权的实践显然超越了行政三分的范畴，逐渐在执政党内部、国家体系内部以及党与国家体系之间展开。随着功能性分权实践的持续推进，出现了一些亟须回答的理论问题：第一，功能性分权的理论逻辑是什么？对于传统分权理论有何推进？第二，功能性分权与中国国家治理实践的适应性何在？第三，在功能性分权的框架下，如何实现国家治理多元目标的均衡，从而提升国家治理的整体效能？
本文认为，对于功能性分权的认识应当置于更加宏观的公权力配置的视野。此外，只有从关系的角度看待决策权、执行权、监督权，才能明晰中国特色国家治理体系的全貌。再者，尽管功能性分权体系是一种功能性的权力制约模式，但其影响却超越了权力约束本身，应当将其视为理解国家治理的模型。基于此，本文试图回到功能性分权的理论根源，运用比较的方法讨论其在中国国家治理体系中的合理性与有效性问题。
二、分权的分工逻辑：
从功能性分工到功能性分权
决策、执行、监督的事务分工是维持组织有效运行的基本方式。在政治体系中，决策活动、执行活动、监督活动的分离是理性政治秩序建立的起点，而后经由职能的分定、责任的分置与权力的分立形成决策权、执行权、监督权相互关联的权力体系。概言之，决策权、执行权、监督权三分的内在逻辑为事务分工→职能分定→责任分置→权力分立。
（一）复杂性治理与功能性分工
（二）组织职责的功能性配置
在政治体系中，分工活动的推进需要政治组织及其人员职能范围以及责任边界的划分。换言之，有效组织的基本特征是明晰的职能分配和责任履行，即组织职责的确定。
就组织职能而言，决策活动、执行活动、监督活动的功能性分工通过事务范围界定与职位赋予的方式生成决策职能、执行职能、监督职能，这一过程是将事务赋予组织或人的过程。在韦伯看来，分工是现代科层组织最重要的特征之一，体现出法理型权威基础上的价值理性（韦伯，1997：242）。实际上，科层制分工的核心是职能的分定，分工本身就是职业化运动，可以说科层制组织就是一个职位与职能体系，通过职位与职能的确定形成组织内的分工与协作关系（张康之、张乾友，2011）。作为一种典型的科层组织，政治组织的功能是经过政务活动的专业化分工而被注入特定职位的。因此，在政治组织理性化的过程中，职位成为事务分工与职能分定的纽带，形成事务与职能的互动关系。
组织责任与组织职能是一一对应的关系，有何种职能就需要履行何种责任，责任的不完全履行在某种程度上就意味着职能的不完全实现。因此，决策职能、执行职能、监督职能需要通过决策责任、执行责任、监督责任的履行来实现。换言之，职能是划定责任的准则。在传统政治理论中，有何种权力才能界定出相应的责任。然而，实践中经常会出现权责背离或权责不一致的现象。从理论上看，导致这一现象出现的主要原因在于政治组织的权力本位，由权力定义责任履行的范围。责任政治与责任政府理论的提出则在一定程度上颠覆了这一观点，认为政府先是由职能界定的责任主体，而后才成为权力主体（陈国权等，2009：2）。责任政治与责任政府的建构逻辑不仅需要责任先置，还必须责任分置，在决策、执行与监督职能分定的基础上确定决策、执行、监督的责任划分。
（三）功能性赋权与组织目标的实现
权力是履责的工具，权责一致是有效治理的前提。没有权力的责任将变成无源之水、无本之木，得不到履行；但责任也应当成为勘定权力的边界，确定有何种责任，才可赋予相应的权力，以防范出现任意行使权力而不履行责任、加深责权不对等、扰乱责权配置秩序的风险。在现代社会，公共事务的分工、公共职能的设定和公共责任的履行最终都需要落实到公共权力的赋予上。因此，决策责任、执行责任、监督责任的履行需要配之以决策权力、执行权力、监督权力，保障政治组织及其人员具备履行责任的工具，实现组织的既定目标。
三、功能性分权：
一种权力结构与运行过程的制度安排
如果说资本是经济生活中的权力，那么权力则是政治生活中的资本，权力及其配置是政治制度的核心。当作为一种权力结构与运行过程的制度安排出现时，功能性分权便不再只是一种基础的、开放的分权框架了，而是具有了中国的底色，成为中国权力配置的指导方向，呈现出与西方政治性分权的显著差异。
（一）西方政治性分权的理论源流
（二）抽象性、嵌套性、相对性：功能性分权体系的基本特征
与西方的政治性分权不同，当前中国特色的功能性分权体系不以制衡为首要目的，首先是一种保障权力运行效率的方式。因此，决策权、执行权、监督权三权之间的配置不是以组织对抗为核心的制衡关系，而是呈现出以下基于权力分工与效率提升的鲜明特征。
（三）效率与廉洁：功能性分权体系双重目标的均衡
国家治理是一门对多重目标进行平衡的艺术。权力是国家治理的核心工具，因此国家治理平衡的关键自然就在于权力的配置与调适。那么，对于中国国家治理而言，如何在功能性分权的框架下通过科学合理的权力配置平衡多元目标就至关重要。
古今中外，对权力的认识一直有不同的意见，形成了不同的权力观。福柯（1999）曾指出我们不能仅从消极方面描述权力，还要认识到权力的创造性与生产性，即既要认识到权力的消极属性，防止权力任性，又要开发权力的积极属性，促进权力生产。在中国，改革开放以来的“经济增长奇迹”就直接体现了权力的积极属性。因此，激发权力的积极作为、提升其运行及产出效率有其必要性。在中国政治与行政体制改革中，对效率的追求一直都是重中之重。然而，不受约束的权力容易任性，从而导致乱作为甚至严重的腐败现象。因此，在国家治理中，必须要对权力进行约束，防止权力任性。事实上，国家治理的效率目标与约束目标在某种程度上存在冲突，过强的权力约束会压缩权力可为的空间，增加权力运行的成本，从而降低权力效率；但一味地激发权力效率，无视权力的约束问题，则会造成严重的权力运行失误甚至腐败问题。改革开放以来中国出现高经济增长与高廉政风险并存的“双高现象”，就意味着在国家治理中出现了效率与约束的失衡（陈国权、皇甫鑫等，2021：1-15）。
不同国家或一国不同时期对效率与约束优先次序的选择是关系国家发展的一项重大战略。从美国建国立宪的历史来看，其政治体制最为核心的政治性分权服务于控制国家权力优先于提升权力运行效率的总体目标。当今联邦制的美国是由脱离英国独立的13个州组成的邦联转化发展而成的。在邦联制之下，各州十分独立，各州之间的联系较为松散，这种松散的邦联使得美国的国家能力极弱，无法抵御外部的威胁，也难以解决内部的跨域治理问题。美国建国先贤意识到了这个问题，便开始了制宪过程。从美国制宪的过程来看，其中充斥着对联邦权力甚至是对公权力本身的怀疑。1787年制定的《美利坚合众国宪法》将联邦权力横向划分为立法权、行政权、司法权且分别赋予国会、总统和最高法院，并将国会分为参议院和众议院。在纵向层面，也建立了联邦政府与州政府的分权体系。这些权力分配体现出强烈的消极权力观，即对公权力持怀疑甚至否定的态度。尽管近百年来其行政权得到了扩大，但三权分立的体制结构没有大的变化，仍然是权力控制优先于权力效能的发挥。
与美国的政治性分权体制不同，中国特色的功能性分权体系源于以效率为导向的分工逻辑。在功能性分权的框架下，通过制约、监督、协调机制的合理配置，可以一定程度上实现提升权力运作效率与防止权力滥用双重目标的均衡。在决策权、执行权、监督权之间及其内部构建权力分工基础上的协调机制可以提升公权力的运行效率，构建权力分工基础上的制约机制可以防止公权力的滥用专断。例如，在执行主体间构建起协调机制可以提升权力运行的效率与效果，在多个决策主体间构建起制约关系可以在一定程度上防止决策失误和决策腐败。对于权力的约束，可以根据环境和需要相机选择制约控权或监督控权等。因此，作为中国国家治理的双重目标，提升权力运作效率与防止权力滥用专断不可偏废，中国国家治理的关键就在于对双重目标的平衡。当然，效率与廉洁仅是国家治理众多目标的其中之二，此外还有公权力体制外部的社会稳定、社会公平等目标。
四、功能性分权体系的制度基础
权力配置形态与制度基础紧密关联，我们不能脱离制度基础来评价权力配置形态的好坏优劣，关键在于权力配置形态与制度基础的适应性程度高低。因此，考察功能性分权与中国特有的政治经济基础的适应性就显得尤为重要。
（一）功能性分权与党和国家的有机整体
党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。总的来说，这次党和国家机构改革是一次系统性、整体性、协同性改革，其突出特点之一是统筹设置党政机构，防止机构重叠、职能重复和工作重合。习近平总书记在十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中明确指出：“各级各类党政机构是一个有机整体。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须统筹考虑党和国家机构设置，科学配置党政机构职责……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效”（本书编写组编著，2018：86）。实践中，党和国家机构改革迅速推进，党和国家逐渐呈现有机整体关系。显然，党和国家的有机整体关系是功能性分权最为重要的政治基础，功能性分权能否适应中国治理实践的关键首先在于能否适应党和国家的有机整体关系，可以说有机整体的党和国家是功能性分权的作用场域。
（二）功能性分权与以公有制为主体的经济基础
经济基础决定上层建筑，这是马克思主义基本原理的重要内容。功能性分权作为中国公权力配置的基本形态，必然要适应中国特有的经济基础。基于此，本文尝试从经济发展形塑权力配置的角度来阐述功能性分权与中国特色国家治理的适应性。
与此同时，也有学者将中国的市场概括为“制内市场”（郑永年、黄彦杰，2021），这反映出中国政府对市场发展的强大影响力。从这个角度讲，中国市场的良好发展也离不开积极有为的政府。中国政府的角色不是单一的，不仅扮演着市场与社会秩序维护者的角色，还是经济发展的直接建设者。生产资料公有既赋予公权力积极作为的基础，又赋予其责任和能力，强调公权力积极作为的效率要求形塑了特定的权力配置形态。
有为政府建基于积极权力观和效率导向，这在某种程度上意味着在权力配置中协调优先于制约。因此，可以在权力分工的框架下构建权力协调机制，实现权力运行效率的提升。需要说明的是，这种权力协调机制的构建不仅可以在决策权、执行权、监督权三权之间，也可以在权力内部展开。反之，如若采用“三权分立”的政治分权体制，则会增加权力制约与运行的摩擦，尽管能有效控制权力的滥用，但无法保障权力运行的效率。因此，政治性分权无法与当前中国的基本国情与发展需求相适应，而中国特色的功能性分权体制则与以公有制为主体的经济基础形成较强的适应性。
正如中国的经济基础与权力配置的关系一样，西方的权力配置也是一套系统工程。以美国为代表的西方国家实行以私有制为主体的经济制度，社会绝大多数的生产资料被私人掌握，经济社会发展的活力主要在于市场。那么，这就需要一个有效的市场，以便利私有资产的公平交易和保值增值。当前西方国家的市场机制是较为健全的，但西方有效市场的前提是防止公权力对市场的不当干预，对公权力持怀疑甚至否定的态度，强调公权力的有限性。这就形成了西方的消极权力观以及消极权力观下的有限政府理论。一方面，有限政府体现在职能有限，即压缩政府行为的空间，与市场和社会保持一定的距离；另一方面，有限政府体现在权力受控，其基本方式是分权制衡，即形成以制衡为首要目标的政治性分权体制。显然，西方这种公权力配置的逻辑是制约大于效率的。至此，从经济基础与权力配置的关系理路来看，中西方国家的治理逻辑呈现显著差异，如图1所示。
五、功能性分权提升治理有效性的两种机制
近年来，关于中国国家治理模型的讨论有了较大进展，学者们提出了诸多有解释力的理论模型，如“权威体制与有效治理”（周雪光，2017）、“上下分治的治理体制”（曹正汉，2011）、“中国特色的财政联邦主义”（Motinolaetal.，1996；Qian&Weingast，1997）、“行政发包制”（周黎安，2014）、“项目制”（折晓叶，2011；渠敬东，2012）以及“晋升锦标赛”（周黎安，2007），等等。这些理论模型为理解中国国家治理提供了有价值的视角，发现了国家治理中的竞争机制、风险分散机制等。然而，已有研究缺少对权力配置与权力运行的一般性层面的分析。基于此，本研究从权力配置与运行的角度解释功能性分权提升治理有效性的两种机制：一是政治权力的集中与治理权力的功能性划分，二是制约、监督、协调机制的合理配置与动态调适。
（一）政治权力的集中与治理权力的功能性划分
一般来讲，权力可以分为政治权力和治理权力。政治权力关系着政权的安定，治理权力则是指为了公共事务、职能、责任的履行而行使的权力。在当代中国，政治权力与治理权力的运作逻辑与表现形式有显著差异。总的来说，政治权力是集中统一的，而治理权力却存在功能性划分，二者的良性互动为治理有效性的提升奠定了基础。
政治权力的集中体现为中国共产党的集中统一领导。中国共产党是最高政治领导力量，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。在国家治理体系中，中国共产党居于核心地位，发挥总揽全局、协调各方的作用。政治权力集中的主要方式是把党的领导贯穿到党和国家机构履行职责的全过程中。政治权力的集中有利于政治秩序与社会秩序的稳定，从而为公共治理提供良好的环境。同时，政治权力的集中可以赋予中国共产党权威性和较强的回应性，便于为公共治理领域的拓展与公共治理行为的推进提供强大的驱动力和灵活性（冯仕政，2011）。与中国相比，美国的政治权力是分散的，突出体现在两党竞争，民主党和共和党在总统选举、国会法案甚至法院裁判等方面都存在分歧，甚至形成政治极化现象。在政党竞争分散政治权力的同时，依据权力分立与制衡的原则进行权力分流并分别注入立法、行政、司法等特定国家机关中（刘志鑫，2021）。美国这种政治权力的分散损失了权力运行的效率，甚至会出现“为否定而否定”的现象，形成所谓的“否决体制”（vetosystem）（Fukuyama，2014）。
治理权力的划分体现在决策权、执行权、监督权的功能性分权体系。为了更好地实现公共事务治理的效果，实现善治的目标，治理权力的分权或放权必不可少。随着公共事务治理复杂性的提高，以公共事务内容类别不同为依据进行划分是各国的普遍之选，即成立专业部门进行治理，形成具体政务分工。此外，基于公共事务治理过程的分权是当前中国正在探索的制度安排，通过决策、执行、监督的专业化，逐渐形成决策科学、执行坚决、监督有力的体制机制。
总体而言，政治权力与治理权力的统筹配置是功能性分权得以产生治理有效性的关键机制之一，政治权力的集中与治理权力的功能性划分之间形成了良性互动与支持的关系。其中，政治权力的集中可以为公权力的运行提供一个稳定连续的环境，从而确保治理权力主体的目标统一、力量集中；同时，由于政治权力集中于中国共产党的领导，所以可以为党委决策提供较大的决策势能，从而保障决策的有效落实。而治理权力的功能性划分则以专业化、理性化、科学化的方式提升权力运行效率。
（二）制约、监督、协调机制的合理配置与动态调适
在功能性分权体制下，治理有效性机制除了政治权力的集中与治理权力的划分相结合之外，还有制约、监督、协调机制的合理配置与动态调适。其中，制约与监督机制为治理有效性提供廉洁保障，防止公权力的滥用专断；协调机制则为治理有效性提供效率保障，提升公权力的运行效率。
在实践中，制约和监督在同一体制内不具有绝对性，即不存在绝对的制约型体制，也不存在绝对的监督型体制。制约和监督的混合是现代国家构建控权模式的普遍选择，二者间的选择性侧重构成不同国家控权模式的独特性。在功能性分权体制之下，中国已初步构建起决策权、执行权、监督权之间及其内部的权力约束机制。其中，监督机制可以分为内部监督与外部监督，内部监督主要包括纪检监督、人大监督、国家监察、司法监督、审计监督等，外部监督主要包括民主党派监督、政协监督、媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等，何增科（2018）曾据此勾勒了“中国政治监督体系大厦图”。毋庸置疑，当前中国的控权方式主要是监督控权，在以监督控权为主的模式下，根据情境的适配在某些领域也采取了制约控权机制，如以下两例所示。
1.十八大以来纪检监察系统加强垂直领导，增强了对同级党政机关的制约
纪检监察机关的领导体制关系着廉政建设的成效，一定程度上反映出经济社会发展的要求。改革开放以来，纪检监察机关领导体制发生了多次演变，大致经过受同级党委的单一领导→以同级党委为主的双重领导→十八大以来上级纪委垂直领导的强化等过程。在党的十八大之前，纪检监察机关以同级党委领导为主，强调纪检监察工作要围绕和服从党委的中心任务，这就使得纪检监察机关监督功能的发挥时常受到影响，甚至出现“效率优先，兼顾廉洁”的现象。党的十八大以来纪检监察机关的垂直领导逐渐加强，具体体现为纪委对同级党委成员、上级纪委对下级党委常委的案件查处权限扩大。从这一变化可以看出，同级党委主导重大案件的查办权被打破，庇护违纪违法官员的余地受到大幅压缩。这反映出同级纪委与同级党委之间已形成初步的制约关系，这一变化实际上是由监督控权向制约控权的调适。
2.“五不直接分管”制度
“五不直接分管制度”是指在党的十八大之后普遍推行的部门或单位主要负责同志不直接分管财务、人事、工程建设项目、物资（服务）采购和审批（执法）事项的制度。分管负责同志对职责范围内的工作负直接领导责任，主要负责同志则加强指导和监管，形成主要负责同志和分管负责同志的分工责任机制。与此同时，“五不直接分管”通常与集体决策和主要负责同志末位表态制度同时施行。“五不直接分管”制度的推行在一定程度上形成了决策权、执行权、监督权相互制约的权力结构与运行机制，强化了对“一把手”权力的约束。
六、结论
公权力的配置问题是关系党和国家发展的重大理论与现实命题。毋庸置疑，西方三权分立的政治性分权体制是不适合中国基本国情和发展需要的。中国共产党在否定西方三权分立体制对中国之适用性的同时，逐步探索出了更适合中国基本国情和发展的功能性分权体制，即决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，形成了中国特色国家治理体系。决策、执行、监督相分离的功能性分权是一种基础性分权，生发于权力分工的逻辑，经由职能分定、责任分置的过程，形成了权力分立的基本形态。当作为一种权力结构与运行机制的制度安排出现时，功能性分权便具有了中国特色，具体体现为抽象性、嵌套性与相对性等特征。总的来说，功能性分权与中国独特的政治经济基础相适应。在功能性分权的框架下，可以通过政治权力与治理权力的合理配置以及制约、监督、协调等机制的科学构建实现国家治理效率与廉洁的均衡。
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。当前，我国正处于国家治理体系现代化的关键时期。从理论上看，国家治理体系现代化的过程本质上就是现代国家理性构建的过程，其核心在于公权力体系的科学配置。在传统的社会科学研究中，立法、行政、司法三分是理解中国治理实践的基本框架。但随着国家治理体系现代化的深入推进，这一框架愈发呈现出与实践的不适应性。首先，作为中国特色国家治理体系关键组成部分的中国共产党与监察委员会等党与国家机关显然无法纳入立法、行政、司法框架中的任何一个分支，仍用此框架分析中国实践势必会产生偏差。此外，中西方立法机关、行政机关、司法机关的关系存在显著差异，采用同一框架会带来根本性谬误。因此，在推进国家治理体系现代化的过程中，重构中国特色公权力配置的理论框架与实践进路有其必要性。需要注意的是，理论的重构不能变成自说自话，不能只注重特殊性而忽视一般性，而要基于中国实践构建更具解释力的一般性理论。