财权与事权的分配关系是中央与地方权力结构产生变化的重要内容。当前我国财政体制下，中央与地方财权和事权不匹配，出现了中央与地方事权与支出责任不清晰、地方财权和事权不对称、政治集权与经济分权的矛盾等现实问题。这些问题主要由事权的法律规定不明确、财权的过度集中、中央的权威性思考、晋升激励制度等原因所造成，建议合理划分事权与财权、公开事权和财权划分、转变政府之间交流方式以及转变地方政府责任方向，以期实现财权和事权的匹配和中央与地方权力结构的均衡。
为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。
一、中央与地方的权力结构：财权和事权
中央政府与地方政府拥有共同利益的同时，也拥有各自的利益。双方对自身利益的争夺，导致权力配置和利益分配成为了双方权力结构关系中博弈的焦点。事权的多少决定着各级政府管理事务的权力，而财权与相应事权的匹配程度又对最终的利益分配格局产生影响。所以，事权以及履行事权所需要的财权构成了政府权力结构的主要内容。
如果财权与事权高度集中在中央，地方则会在权力和财力上依赖中央，缺乏积极性；若事权下放，而财权仍集中于中央，地方手中的事权则没有相应财力的支持，地方行政管理、经济管理的权利将无法很好地实现，容易导致机会主义的频繁发生；若下放的财权超过事权，则可能出现浪费，造成地方政府过富，中央财政出现危机。因此，财权与事权之间的分配关系直接影响到中央与地方的权力关系。财权和事权是联系在一起的，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业，国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。地方财政的大小和中央划给地方的事权应当一致。地方财权的大小，表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。这是我国财权与事权关系的早期权威理论，这一理论的实质是财权与事权相统一。所以，财权和事权的处理需要坚持统一匹配、公平与效率、统筹兼顾以及区别对待的原则，这样做不但能够激发政府履行事权的积极性，还能够提高政府行政管理的效率。
三、中央与地方财权与事权关系存在的主要问题及原因分析
现有财政制度下，各级政府存在财权与事权不匹配的现象，具体说来，主要有如下问题。
(一)中央与地方事权与支出责任划分不清晰
虽然国家对中央与地方事权与支出进行了划分，但其划分欠缺合理性和规范性，中央与地方的事权界限模糊，主要原因有以下几点：
1、事权划分缺乏法律的具体规定。分税制改革冲破了计划经济体制，形成了分税分级的中央与地方财权与事权关系，但是事权的划分并没有进展。现有的事权划分内容上比较模糊，法律层次不高，缺少法律权威和约束力，而宪法对中央和各级政府事权的划分只是进行了原则性规定，中央与地方财权、事权的划分并不明确，这样容易导致中央与地方在对于公共事务的分配上的非正式性，不利于规范各级政府间的事权关系。
2、事权与支出责任界定不规范，中央与地方事权交错。我国根据现有制度将国防、外交外事支出、武警部队、优抚安置、养老保险划为中央财政应负担的支出，但实际上，地方承担了一部分中央应该承担的支出，如民兵事业费、农村民兵和预备役人民训练误工补助等一部分国防支出，地方支付的一般性外事活动经费、武警内卫部队支队以下机关部队的基建经费等一部分外交外事支出，优抚安置的组织、管理支出，10%的养老保险。
3、上级政府向下级政府下移事权。我国各级政府之间存在行政隶属关系，上下级政府之间往往是服从与被服从的关系。上级政府习惯性地将事权下移，这就导致随着政府层级的越低，事权反而增多。
(二)财权划分不科学，地方财权与事权不对称
地方政府支出责任重大，再加上事权的不断下移，地方政府需要更大的财力。然而，地方在制度内获得的收入却无法达到完成事务管理与建设这一目的，地方财政困难特别是县级基层政府财政困难是常态。要在拮据的财力下不断完成上级交办的事务，基层政府负债严重，开始积极寻求预算外收入，造成这个问题的原因主要有以下几个方面：
1、中央集中主要的税种。分税制改革后中央留给地方的税种较分散，没有主体税种。而属于中央收入或者共享税的税种则数额较大。随后，企业所得税和个人所得税又划入共享税，本属于地方税的一些税种如农牧业税被取消，再加上一些可划入地方税的税种如遗产税等尚未开征，地方税收收入流失严重。
2、地方缺乏税收立法权。我国的中央税、地方税和共享税的立法权集中于中央，地方缺乏必要的税收立法权。中央掌握和颁布几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等，而地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。
3、现行制度缺少对省级以下政府的财政关系进行规范。分税制改革只明确了中央与省之间的财政关系，而对省以下地方政府的财政关系没有提及。地方政府往往效仿中央与省的做法，将收入层层集中，进而导致下级政府就算在财力极度困难的情况下，对上级政府交办的事务也没有推托的能力和余地，出现“财力—事权倒挂”现象。
(三)政治集权与经济分权的矛盾性
1、地方政府收入对中央的转移支付依赖性过大。财权过于集中于中央，使得地方政府的财政收入除了税收，其他主要由中央的转移支付构成。地方对转移支付的依赖，造成了地方政府提供公共服务的自主性以及积极性减弱。彼得森(peterson)的研究发现，相比地方税收而言财政转移支付带来的成本较低，因而政府间财政转移支付会抑制地方税收努力，对地方税收体系造成负面冲击。这也是我国的普遍现象。
2、中央的权威性思考。在之前的财政制度改革中，我们看到的大多都是中央与地方政府之间的信息传递，很少看到民众的参与。而仅就中央与地方而言也存在问题，以往中央在进行财政制度改革时很少与地方政府进行有效地沟通，便根据自身认识发布决策。这种单向的传递方式在制定政策时不仅难以照顾民众的真正需求，甚至出现实施过程中的公共服务空白，造成资源浪费的现象。
3、晋升激励机制的影响。晋升激励机制促使地方政府官员只关心自身政绩而“讨好”上级，以便得到晋升机会，从而出现了对经济增长过分热衷，而对基本公共服务十足冷漠的地方政府。这点在Lazear和Rosen(1981)最早提出锦标赛竞争机制之后，周黎安(2004)也通过建立地方官员政治晋升和地方政府政绩博弈的模型，来证明地方政府及其官员的晋升激励对地方经济竞争与合作的影响。
四、实现中央与地方权力结构动态均衡的制度建议
我国财政制度改革大致是从统收统支的高度集权的财政体制，到分级管理、财政包干，再到分税制，呈渐进式的变革模式。我国的经济分权伴随着政治集权，地方政府缺乏联邦制地方政府所拥有的独立立法权，上下级政府的地位是服从与被服从的关系。在独特的政治集权、经济分权的体制下，晋升激励使得地方政府官员有强大的动力促进地方经济快速发展，地方保护主义和重复投资屡见不鲜。财权的上收与事权的下放，造成了财权与事权的缺口。
所以，对于我国的财政制度改革应该要立足于现实需要和执行可操作性，通过对财权和事权的科学匹配、信息传递的方式的合理改变以及责任方向的逐步转向来避免地方政府的执行缺陷和投机主义下的违规操作等现实问题，以期实现中央与地方权力结构的均衡。
(一)财权与事权应当互相匹配
在美国，联邦、州、地方三级政府有着明确的事权和支出责任，各级政府之间没有行政隶属关系。中央和省级政府承担基本公共服务事权和支出责任，而基层地方政府则承担较少的事权和支出责任，建立起与财力状况基本适应的公共服务事权安排格局。国防、外交与国际事务、邮政、退伍军人、社会保障和医疗保险几乎全部由联邦政府负责。在德国，同样实行联邦、州、地方三级管理，各级政府职责的划分非常明确。在财政税收方面，美国宪法⑥对税权进行了原则性规定，中央和地方政府都有独立的税收立法权和征管权，各级政府都有自己的主体税种。这一点上，德国与美国不同，虽然地方政府在地方事务上实行自治，但财政立法权相对集中于联邦，州能在联邦立法之外行使立法权，地方基本没有税收立法权，而税收征管权比较集中在州政府。
西方发达国家的财政分权制度具有重要的启示作用。划分财政收入的基础是对事权进行明确划分，使财权与事权互相匹配。在我国的现实语境下，建议从以下几个方面着手，将中央政府的财权适当下移、部分财权上收，使同一级政府的事权与财权相匹配。
1、更为合理、明确地划分事权和支出责任，将由地方政府承担的民兵事业费、预备役团以下部队和现役部队县级人民武装部营房和训练设施建设费等国防支出，边防部队的部分地区公安任务的支出等外交外事支出和优抚安置的组织、管理支出调整为由中央政府承担，中央承担全部的养老保险支出。在文化、教育、卫生、科学等地方共同分担的支出上，应明确各级政府的责任范围，避免事权下移。
2、进一步规范财权划分，可以给予地方一定的税收立法权。对于分布不均的税种比如共享税中的资源税，建议改变只有海洋石油资源税属于中央收入的局面，将资源税大部分划为中央收入，从而避免地区间差距的扩大。对于营业税，建议取消不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税这一规定，将其全部划归地方税。另外，对共享税中的个人所得税和企业所得税的地方分成比例进行适当提升。
3、完善政府间转移支付制度。在扩大一般性转移支付规模的同时，应严格控制专项转移支付，不合理的、一般性的项目不应列入专项转移支付的范畴。对于扩大地区间财力差距的税收返还制度应当逐步予以取消。
(二)财权与事权的划分应该透明和公开
财权和事权的划分应当做到透明和公开，这就需要信息披露的及时、真实，在这一点上巴西做得比较好。在我国，之所以会出现财权与事权的不匹配，其中一个重要的原因便是财权与事权不够透明。国家与地方的财权分别有哪些，财权与事权的组成结构是怎样的，各自都用到哪些地方，做了哪些事，这些本应该公开的信息，目前对民众大多还是选择性透露。在这种灰色地带下，由于公开透明不够，一些权力部门往往为了多抓“财”而夸大自己承担的“事”。权力部门巧立名目要钱花钱，已经成为一个普遍现象。一些权力部门“钱”花得很随意，有时仅仅是领导的一个批示，就能将一大笔财政资金划给一个项目，或用于招待、演出等等，而大小权力部门领导又常常掌握一定额度的经费，用于职务消费。这种对“财”与“事”管理的低公开、低透明体制，还导致了我国“三公”消费的泛滥。
因此，将财权与事权的划分通过公开的途径公布，让民众知晓中央与地方政府财权事权划分的确定依据有利于让地方各级政府正确估计影响，在争取属于本地区公共利益的同时约束其机会主义思想。建议通过以下几点来完善披露制度。
1、应建立统一规范的公开财权事权划分体系。一是提供完备的财权事权明细表；二是整理庞杂的预算信息，如在财政审查结果和报告中附有图解说明。
2、可以考虑制定《财权与事权划分公开条例》，明确规定财权与事权公开的方式、方法、程序和内容等事项，推动建立定期报告制度。
3、建立问责机制和责任制度，将公开工作明确到具体单位，出现未依法及时公开信息的情形，应及时对有关单位进行惩罚，追究法律责任。
(三)从单向传递向“交流—反馈”合理转变
美国与德国是典型的分权型国家，但是两国的财政制度在分权的同时，非常注重集权与分权的统筹兼顾。坚持地方政府能办的事、州政府不干预，州政府能办的事、联邦政府不干预这一原则，同时通过财政资金的平衡来引导州与地方政府的行为。一方面给予地方较大的管理权限，另一方面调控权仍集中于中央。这样使得地方政府能够因地制宜地管理辖区内事物，基于当地的实际情况发展地区经济。另外，一些国家通过实施“参与式预算”形成了良性的互动机制，其中最具代表性的国家便是巴西，它通过将民意贯彻到政府预算的决策过程中，使得政府预算决策符合公共需求的偏好，保证政府预算的有效性的同时也有利于政府政策在公民社会中的可接受性，即公众对预算决策的认同和遵守程度，这直接决定着政策的执行成本和生命力。
我国可以借鉴上述国家的经验，在中央有效的调控下，使地方政府充分发挥信息与资源优势。将单向的传递合理转变为“交流—反馈”的方式，使中央在制定政策时照顾到民众的真正需求，考虑到地方的现实情况，避免资源浪费。
具体说来，首先，在政府之间，中央与地方应该转换思维，多进行真实有效的沟通，让中央政府了解民众真实需求的同时也认真对待地方政府的实际情况和现实困难，以提高政策制定的效率，同时使地方政府由以前的被动接受转向积极争取，即充分调动地方政府的独立自主性。
其次，在民众与政府之间，可以逐步打通民众与政府进行交流的渠道，鼓励民众向地方政府表达意见，以提高民众参与沟通的积极性，让地方政府了解民众的真正需求。虽然我国有些地方已经实施过“参与式预算”(例如浙江省温岭市)，但是事实上在我国并不普及，而且就现有的模式而言还有许多缺陷，因此可以对“参与式预算”进行不断完善并加以推广：
2、逐步吸收非政府组织、社会团体的加入。我国目前的“参与式预算”总体还是在政府主导下进行的，吸收非政府组织、社会团体的加入有助于利用其在所在地区的公共资源，增加群体之间互动的机会，运用其专业优势，建立更广泛的社会参与联盟与利益表达平台。
3、不断完善监督机制。在充分保证代表的积极参与的基础上，可以考虑建立民众与政府的互相监督流程。一方面这样可以保证代表们的提议以及之后的会议决议是否真正落实到政府的预算执行里，另一方面也可以约束民众的行为，让他们提出的建议更加现实，具有可操作性。
(四)从对上负责向对下负责逐步转变
责任方向的变化应是由地方对中央负责逐步向地方对民众负责的转变。因为地方政府较中央政府更容易掌握和了解辖区状况，在信息取得上具有优势地位，但是以往地方对于中央权力的下沉，只能一味地被动接受。因此，中央可以在宏观调控的背景下合理兼顾地方的意见，赋予地方政府财政支出自主权，以确保地方公共物品的有效提供，由对上级负责逐步转变为对民众负责。
那么这个环节的关键影响因素便是晋升激励机制，因为一直以来中央对地方的控制与监督主要是依靠官员的政绩考核来完成的，它在一定程度上对地方经济的发展起着积极的作用，但事实上它是一把双刃剑，晋升激励机制的制定与实施如果不能与现实接轨，就会出现上述责任方向的背离，即地方官员往往因为政绩问题只对掌控自己命运的中央政府负责。因此，需要对官员政绩的考核指标进行优化，使晋升激励机制以渐进式的方式得到改良。具体可以从以下两点考虑：
1、官员任免的转变。既然地方政府是本地公共事务的执行者，其主要的服务对象是本地居民，那么地方政府的官员任免有本地居民的参与也是合情合理的，因此，通过逐步取消中央政府对省级政府官员事实上的任免权，改由本地居民通过人大及其常委会任免，以期把官员对自身命运的态度转变作为地方责任方向变化的起点。
2、政绩考核指标的科学建立。以往大多地方官员的政绩考核仅仅依靠GDP的增长速度、收入水平的增加幅度来评判，这样做不仅不能反映真实情况，甚者有些官员会不惜一切代价去追求GDP的增长，这样的例子在我国大量存在。因此，应该建立更科学的政绩考核指标。第一，在重视GDP的增长、收入水平的基础上，还需要合理兼顾为此付出的成本和代价，通过增加教育、就业、社会保障等社会指标的考核，将经济指标同相应的成本指标挂钩；第二，实施综合考核制度，通过观察其长期工作表现、思想状况、群众基础来考核和使用干部；第三，引入考核信息公开平台，将官员的长期表现考核通过公开渠道供民众监督；第四，建立政府官员述职、弹劾制度。
注释：
①江庆：《中央与地方纵向财政不平衡的实证研究：1978-2003》，《财贸研究》2006年第2期，第82页。
②张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第267页。
③李齐云、刘小勇：《我国事权与财力匹配的财政体制选择》，《山东社会科学》2009年第3期，第75页。
④谭建立：《中央与地方财权事权关系研究》，中国财政经济出版社2010年版，第103页。
⑤1982年《宪法》第3条第1款规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
⑥美国宪法第一条第八款规定：“国会有权课征税收、关税和货物税。”美国宪法修正案第十条规定：“宪法即未授予合众国，也为禁止各州行使的各项权利，分别由各州或人民保留。”
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